【出处】《北方法学》2007年第6期
【摘要】在经济日益金融化的今天，金融成为经济的核心。目前，我国农村金融法律体制严重滞后，使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清。市场经济条件下，应当对农村金融机构的功能和法律地位重新定位。农村金融机构的功能应定位在政策性功能、合作性功能、商业化服务功能等方面；农业发展银行、农村信用社、民间金融机构、邮政储蓄机构、农业保险机构的法律地位也应重新明确。
【关键词】农村金融机构；功能；法律地位
【写作年份】2007年


【正文】

　　“三农”问题一直是我国政府重点关注的问题，这不仅由于它是社会经济发展中无法回避的问题，而且还因为它直接关系到国家、社会、经济建设根基的稳定问题。在经济日益金融化的今天，金融成为经济的核心，占有金融资源[1]就可以占有实际的经济资源，改善了金融资源配置结构就可以提高实际经济资源配置的效率。[2]农村金融资源的有效配置需要法律制度的保障。反之，健全和完善的农村金融法律制度，能保障农村金融资源配置对发展农村经济发挥极高的效率，从而解决我国农村金融供给与需求之间的平衡。这对构建和谐社会极其重要。[3]

　　农村金融体系是由各金融机构组成的，农村金融法律制度就是给各金融机构准确定位，以充分发挥它们各自的功能优势，发挥金融资源理论三个层次的整体效应，合理配置现有的金融资源，保证“三农”发展的高效率。本文拟从金融机构功能的角度出发，对农村各金融机构进行法律定位，使它们明确各自的职责，分工合作，以保证其功能的实现。功能是指属于总体活动一部分的某种活动所作的贡献。一种活动之所以持续下来，是因为它对整体生存是必要的。[4]

　　一、我国农村金融机构的现状

　　目前，我国农村金融法律体制严重滞后，无法配置现有的金融资源，保障不了农业发展所需的巨额资金。而资金是经济发展的血液，在社会主义新农村的建设过程中，资金问题是首先应当解决的问题。资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据有关部门初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元。新农村建设资金需求总量巨大，仅仅依靠国家财政投入显然是远远不够的，其中大部分仍然要由银行等金融机构提供。而银行由于其追本逐利的本质，又无法律制度约束，一般不愿投资于农业这一风险较大的产业。因此，长期以来，制约我国农业和农村经济发展的一个突出因素就是资金投入不足，建设社会主义新农村则对金融业提出了更新、更高、更多样化的要求。因此只有建立健全农村金融法律制度、规范各金融机构的职能、明确其法律定位，使各金融机构之间的功能优势互补、互相配合，这样才能发挥农村金融机构的整体作用，保证农业发展所需资金，为社会主义新农村建设提供有效的支持和推动作用。可见，农村金融问题已不单纯是一个金融问题，而是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局的问题。

　　目前，分布在我国广大农村区域的金融机构有：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄等。从表面形式看，我国似乎已初步建立了以农业发展银行履行政策性功能、农村信用社承担合作性功能、农业银行承担商业化功能的农村金融体系，但是，由于缺乏法律规范约束以及法律制度的滞后，使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清，由此导致它们之间的功能或者重叠、或者空缺、又相互隔离的状态，相互之间并没有形成有效的竞争机制。因此，农村金融体制虽屡经变革，但农村金融的基本格局并未发生根本转变，表现在：第一，政府控制农村金融的局面没有根本改变，金融机构的商业化仍然面临政策性贷款和低利率的双重制约；第二，农村金融市场的构成没有根本改变，中国农业银行和信用社仍然垄断着农村信贷市场；第三，金融机构的绩效没有根本好转，这与过去20多年整个社会经济特别是农村经济的蓬勃发展极不相称。[5]这些问题严重影响“三农”问题的解决以及新农村的建设。目前农村金融机构的现状并未能解决农村资金问题，造成农村建设所需资金不足的主要原因是由于农村金融法律制度的缺失，金融机构布局不合理使他们各自的法律定位不明、功能错位、业务单一、服务能力减弱，表现在：

　　（一）农村信用社的法律定位模糊

　　由于我国没有一部规范的《农村合作金融法》，致使农信社的法律定位不明、服务功能错位。具体表现在：一是产权不明晰。从对农村信用社法律地位的保护角度来看，先天就存在着法律上的保障缺陷，致使农村信用社的股金严重“变质”，异化成为“准存款”，随时随地流动，农村信用社的所有权也随之变动，农村信用社产权因而也无法稳定，不能得到清晰的界定。二是没有形成有效的法人治理结构机制。农村信用社的法人治理结构普遍缺乏权力制衡机制，社员大会、理事会、社主任、监事会这几个组织机构之间的关系一直未得到较好处理。三是农村信用社的市场化企业法人的市场定位不清。目前进行的改革是以县联社统一法人组建省联社，在这一改革模式下，农村信用社并未完全摆脱“政企合一”的状况。省联社依然对县联社有较多的行政控制，致使农村信用社不能按照企业的“四自”（自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险）原则进行运作。四是农村信用社的目标定位不准。农村信用社一直定位在以支持农业发展为实现政府目标的主要手段，农村信用社因此承担了大量的信贷支农业务，这就约束了农村信用社企业法人利润最大化的宗旨，而且也损害了农村信用社的独立性和效率。五是农村信用社缺乏有效的市场竞争机制。作为农村金融市场的唯一正规的专业金融服务机构，同时又缺乏有力的竞争对手，基本上处于准垄断地位，在服务农村方面发挥不出应有的作用。

