【出处】《国际关系学院学报》2010年第2期
【摘要】随着后京都时代的即将来临，有关控制全球温室气体效应的法律与政策呈现出新的趋势：能源立法的后京都化、低碳化、政策性和以及气候变化国际立法的多元化是当前和未来相当长一段时间内有关这方面国际立法的主要特征。本文通过对能源立法这些特征的分析，指出其对我国能源立法的启示：应对气候变化立法必须考虑世界利益的多局化、多局利益的平衡和国际立法主体的多元化等因素，这样才能把握好我国能源立法的方向。
【关键词】后京都时代；能源立法；能源政策；气候变化；国际立法
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、立法新动向的背景

　　（一）《气候变化框架条约》和《京都协议书》的任务

　　全球变暖是当前国际社会最关注之问题之一，它对全球气候变化的影响被认为是对人类最具威胁的环境问题。虽然国际社会从二十世纪后半叶开始就着手研究并解决这一问题，经过艰难的谈判，形成了《United Nations Framework Convention on Climate Change》(UNFCCC)，即《联合国气候变化框架公约》这一重要的法律文件，基本上奠定了解决气候变化的法律政策。但因为该公约规定得过于原则性，许多条款难于落实，于是在1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方大会在日本京都召开，几经周折，终于形成了关于限制二氧化碳排放量的成文法案，即《京都议定书》《Kyoto Protoco1》(KP)。这使公约的有关规定得到了进一步的落实。

　　在《京都议定书》的第一承诺期，即从2008年到2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%，其中，东欧、欧盟将6种温室气体的排放量削减8%，美国削减7%，波兰、日本削减6%。发展中国家因为社会经济发展的原因，在2012年之前没有减排任务。[1](p.525)议定书在如下几个方面完善了《气候变化框架条约》：（1）该议定书首次为公约的附件1所列的缔约方规定了具体的温室气体的排放的消减标准和期限；（2）它承认联合履约的做法；（3）再次，考虑到共同但有区别的原则以及特殊国际和地区的情况和需要，应该在适当情况和可能的范围内制定区域计划，以改进可反映缔约方社会经济状况的排放因素、活动数据和模式，发达国家应该从资金上支持帮助发展中国家来履行承诺；（4）议定书确定了清洁发展机制，其目的是帮助发展中国家实现可持续发展和公约的最终目标。（P.529)《京都议定书》从签署到生效历经7年，虽然美国布什政府拒绝批准该协议，然而它还是在2005年2月16日生效。这对于推动各国加紧环境保护和能源发展立法工作起到了很大促进作用。特别是其有关清洁生产的规定加快了人类对清洁能源的开发和利用进程，为减排做了许多制度和方法的创新。

　　（二）气候变化问题已经成为国际政治、经济博弈的新舞台

　　虽然在有关气候变化的成因上还存在着“科学上的不确定性”[2](p.202)的争论，但国际社会在应对全球气候变化这一领域上基本形成了共识：CO2排量导致全球温室效应。这一共识说明气候变化与能源消费的关系，每一个国家的能源结构、能源政策和能源生产是影响气候变化的主要因素。为此，节能减排、建立清洁生产机制和进行循环经济立法就成为这种政治共识下应对全球气候变暖的主要方式。然而，事情并不是那么简单，因为每个国家的经济发展处于不同的发展阶段，对减排、清洁生产政策的落实能力也存在比较大的差异，许多国家都想利用减排的机会，去实现其国家利益。

　　近几年由于一系列气候反常现象的出现，给世界部分地区带来了极大的破坏力，引起相关国家的担忧。一方面，几个西方大国，以及地理位置特别的岛国，不但在国内上加紧清洁生产的立法，在国际上也频频发出其对原来《京都协议书》所规定的利益格局的不满、试图推动原来法律体系的改变的声音，以达到维护本国利益最大化的目的。另一方面，随着后京都时代的临近，发展中国家都想通过其国内立法、政策去推动清洁生产机制、通过进行清洁能源的生产，以便在未来的国际利益博弈中得到更多的好处。发达国家利用自己在国际社会上的强势话语地位，也希望在后京都时代的背景下，为本国争取更多的利益，因此，气候变化、减排任务，就成为外交斗争中的一张排，谁都想利用它来为自己国家服务。以上这几种因素，影响了温室气体控制法律和政策的发展方向

