国家赔偿归责原则的种类及评价
从世界范围来看，国家赔偿的归责原则有很多种类，归纳起来，主要有以下三种：
（一）过错原则
1.过错原则的概念和种类
所谓过错原则，是指行为人的致害行为在主观上存在着故意或过失，或者致害行为本身存在某种缺陷，因而成为承担赔偿责任的依据。作为民事侵权理论基石的过错原则有主观过错和客观过错之分，由于国家赔偿责任理论是由民事侵权责任理论演绎、发展而来，在引入过错原则的同时，主观过错和客观过错的区别也就不可避免地出现在国家赔偿的理论和实务中。
（1）主观过错
主观过错指行为人的致害行为在主观上存在着故意或过失。行为人之所以要承担赔偿责任，是因为行为人能够或可以认识到自己行为的后果，因而是应受非难的。过错是由行为人的内心意志决定的，主观过错表明行为人具有道德上应受非难性。（王利明:《侵权行为法归责原则的研究》，中国政法大学出版社1992年版，第181-182页。）如德国学者西耶林所言“使人负担损害赔偿的，不是因为有损害，而是因为有过失，其道理就如同化学上之原则，使蜡烛点燃的，不是光，而是氧，一般的浅显明白。”（转引自王泽鉴:《民法学说与判例研究》第2册，中国政法大学出版社1998年版，第150页。）美、英、德、日等国的国家赔偿法都强调公务员的故意或过失是国家负赔偿责任的前提和基础，我国台湾地区也采纳了主观过错说，台湾地区“国家赔偿法”第二条第二款规定：“公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任，……。”它强调了不法侵害须出于公务员的故意或过失。
（2）客观过错
客观过错指致害行为本身存在某种缺陷，不符合一定的标准。客观过错以法国的公务过错为典型。根据法国行政法院的判例，所谓公务过错是指公务活动缺乏正常的标准。（周伟:《法国行政赔偿制度》，载《比较研究》1990年第2期。）与主观过错注重人的心理状态不同，客观过错侧重于致害行为本身，从行为的客观表现上判断是否有过错。公务过错中的“过错”与传统刑法、民法中的过错含义不同，它仅意味着公务的不当履行，因此，公务过错的概念与违法性的概念有较多重合之处，二者有渐同的趋势。它们的区别仍然比较明显，主要是构成公务过错的客观方面不仅涵盖了违法行为，而且也包括了某些合法行为，（周伟:《法国行政赔偿制度》，载《比较研究》1990年第2期。）如滥用或明显不当的自由裁量的行为，所以其概念外延比违法性概念要大一些。
在法国，公务过错以公务活动是否达到中等公务活动水平为客观标准确定国家赔偿责任。（马怀德:《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版.第43页。）理解公务过错时必须明确：这种过错虽然产生于公务人员，但不能归责于公务人员本人，以公务活动是否达到中等公务水平为标准来衡量公务中是否存在过错，主要在于判断实施公务的机关的责任。在这里，公务人员个人的责任是第二位的、是次要的。法国最高行政法院在拜勒铁诉戒严司令案中明确指出“划分公务员过失与公务机关过失实质上就等同于划分两者的责任，在正确的司法方针范围内，公务员过失应由其行为人自己承担，不合时宜或不正确地让公务员承担责任的过失就是公务机关的过失。”（胡建淼:《外国行政法规与案例评述》，法制出版1993年版，第604页。）这也就是说公务过错与个人过错相脱离，它来源于公务员，但又不能归责于公务人员。公务过错不像传统民法过错理论那样以个人为责任的归属，而是将目光投向行政主体，以行政机关公务活动是否达到公务活动应具备的标准这一客观标准来衡量公务过错的存在与否。为了同时保护受到非法行政侵害之人避免遇到公务员个人无清偿能力而得不到赔偿的情况和避免公务员受到滥用的追诉，法国的判例法在至1951年前这一阶段缩小了公务员过错的外延。公务过错的核心是客观过错。其主观道德的应受谴责性则被淡化。因而，在公务过错中，公务人员不对受害人负赔偿责任，也不对行政主体负赔偿责任，受害人只能向行政法院追诉行政主体的责任。
以中等公务水平为标准，可以将公务过错的众多表现形式归纳为三种形式：
第一，不良实施公务，如警察射击逃犯，误伤无辜行人。
第二，不执行公务，如国家机关及其公务人员不及时履行其法定职责，造成损害的。