　　（二）农业银行的商业化改革使其对农业的信贷投资明显减少

　　近年来，由于没有法律约束且受利润最大化目标的驱动，商业性金融退出农村金融市场步伐的加快，信贷多投向了效益较高的非农领域，而对农业的信贷投入逐渐减少；由于缺乏完善的法律制度体系，地处农村区域的各商业银行只注重追逐利润而不愿承担服务义务，邮政储蓄只吸收农村资金而对农村建设与发展所需无任何注入，农村资金向城市倒流现象愈加严重，使得“三农”发展所需资金严重匮乏。而且农业银行即将上市，上市后对其市场化、商业化的要求将会更高，其对农村金融的服务，政府将无法通过行政手段实施，再让其承担政策职能与其商业化改革现状不符。

　　（三）调整特殊企业专门法规的缺失使得农业发展银行的政策性服务功能缺乏有力的保证

　　农业发展银行是我国的政策性银行，理应承担政策性职能；然而，我国对政策性银行这一特殊的企业缺乏法律制度的规范。正是由于没有特殊的《中国农业发展银行法》，使得农业发展银行对自己的调整对象产生偏差，造成其法律定位不明确，服务与业务范围逐渐萎缩，只对粮棉进行收购。国家开发银行主要负责国家大型建设项目的投资，但对职能范围内农业机械设备更新、农用水利基础设施建设、农业科技研发与推广体系在内的与涉农休戚相关的领域则涉足很少。

　　（四）农村保险机构未能发挥其保险功能

　　农业保险法律制度的模式是由农业保险的性质决定的。我国正处于市场经济发展初期，农业保险的法律定位在于分散农业面临的自然灾害的风险，而增进农民福利则居于次要地位；而往往自然灾害险需要政策性的补贴才能够运行。但现实是，从1982年到现在，我国绝大多数地区进行的是以商业化运作为基础的农业保险。这一制度设计容易导致的结果是：在没有险种发生的时候其融资作用可能难以发挥，但当险种发生，对农民、农村以及农业造成惨重的代价时，又得不到救助。

　　由以上分析可以看出，建设社会主义新农村，需要大量金融资源的有效配置。而农村金融法律制度体系的严重缺失已无法保证农村现有的金融资源的合理配置，农村金融机构的功能优势更是难以发挥。因此，构建农村金融法律制度体系，确保农村金融机构发挥各自的功能优势，对农业发展所需的多种金融资源进行配置，使各农村金融机构既分工合理、适度竞争，又相互协调，形成一个商业性金融、政策性金融、合作性金融三方的功能优势互补的、分工合理的、多层次的、可持续发展的农村金融市场，共同服务于新农村建设。

　　二、农村金融机构的功能

　　农村金融法律制度的创建方向应从保证多功能的、综合性的农村金融服务市场的规范运行出发，从发挥金融资源对农村经济优化配置的角度出发，从为解决农村金融有效供给不足的角度出发，保障农村金融需求与供给同步发展，从而满足农业、农村、农民对农村金融的多功能、多样化需求，促进区域经济发展，以达到共同富裕的目标。

　　（一）农村金融机构的政策性功能

　　农村政策性金融的功能定位在于修正“金融市场失灵”，以期达到满足那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求。我们知道，市场机制本身具有滞后性、自发性以及盲目性的特点，在宏观调控措施滞后的情形下，很容易导致市场失灵。同理，农村金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，也存在着“金融市场失灵”。[6]而完全的市场导向也必然会导致农村金融资源的非均衡化。金融市场出现失灵和非均衡化后，政府就会采取适当的宏观金融措施对金融市场进行干预，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。[7]

　　政策性金融是符合WTO协议要求的支持和保护农业的重要手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。从国际上来看，政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合世贸组织协议要求的重要支持手段，已用法律制度的形式加以固化。政策性金融的表现形式是政策性银行。如德国的复兴信贷银行(KFW)、日本的政策投资银行(DBJ)、韩国的产业银行（KDB）等等。政策性银行以国家信用为背景，其稳健运营的基础来自于国家财政强有力的支持。政策性银行依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。KFW、DBJ、KDB都单独立法，本国的央行法和商业银行法均不适用于政策性银行。在法律的保障下，三家银行按照法人的框架进行业务操作，在政府支持的产业方向和范围内，在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。[8]这三个国家的法律对政策性银行一般都规定不亏损原则，要求保持合理盈利水平。如日本的政策投资银行DBJ法就规定：从事贷款、担保、投资、购买公司债等业务，须在确认能盈利的情况下才能进行；贷款利率的确定应该保证以收抵支。