　　二、能源立法的新趋势

　　（一）能源立法的后京都化

　　虽然京都协议书的签署对全球面对气候变化的合作起到了很大的促进作用，但由于不同国家出于各自的利益，在实施效果上打了折扣。而且截止的期限只到了2012年，马上就要到期了。到期后能形成什么样的新国际条约？这些条约对谁更有利？对谁不利？这些问题是每个国家和地区不可能回避的问题。

　　首先，后京都时期，由于欧盟大部分成员国的国土面积都比较狭小，对气候变化的承受能力较差。在心理上，欧盟国家对气候变化问题非常敏感。在涉及环境方面的国际事务中表现得最为积极；还有，欧盟国家拥有比较合理的能源结构，能够比较好地落实京都协议书所规定的减排任务，比其他大国做得更好。因此，欧盟在此问题上有着较大的发言权，实际上，欧盟已经取得了比较有利的位置，已主导着后京都进程。为此，欧盟会把注意力集中在《京都协议书》框架下，从而展开关于“第二承诺期”的谈判。根据欧盟的情况，可能会设置更高、更广泛的减排目标，要求各国承担比第一承诺期更多、更大的责任。[3](p.36) 这一趋势应该是未来的主流，因为全球气候变暖，且由此引起的气候异常、灾害天气和环境恶化越来越严重，国际环境保护组织和国际社会也将会给排放大国施加更大的压力。可以肯定，后京都时期，新一轮的利益博弈将更加激烈。

　　其次，后京都时期对发展中国家的能源立法影响比较大。一方面，一些发展中国家经过这10年的经济发展，已经进入到发达国家或将近发达国家的行列，因此，承担更大的责任的可能性增大。如新加坡、巴西、韩国和我国台湾地区，这些国家会在联合国的协调下、在来自发达国家、特别是欧盟、美国的压力下，修改、制定本国的相关的环境、能源法律、签署新的国际多边或单边条约，以此来获得进行博弈的资本。另一方面，发展中国家立法呈增量化趋势。因为这些国家也面临产业升级、产业调整的任务，这些与能源生产的关系非常密切，能源的政策和法律的质量决定着它们未来的经济发展。像中国和印度，这两个国家尤其是中国会面临更大的压力。两国的情况比较相似，都是发展中国家，经济增长比较快，人口基数和经济增长的势头，所以许多国际机构预测不久中国将会成为第一排放大国，印度紧跟在后。而且，两国排放的需要旺盛，而空间越来越小。在后京都时代所面临的压力是相当大的。我国为此已经做出了多方面的回应，在能源、环境方面已经采取较大的力度和较有效的措施，促进能源效率的提高和清洁生产机制已经形成。与气候变化有关的法律法规，如能源基本法立法、修改节约能源法和可再生能源立法、环境教育立法等将首先被立法机构列入近期的立法规划。其他的国家想印尼、泰国等也国也都纷纷加紧能源立法，准备应对后京都的挑战。

　　（二）能源立法的低碳化：迈向可再生能源立法的趋势

　　气候变化的威胁催生出低碳经济的理论和实践。其实，低碳就是可再生能源的生产。二氧化碳导致大气臭氧层受破坏，二氧化碳的排放主要反映了一个国家的能源结构和能源效率。能源结构合理，以清洁能源和可再生能源为主，其排放量就少，反而以化石燃料为主的能源结构，其二氧化碳的排放量越大，对环境、大气的压力也就越大。因此，减少排量，被认为是当前和以后一段时期应对气候变化的主要方法。落实低碳经济，最关键的实践就是清洁能源的生产。而能源的规划、政策、立法是其顺利进行生产的保证。美国是头号经济大国，也是能源消耗大国，它在世界的影响举足轻重，其立法也紧靠低碳经济的目标，在能源相关方面做出了新的立法和调整。美国应对气候变化的立法是2007年通过的《能源独立和安全法》。该法着重在提高能源利用效率，促进可再生能源利用，规定了平均燃料确定标准，提出2022年可再生能源使用的数量要在2008年的90亿加仑提高到360亿加仑；取消石油和天然气的补贴等，是一部比较综合性的立法。日本是个资源非常贫乏的国家，是个能源进口大国，十分注重能源利用效率的国家，在面对气候变化和能源严峻的形势，日本制定了《关于促进新能源利用的特别措施法》、《新能源利用的特别措施法实施令》、《日本电力事业者新能源利用特别措施法》、《日本电力事业者新能源利用特别措施法施行规则》和《独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》、《地球温暖化对策催进法》、《资源利用促进法》等，这些法律涉及节能，提高能效。同时，还征收碳税，企业的环境责任和节能责任以及中央政府与地方政府的责任范围。日本还颁布了《环境教育法》，日本政府认为，振兴环境教育为社会各主体提供体验环保活动的机会及环保信息以提高国民、非政府组织、企业等理解和参与环保活动的热情，最终实现社会可持续发展之目标是极为必要的。[4]为低碳经济的发展提供了法律的保障。