第三，迟延实施公务，国家机关及其公务人员有忠实履行职务的义务，不得疏忽、怠惰、无故迟延，国家机关由于疏忽、怠惰、笨拙以及对当事人提供不正确信息所造成的损害也构成公务过错。（王名扬:《法国行政法》.中国政法大学出版社1989年版，第724页;江必新:《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第121页。）在公务过错的判断上，法国行政法院根据公务的难易程度、执行公务的时间、地点行政机关所具备的人力、物力等多种情况，决定在当时情况下行政机关执行公务时所应当达到的中等水平，以此确定是否存在过错。
2.过错原则的优缺点
过错原则之所以能够成为国家赔偿责任的理论基础，是由其功能和价值决定的： （1）它实现了规范与救济功能的有机统一
过错是对公务行为的法律价值评判，存在过错，意味着公务行为不符合一定的行为和标准，对过错行为的否定，有助于促使国家机关按照法律规定的行为模式或标准依法办事，从而达到规范政府行为的目的。另一方面，过错原则又为公务行为致损赔偿界定了范围，同时界定了对受害人进行救济的范围，避免了国家赔偿范围的无限扩大。
（2）过错原则可以有效解决共同侵权和混合过错中的国家赔偿责任
过错原则可以在理论上合理解决共同侵权和混合过错中的国家赔偿责任承担问题，也可以在确定国家机关公务过错的同时，判断出公务人员个人的过错责任的大小，从而为国家追偿有故意或重大过失的公务人员的个人责任奠定基础。
虽然过错原则具有上述优点，但近年来，这一原则作为国家赔偿的归责原则受到越来越多学者的抨击，究其原因，是因为它存在着诸多弊端：
（1）主观方面的判断较为困难
在实践中，主观方面的判断较为困难，由客观方面的表现确定主观方面的过错在理论上易行，实践上却难以操作，特别是国家公务行为不象民事行为那样清晰明了，很难从主观上的过错来判断其行为是否符合一定的“模式与标准”；
（2）在国家赔偿中，不易确定具体过错人
根据主观过错理论，要确定国家赔偿责任，必须首先要确定产生损害的过错具体出自何人，这在集体决策而公务人员系执行命令、经上级批准等情况下，很难以做到。（皮纯协、冯军:《国家赔偿法释义》(修订本)，中国法制出版社1996年版，第73页。）
（3）增加受害人的举证负担
传统的过错责任原则采取“谁主张、谁举证”的原则，受害人要提出损害赔偿的要求，需就行为人具有过错捉出证明。（王:利明:《侵权行为法》，法律出版社1996年版.第37-38页）过错原则增加了受害人的举证负担，不利于对受害人的保护。
（4）过错原则在划分共同侵权中的优点在国家赔偿中意义不大
国家赔偿是一种国家责任，致害机关在国家赔偿案件中只是作为赔偿义务机关，过错原则在划分共同侵权中的优点在其中意义不大。
公务过错虽然以履行职务为客观评价，使司法审判标准认定标准趋于客观化，但也仍然存在着一些缺点，主要是：
第一，公务过错仍未割断与过错原则的联系，其客观化标准并不彻底；
第二，公务过错和个人过错的划分，使得国家赔偿的理论和实践变得更为复杂；
第三，由于国家机关的多样性和层次性、国家机关公务行为的特殊性、复杂性，使得国家机关的公务行为很难有统一的标准，在实践中对中等公务水平标准实难把握，以此为标准，势必赋予国家赔偿案件审理机关以更大的自由裁量权，从而造成公务过错认定的混乱。我国地域辽阔，各地政治、经济、文化发展水平很不均衡，因此这种弊端在我国表现优为突出。
（二）无过错原则
与过错原则相对应，无过错原则是指只要有损害事实的发生，无论致害人主观上有无过错，均须承担赔偿责任。无过错原则源自法国的危险责任原则。危险责任的概念在法国民法典中已有雏形，但公法领域中的行政危险责任原则则是19世纪后期行政法院通过判例确立的。当时，随着科学技术的发展和政府职能，特别是行政职能的扩展，公务活动造成的危险状态剧增。在这种情况之下，即使政府活动不存在过错，也可能导致公民合法权益的损害，而过错原则对此损害的救济显得苍白无力，为了弥补过错原则之不足，危险责任原则应运而生。
