【关键词】小产权房
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、“小产权房”概念

　　严格地说，“小产权房”只是民间的一种约定俗成的说法，所谓的“小产权房”是指在农村集体土地上建造的房屋，出售给非集体组织成员，因为其只有乡镇或村委会所发的产权证明，没有国家房管部门颁发的合法产权证，因而被称之为“小产权房”。若作详细区分，又可以分为集体建设用地上的“小产权房”、宅基地上的“小产权房”和集体农用地上的“小产权房”。建立在农用地上的房屋因为会从根本上威胁到我国的粮食生产安全，坚决禁止。本文对建立在符合土地利用总体规划的集体建设用地和宅基地上的房屋所占据土地使用权流转的合法性进行探讨。

　　二、我国“小产权房”现状

　　国内实行住房商品化制度后，商品房价格一路攀升，由于受到政府保障性住房供给有限、覆盖面窄等历史原因，城乡接合部的“小产权房”逐步兴起，以低廉的价格满足了中低收入群体的居住需要，由于成因复杂，且牵涉到多方利益，成为政策管辖的灰色地带。目前市面上的“小产权房”以村、镇产权为主，土地用途多占用了农村集体建设用地，还包括了少量耕地、工业用地改建住宅等类别。

　　“小产权房”诞生于保障性住房供应空窗期，发展于商品房价格高涨期，在当时的市场环境下“小产权房”的生存发展具备了一定的合理性，填补了市场空白，也确实解决了相当一部分中低收入阶层的住房问题。但是，“小产权房”由于未缴纳土地出让金及相关税费，给国家造成了较大损失，同时干扰了市场正常秩序，甚至在某些时段上对商品房形成了一定的冲击，造成了一系列的不良后果。针对“小产权房”如火如荼的发展趋势，政府相关部门也表示了明确态度，2004年11月国土资源局《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”国务院办公厅在2008年1月11日下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》曾针对“小产权房”问题作出如下批示：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”然而现实状况是“小产权房”禁而不止。目前，解决“小产权”房及其买卖问题，说到底是如何推进我国城乡一体化、如何构建一个合理的让农村土地进入市场的制度问题，也是构建和谐社会需要解决的问题。这个目标是需要经过长期努力和探索才能达到的，但不能等到一切条件都具备了，再来解决当前的问题。所以，在处理“小产权”房及其买卖问题上，一方面要朝着城乡一体化的方向努力，另一方面也要兼顾城乡二元体制的现实，在现有的法律框架内进行适度探索与创新。

　　三、构建解决““小产权房””体制

　　（一）认定买卖行为有效的“小产权”房

　　1.宅基地上建造的合法“小产权”房。如果房屋建造行为合法，且买卖主体属于同一集体组织成员，认定合同有效已是通行做法，并无争议。对于将房屋卖给本集体组织之外的成员，尤其是城镇居民的，无论建房行为是否合法，法院通常以买卖合同违反国家政策的禁止性规定而认定其无效；对于因标的物合法，又系当事人真实意思表示，而依国家政策作为认定合同无效的依据从法律上值得商榷，故此类合同应认定有效。

　　2.集体建设用地上建造的自住型“小产权”房。该类土地上存在自住型和销售型“小产权”房，其买卖合同效力应区别认定。对于自住型“小产权”房的买卖合同，原则上应认定为有效。这种房屋首先满足了村民集中居住、改善居住条件的需要，剩余部分再由村集体对外销售；或者，村民分得或者购得的房屋超过了自住需要，则对超过部分对外出售。对此，只要建房行为合法，对于出售自住之外的剩余房屋，无论买受人是否为本集体组织成员，买卖合同都不宜认定无效。当然，在规范制定和程序完善上，还需通过建立集体建设用地出让市场，在符合土地和建设规划的基础上，使本集体成员取得集体建设用地使用权这种用益物权，并原始取得其上房屋的事实所有权。

　　（二）认定买卖行为无效的“小产权”房

　　1.违法“小产权”房。买卖违法“小产权”房的合同由于标的物违法，合同应自始无效，房屋本身也应被行政机关强制拆除而不能得到补偿。只有在特殊情况下，这种“小产权”房才可能转为合法，即土地利用规划发生变更，原先违反土地利用规划的土地使用行为被变更后的土地规划纳入规划范围之内，并且符合建设规划。除此，还应具备如下要件：第一，房屋依然存在；第二，根据新的土地和建设规划补办各种手续，补缴各类税费；第三，对以往的违法用地行为承担相应的法律责任，例如缴纳罚款等。当这些要件都满足之后，违法“小产权”房才可转为合法，在此基础上实施的买卖行为可根据新的土地利用状况、土地性质、合同内容、法律规定等进行具体认定。

　　2.集体建设用地上建造的销售型“小产权”房。这种“小产权”房是集体组织为了牟利而开发建造的，主要目的是对外销售，此类合同应当认定为无效。因为，对于集体建设用地的使用首先应当满足集体组织成员的住宅需求、公益事业需求和乡村集体工业需要。如果认定这种合同有效，不啻为变相鼓励集体组织卖地。在目前农村基层民主发育不健全、村委会普遍注重短期利益的状况下，这有可能使集体土地在短时期内遭到极大损害，危及农民根本利益。




【作者简介】
蒋国富，单位为扬州市邗江区人民法院。