　　欧盟2008年11月颁布《可再生能源利用促进指令》，共25条和6个附件，适用于欧盟各个成员国；英国在2008年颁布了《气候变化法》，计划到2050年，排放量减少到80%；德国也不甘落后，2004年颁布了《可再生能源法》和《循环经济与废物立法》，俄罗斯也积极进行能源方面和环境保护的立法。中国在建设以《能源基本法》为代表的能源立法体系的同时，也着手启动节能减排计划。中央、地方财政支持，政策、税收优惠等措施，目的是大幅度降低我国的排量，促进社会经济发展的良性循环。印度等其他发展中国家也针对自身的能源状况和未来国际能源的发展格局，采取了相应的立法和措施。各个国家都围绕着低碳经济来调整和规制国内的能源生产与安全，减少排量，以应对气候变化的加剧。

　　（三）能源立法具有政策性的倾向

　　首先，是政府对能源领域的干预比较强。能源事关国民经济发展和安全，许多国家都在法律中规定政府对该领域的管制，如能源生产的准入、普遍能源服务、能源部分产品的国家垄断、对国外能源企业的进入采取限制或非常谨慎的政策等等。如日本采取“两个全面覆盖”的方法，目的在于规定中央政府和地方政府的责任。其含义是：第一个“全面”指的是法律和政策全面覆盖《京都议定书》控制的6种温室气体，根据情况同时对6种温室气体的排放、控制、做出不同的安排与统筹，以免控制一种温室气体排放的效果被另一些未加控制的温室气体的排放所抵消，比较注重实施的效果。第二个“全面”指的是全面覆盖有关部门和利害关系方。所有的产业，除了电力产业之外，还有运输业、农业、林业、商业等都要加入到温室气体减排的行列。所有的利害关系方，企业也好、政府也好、个人也好，都要参与。与其他国家相比，日本的的相关政策覆盖面最宽，执行也比较彻底。 [5]

　　其次，普遍采用市场手段，如能源税，对清洁能源和可再生能源实行税收优惠；还有财政补贴，充分调动社会力量参与清洁能源生产，出台鼓励社会和民间进行可再生能源的开发和生产的优惠政策。[6](p.371)取消对化石能源的补贴，并逐步实行高税率，限制其产量，从而达到减排的效果。如我国在节能减排中，利用中央和地方财税，对达标的企业进行奖励等措施来落实减排任务，逐步实施我国的能源发展战略。

　　再次，政府利用行政合同，与有能力或感兴趣的企业订立节能减排的合同。例如“欧盟鼓励企业通过与欧盟或成员国政府签订自愿协议，来提高产品的能源效率和减少负面环境影响。欧洲有不少行业认识到率先开发更为清洁的产品，不仅顺应了世界环境保护的潮流，有利于提高企业的社会形象，而且在经济上有利可图。”[7] 在市场因素方面，也注意引导消费者进行绿色消费，如选择有能源标志、绿色标志等产品，让消费者用新型，环保的消费观念去促进企业的环保，节能运动。欧盟还加强“决定”的立法数量和速度，因为“决定”有着其他形式法规所没有的优越性，“决定”可以针对特定成员国或所有成员国发布，也可以针对特定的企业个人发布。而决定通常用于特定场合对欧盟一般性法律规则的具体实施。[10]“决定”能够比较灵活地针对不同的形势做出相关应急或阶段性的措施，成为经常被采用的个别行政方法。也可以避免“法规”的程序性的高成本。