危险责任是“国家或公共团体及其公务员因行使公权力，执行公务，所形成之特别危险之状态，致人民之权利发生损害，法律不评价其原因、行为之内容，而由国家负损害赔偿之责任。”（[台]曹兢辉:《国家赔偿法立法与案例研究》，三民书局1986年版，第48页。）法国和德国都己形成了比较完善的危险责任理论。危险责任可以从公共负担公平理论和“特殊牺牲”理论的角度分别加以阐释。公共负担平等理论认为，公务活动是为了全社会的利益而进行的，社会全体享受其活动的利益结果，如果因为公务活动而导致个人发生特殊的损害，当然应由社会全体去填补损害，只有这样才能保证公平与正义。而“特殊牺牲”理论则认为社会成员的国家公务活动造成的损害有忍受的义务。但是，当这种损害为特别异常，超出一般忍受之界限，国家应对其进行赔偿：两种理论从不同的角度得出相同的结论，即在追究国家责任时，不考虑国家机关及其公务人员是否有过失，而是从行为本身的性质（是否具有高度的危险性）和行为的结果来确定国家是否应承担赔偿责任。这就是危险责任的核心。
危险责任原则不注重对致害行为是否违法和行为人主观上是否有过错进行评价，而是从结果出发，实行客观归责，因而也被称为无过错原则。它最大的优点在于可以最大限度地扩大国家赔偿的范围，同时也减轻了受害人的举证负担，有利于对公民合法权利的保障。但是，将其作为国家赔偿的归责原则具有无限扩大国家赔偿范围的倾向。
无过错责任作为归责原则正受法学理论和法律实践的挑战。国外一些学者对无过错责任原则进行批判，认为它的存在构成了对当代侵权行为法的威胁，使传统的过错责任的理论受到冲击，使法律责任失去价值，还使法律规范中的合法与非法、正义与非正义的界线变得混乱不堪。这是由于无过错责任“在性质上已经不具有一般法律责任的含义；因为任何法律责任是以过错为基本，从而体现法律责任对不法行为的制裁和教育作用。”（王利明:《侵权行为归责原则研究》中国政法大学出版社1992年版，第128页）我国有学者认为，“无过失责任并不是一项归责原则，而是依法律的特殊规定而存在的责任现象，仅适用一些例外的情况。”（王利明:《侵权行为法》，中国政法大学出版社1996年版，第40页。）
世界上相当一部分国家的国家赔偿法是排斥这一原则适用的，即使在适用该原则的一些国家（地区），如法国、英国、德国、日本、韩国及中国台湾地区，对其适用范围也是进行严格限制的。如韩国国家赔偿法规定：“因道路、河川、或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人发生损害时，国家或地方自治团体负赔偿之责。”联邦德国刑事追诉措施赔偿法规定：“对于因一项刑事法庭判决遭受损失者如其判决在再审程序的刑事诉讼中被取消或被减轻、或者在能使该判决有效的其他刑事诉讼中被取消或被减轻时，由国库予以赔偿。”笔者赞同这.样的观点，无过错原则不论造成损害的原因，只关注损告结果，有损害就要赔偿，表面上看可以达到与违法归责同样的结果，但无法区分国家赔偿与补偿的区别，无法说明国家承担赔偿责任的根据，因而不适宜作为国家侵权赔偿的归责原则。（马怀德:《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版，第175页。）
（三）违法归责原则
违法归责原则是指国家机关及工作人员违法执行职务造成他人合法权益受损的，国家承担赔偿责任。这一原则以执行职务的行为违法为归责标准，而不问行为人主观上有无过错。违法归责原则作为归责原则具有下列优点：
1.克服了过错责任的不同确定性。过错责任虽然作为法律责任的基础，具有法律责任的功能，但在具体责任的确定上具有弹性，人们很难把握实施侵权行为时的主观状态，同时举证责任在被告方，被告方实施侵权行为时的主观状态依赖于被告方的举证。因此，过错责任原则的适用也存在着难以全面保护受害人合法权益的情形。西方国家在坚持过错责任原则的同时也不得不采用其他辅助性的归责原则用来弥补不足。违法责任原则提供了承担责任的具体依据，即不管实施侵权行为的行为人主观态度如何，只要违反法律规定的义务，就由国家承担赔偿责任。
2.强调了行为的合法性。法律最根本的目的就是在社会中建立秩序，规范权力的运行，保护公民权利。国家机关及工作人员的行为建立在法律规范的基础上，受法律规范所约束，行为的合法性与违法性直接与法律责任相联系。这就使国家机关及其工作人员在执法中尽量使自己的行为与法律规范保持一致，自觉约束自己的行为，尽到法律要求注意的程度。适用违法归责原则，与当代法治国依法治国家的要求相适应。