　　环境法律、政策的综合化将是后京都时代国家、国际之解决问题的主流方式。单靠一种或二种方法是无法解决好如此复杂的问题，综合性的应机制势在必行。

　　（四）能源国际立法格局趋向多元化

　　《京都协议书》是在经过了艰难的谈判、不断的博弈过程，最后才签署的。这说明在背后仍然存在着巨大的利益差别和不同力量的较量。最后，形成了美国、欧盟、日本为代表的岛国、能源大国俄罗斯和发展中国家，（中国和印度为代表）的多局的立法主体。这些主体之间的影响力尽管不同，但基本上已经打破了以前欧盟或美国的垄断地位，特别是随着中国以及第三世界国家的日益强大，他们的环境立法和能源政策也会日益受到重视，成为国际环境、能源相关法律的一局。

　　1.美国。美国排放国，国内的能源结构又是以化石原料为主，因此在这些国家利益问题上与欧盟存在着分歧，特别是在美国退出了京都协议书后，其国际形象大受影响，从而丧失了在这方面的主导地位。随着美国重返京都协议书，其与欧盟存在着较大的分歧将会加剧他们之间的竞争关系。美国想利用自身在国际事务中的影响，在气候变化涉及的国际法领域上，另辟新路，抵消欧盟的主导和影响，确立自己在国际事务的主导地位。因此，美国在2007年6月的8国峰会上，抛出了应对气候变化的长期战略，计划在2008年末前确立一个温室气体减排的全球性目标，以反对由德国提出的到2050年减少排放50%的目标。美国人卷土重来就不买欧盟的帐，提出由全球排放量最大的20个国家共同达成一个新的气候变化的国际协议，意图把中国、印度等发展中国家纳入其中，承担与发达国家一样的责任。美国的目的非常明确：企图建立一个国际法的“新机制”。[1](p.37)

　　另外，美国先期是以全球变暖原因的不确定性为由拒绝加入京都议定书，因而想在科技问题上大做文章，美国国会已经拨款一些科研机构，就气候变化的不确定问题进行深入的研究。[8] 美国想通过自己的科研力量，重新证明气候变化以及相关因素的关系，并凭这些新的科研成果为依据，取得新的话语权，以达到不承担或少承担减少排放二氧化碳的排量。

　　2.欧盟。欧盟因为自身的能源结构和能源效能的优势，一直是应对气候变化的中坚力量，在国际合作和推行新能源和新的有益于减排的措施方面起着积极的角色。面对美国想冲破京都协议书的做法，欧盟国家普遍持反对的态度，因为欧盟是落实京都协议书各项规定最好的地区。虽然由于油价的攀升，许多国家如日本、加拿大、德国没有全部达到要求，但欧盟由于自身能源效能的提高和能源结构的合理性，未来的减排压力肯定比其他大国小。另外，东欧国家经济发展缓慢、排放量下降，欧盟有条件和资本来吸纳东欧一些国家的排量。因此，以高起点来重新构建后京都时代的减排格局，这必然与美国形成了某些冲突和紧张。

　　3.俄罗斯。俄罗斯是能源大国，所以俄罗斯也想以自身的能源优势，影响、牵制着国际社会的立法和博弈，从而在减排上得到更有益于自己国家利益的政策。例如，在与中国、日本就有关石油出口的贸易与合作中，俄罗斯充分利用自己的资源优势和地缘优势，在中日两国的竞争中纵横摊牌，为自己谋求更大的国家利益。在与欧盟的关系问题上，俄罗斯也是如法炮制，紧握能源牌，通过其石油与天然气的供应，制约欧盟的经济发展和政策的选择。俄罗斯因为能源的优势已经成为石油、天然气竞争中地缘政治的新贵。[11](p.195俄罗斯科学院微生物学研究所与土壤物理化学和生物问题研究所通过实验发现，人们对荒地的开垦是导致大气中甲烷浓度升高的原因之一。甲烷在温室气体中作用仅次于二氧化碳。地球上只有土壤中的细菌能破坏大气中的甲烷，过去150年来，大气中甲烷浓度升高了15倍，全球气候也有明显的升高。[9]目的无非是引开人们对其化石能源供给的不满的关注。