3.具有可操作性。违法归责原则是较为单一的归责原则，简单明了，与违法（不法）及过错原则相比，更便于操作。违法（不法）及过错原则采用双重标准确定国家赔偿责任，不仅未能避免过错原则在主观判断方面的困难，而且双重标准意味着缺少任何一个标准，都不发生赔偿问题，在这个意义上，违法（不法）及过错原则限制了受害人的求偿权，降低了受害人获得赔偿的可能性。
4.将各种法律责任的承担及其免除联系起来。在国家众多的法律中，各种法律规定了不同形式的法律责任和不尽相同的免责事由，只要某法律对一行为认定合法，那么该行为不会导致国家承担赔偿责任。在另一方面，只要某一法律对某一行为设定了免责条款，那么这一行为同样不会导致国家承担赔偿责任。
5.违法归责原则以违法执行职务作为承担赔偿责任的前提，排除了对合法行为造成的损害给以赔偿的可能性，将国家赔偿与国家补偿严格区分开来，有利于分清合法行为与违法行为的界限，做到区别对待。无过错原则只强调损害结果的发生，而不论行为人主观上有无过错，不区分执行职务的行为是否合法，混淆了国家赔偿与补偿的区别，与国家承担责任的能力不符合。
由于违法归责原则的上述优点，现已为越来越多的国家所采用，但该原则也不是完美无暇的，也存在的一些缺陷，因而遭到诸多中外学者的批判。
除上述三种原则外，在国家赔偿的立法中，还有一些特殊的归责原则。如德国1910年国家责任法规定：“官吏虽于无意识状态或于不能自由意识决定之精神障碍状态所致之损害，阻却其责任，国家仍应如同官吏有过失之情形，负赔偿之责，但以公平上有赔偿损害之必要为限制。”这一规定表明，德国运用公平原则解决违法致损但无过错情况下的行政赔偿责任问题。
正是由于各种归责原则具有的优缺点，世界上大部分国家和地区在确定国家赔偿的归责原则时，很少采用单一原则，而大多采用某一原则为主、以其他原则为辅的归责原则体系，其中比较有代表性的有如下三种：第一，英、美、德、日等国实行的以过错（主观过错）加违法或不法原则为主、以无过错原则为辅的归责原则体系。如日本国家赔偿法规定：“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任”；“因道路、河川、或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人发生损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。实行过错加违法或不法原则，国家承担赔偿责任的前提条件是公务人员执行职务的行为违反法律或不符合法律规定，并且公务人员主观上有故意或过失，只有同时满足过错和违法（或不法）两个条件，国家才一承担赔偿责任。（马怀德:《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版，第43页。）第二，法国采用的以过错（公务过错）原则为主、以无过错责任（危险责任）为辅的归责原则体系，法国国家赔偿责任一般采用公务过错原则，针对危险领域的责任则采取了无过错原则。第二，瑞士、中国（修订前）、土耳其、乌克兰等国采用的违法归责原则。如乌克兰宪法第56条规定：国家政权机关、地方自治机关及其他公职和服务人员，在行使自己的权利时，因非法的决定、行动或无作为而造成了物质和精神损失，每个人都有权要求国家或地方自治机关予以赔偿。（刘静仑:《比较国家赔偿法》，群众出版社，2001年版，第120页:）瑞士1959年《联邦责任法》第3条规定：“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”应当说明的是，瑞士联邦责任法联邦责任法对违法原则贯彻的不够彻底，其对法院认定赔偿金额及对非财产上损害的赔偿，仍须考虑加害公务员执行职务时有无过失因而招致学者的批评。（[台]曹兢辉：国家赔偿法立法与案例研究》，三民书局1986年版，第48页）
无论采用何种归责原则体系，但从总的来看，国家赔偿归责原则的理论和实践都是朝着既有利于规范国家机关及其公务人员的职权行为、又有利于对受害人提供救济，扩大国家赔偿范围的方向发展。