　　4.日本。以日本为代表的岛屿国家，因为气候变暖，海平面上高，对他们的威胁最大，因而这些国家在应对气候变化方面表现得较为积极。日本由于经济、科技的实力雄厚，在减排，节能方面也走在世界前列，极力呼吁国际社会进行合作，应对气候变化的严峻局势。但日本在落实京都协议书方面没有欧盟坚决和彻底，并因“实惠外交”的政策影响，加上许多决策都会步美国的后尘，因而发出的声音没有欧盟的号召力。其他低地、群岛国，也同样比较担心、关注气候变化问题。

　　5.发展中国家。发展中国家有两个集体，一个是韩国、新加波、东欧一些国家，以及中国台湾和香港地区，这一集团比较接近发达国家，他们因为工业化、信息化程度高，也是抗衡发达国家的一局；另一个是中国、印度、巴西、阿根廷等国家，因为自身的经济总量和经济发展的阶段性特征，在短期间内要获得与美国、欧盟对等的话语权还不现实，但是，这几个经济体现在已是世界经济发展最快、最有活力的国家。加上这些国家人口基数大、市场容量大、经济发展势头足，经济总量在迅速扩大，因此，在不久的将来，这一集团也会成为一个巨大的经济体，在国际事务中发出自己的声音，他们的政策和法律，也会对国际条约和多边协约产生较大的影响。

　　（五）能源立法带有外交斗争的政治成分

　　第一，风险预防原则是政治斗争的产物。由于气候变化存在着科学的不确定性，对全球气温升高的原因还存在着较大的争论。但是，国际社会在该问题上基本认可了风险预防原则。理由是：不能等到完全弄明白后才进行治理，因为那样等到气候变化成为事实，再进行治理那就将是灾难性的后果。所以社会应当利用投资和政策，尽快减少风险。[2](p.202) 国际社会在科学上没有达成共识的前提下，处于良知、负责的态度，选择了风险预防原则，作为政治上的共识，从而进行进一步的合作。

　　第二，国际关系的新调适——利益博弈。法律是通过对利益的调整来达到其所追求的社会秩序。任何国际法规和政策都是民族或国家利益博弈的产物，至少是有话语权的大国的利益妥协出来的产物，因此，国际法律也经常受到这些利益的影响而变化的。利益的博弈和流转，不同国家的势力和竞争的结果，都会对国际法律规则形成冲击。所以国家法律、政策也总是处于变化，当然，也有相对平衡的时期，但那也是因为国家的利益格局形成相对均衡的时期。全球气候变暖这一严重的国际问题，由于牵涉到各个国家的利益，甚至人类未来的整体利益，这已经打破了原来国际利益格局的平衡状态，这意味着新的条约或法律将会诞生，当然也就意味着新的博弈的开始：美国、欧盟、日本等几个国家显然具有较多的发言权，他们都想利用自己在国际事务中的优势地位，在新一轮的利益博弈中得到利益的最大化，因此，对有关的制定新的国际条约或新的多边条约中表现积极。[12]新兴工业国家和发展中国家，由于自己经济实力比发达国家弱，在国际事务中没有太多的发言权，在新一轮的博弈中占不了多少便宜。但他们也不甘示弱，利用发达国家之间的矛盾或地区优势，尽可能多争取自己的国家利益，积极参与国际事务，积极地进行立法或较大规模的政策调整，希望在新的形势下，能够获得更多的资源和发展机会。多元利益机制形成的同时，多元的法律体系也相伴而生。这也是冲破“美国式国际秩序”的关键因素[11](p.51)。反过来，国际上利益格局的平衡是法律、法规多元化的保证。

　　三、能源立法新的趋势对我国的启示

　　中国作为世界上第二大排量的国家，将面临着减排的巨大压力，然而，我们是发展中国家，根据共同但有区别的责任原则，我们应该承担该承担的责任。在进行能源立法的过程中，应把握世界其他国家能源立法的潮流，立足国家利益，建立可再生能源的政策、法律体系的同时，应注意如下的问题：

　　（一）气候变化问题带有很大的政治性。气候问题并不是单一的环境问题，在气候变化问题上还存在“科学上的不确定性”的情况下，许多共识和协议都带有国际的外交斗争的策略和性质。像西方国家强调中国的排放量增加，但却没有注意到在中国的排放总量中有30%左右的份额不属于中国，而是“转移排放”。多年来，中国为世界许多国家生产了大量的生活日用品和生产设备。如果这些产品中国不生产，其他国家同样要生产。[13]因此，能源立法应既要落实减排的任务，也要厘清各种责任范围，立足于国家利益，为外交斗争争取有利的地位。如果一味附和西方国家的强势话语，就会迷失自己发展的方向，到头来将伤害了国家的利益，把自己置于非常不利位置。

　　（二）拓展中国式的减排渠道。基于这样的国情：我国在很长的时间内，煤等矿物能源仍然在我国能源结构中处于优势的地位，故应开拓减排的方式，在继续新能源的生产和开拓的同时，应结合我国的实际情况，把眼光放到其他领域。如在2007年，我国就制定了《中国应对气候变化国家方案》，一方面抓减缓温室气体排放，一方面抓提高适应气候变化能力。根据自身的国情，做出了加强水利建设，改变国土水循环系统；通过植树造林，提高植被覆盖，增加“碳汇”以减少排放；同时，造林也提高防治自然灾害能力和加强自然灾害的预报、预测能力等措施。这些针对中国国情的措施的制定和运行，具有鲜明的中国特色，也有可行性，或许也能转移西方国家的注意力。

　　（三）提高政府对能源管制的能力。不论是低碳经济的实施，还是能源立法的政策性推行，都必须依靠政府的管制。因此，政府的管制方式、水平就决定能源使用的效率。纵观世界各国，不管是市场经济的国家，还是计划经济的国家，都对能源实行严格的管制，像美国这样的自由经济体，其对能源的管制力度比任何国家都严格，关键是其管制的水平比较高，出问题较少。我国的问题是管制水平落后，因而需要制定相关的政策和法律来规范政府的行为，以保证管制的力度和公正。

　　（四）国家利益是永恒的，它是国际关系的起点和终点。有关气候变化的国际条约和法规，只是作为各种国家利益诉求的表现方式，因此，我们必须基于这些因素来理解这些法律、法规的变化。才能把握好能源立法的正确走向。这样才能服务于国家的最高利益，促进经济的可持续发展。




【作者简介】
陈廷辉 ，男，汉族，中共党员，1965年10月出生。中国人民大学法学院2008级环境资源法博士研究生。


【注释】
[1] 林灿玲.国家环境法的产生与发展 [M].北京：人民法院出版社，2006
[2] Nancy K. Kubasek Gary S. Silverman . Enviromental Law [M]. 4thed. Prentice Hall Publishing, 2002
[3] 龚向前 .气候变化背景下能源法的变革 [M]. 北京：中国民主法制出版社，2008
[4] 刘莹 ,孙磊 .日本应对气候变化的法律机制及其对我国的启示[J].法制与社会2008(8)
[5] Person.New Energy Policies[J].//www.enecho.meti.go.jp/ 2009-3-18
[6] Joel A.Tickner Precaution, Environmental Science and Preventive Public Policy [M]. Island Press, 2003
[7] 王曦.论欧盟温室气体控制法律和政策的方法论意义[J]. 西南政法大学学报，2008（10）
[8]John Ikerk. Policy Instruments for Climate Change: How Can National Governments Address a Globle Problem?[J].The University of Chicago Legal From, Volume (1997), 1997
[9] 周珂.论泛温室气体成因及其应对机制[J].//www.bjelf.com/onews.asp?id=593，2009-4-11
[10] 刘春青 .欧盟立法初探[J]. 环境管理， 1998 (12)
[11] 蔡建国著《东亚区域合作》，同济大学出版社，2007
[12] Michel Bothe, International environmental law between efficiency and equity[J].//www1.eere.energy.gov/international/asia.html, 2009-3-6
[13] 马绍峰.气候变化应对策略——以法律和政策为视角[D]. 第17页，中国博士学位论文全文数据库。