　　各国都存在着处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与政策性银行达成的共识是，政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性是对一个金融机构的约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。政府作为政策性银行的股东，不希望出现亏损，否则就会成为政府的负担。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了连续盈利。[9]政策性银行一般都具有较高的专业水平，能积极运用新的金融手段，并能完善和发挥银行功能，防范和控制风险，从而实现政策性目标。

　　从国内来看，由于我国的国情和农业金融的发展水平以及金融业本身具有的风险性，政府的宏观金融管制与调控措施是必不可少的。政策性金融在农村金融这个大市场环境下，其定位是在市场经济条件下的宏观调控，这就决定了它充当的角色是引导、支持、服务于市场。我们可借鉴以上三个国家关于政策性银行的规定，确立农村金融市场机制与竞争机制，同时针对具体情况，辅之以政府适当的政策及法律的参与，做到既具有全局性又具有针对性，全力支持与服务新农村建设，落实《中国农业发展银行2006—2010年发展规划纲要》。

　　（二）农村金融的合作性功能

　　农村合作金融的特殊性在于其具有合作性、地域性的特征，贴近中小企业与农户需求。这一特征是与农村经济的发展相适应的。合作金融本身具有针对性强、活动范围小和业务经营上具有季节性等特点，并能及时解决社区成员的部分资金需求，还可将居民的储蓄留在本社区，为当地经济发展提供服务。

　　合作性金融较成功的经验是孟加拉乡村银行(GB)模式。[10]其特点有三：一是GB设有层级组织结构。GB运行依赖借款小组和乡村中心。借款小组以每5人自愿组成，每6个小组组成一个乡村中心。GB设总行，各地设分行。各分行下有10～15个支行。每个支行管理120～150个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。二是GB的服务对象主要是妇女，实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。对贷款期限、还款方式、借款上限都进行规定。三是GB业务过程的透明度由中心会议保持。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和换代，集体进行培训，便于成员之间互相监督并营造团队精神。在我国广大农村，小额信贷的推行非常重要也是非常必要的。它是为贫困农户提供信贷服务的，与孟加拉乡村银行的小额贷款模式相似，借鉴这一模式的成功经验是十分必要的。

　　因此，可尝试在经济落后、交通不便的偏远山区和乡村，积极发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，建立真正意义上的合作性农村金融组织，满足广大农户对小额、频繁的生活和生产资金的需求。在政策性金融的引导下，社区基金的原始本金可采用由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资的方式。社区基金由各地政府负责组织实施，实行有偿使用并免除税收。在目前农村金融市场不健全的情况下，农村信用社还应当继续发放小额贷款，发挥农村金融合作性功能。对此，农村信用社要建立良好的法人治理结构和与之相配套的激励和监督机制，发挥基层机构的自主性和积极性。

　　（三）农村金融的商业化服务功能

　　在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用。在农村的金融市场，同样是市场对金融资源的配置起基础性作用的。为了适应市场经济发展的内在要求，金融资源的配置也应市场化。也就是说解决农业发展所需的资金要靠市场，而不能只依赖政府的财政投入与补贴。农业商业化融资才是解决农业发展资金短缺的有效途径，是与市场经济的客观规律相适应的。．商业化银行本身具有盈利性的特征，追本逐利是金融企业的本性。在建设农村金融体系过程中，商业性银行与政策性银行对农村金融资源配置的效率导向是不同的。商业性金融机构更为注重信贷资源的直接配置，而政策性金融机构则更偏向于政策导向。因此，在我国市场经济的大环境下，在政策性金融的引导和支持下，商业金融应当依照市场方向发展、改革农村金融市场、拓宽商业金融的融资渠道，那么农村金融市场存在的农村信用社垄断金融市场、资金外流严重、农村金融供需矛盾、正规金融与民间金融共存、小额贷款难等问题就有可能迎刃而解。

　　政策性金融与商业性金融互补合作的逐步增强，能扩大对政策性金融支持对象的贷款规模。国际上在这方面有较成熟的经验，我们可吸收借鉴。比如，在美国，农村政策性金融机构提供的贷款是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款，在贷款对象上的侧重不同。政策性贷款的贴息、周转资金的短缺或损失，均由国会在年度预算中拨款弥补。在法国，开始时只有一家发放政策性贷款的机构，发放效率不高，但后来，法国政府制定发放政策性贷款的补贴标准，吸引了多家商业性金融机构参与竞争。结果，原来发放贷款的机构没有了怨言，贷款发放者的金融服务水平也提高了。但合作性金融在农村金融体系中所发挥的作用也是不容忽视的。合作性金融在政策性金融的引导下，既能起到解决农村小额贷款的问题，有时还可与商业金融展开竞争。因其本身所具有的操作简单、针对性强、门槛低、及时、便捷等特点都是商业性银行所不具备的。

　　可见，不管是政策性金融机构还是商业性金融机构以及合作性金融机构，在农村金融市场中，它们的功能与职责范围并非截然分开的，而是一个互相配合、互相联系的统一整体。正是它们的互相依赖、互相调节、分工协作，才能形成功能优势互补的金融生态系统。在这一系统中，各金融组织与其生存环境之间及金融内部组织之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工、合作形成了具有一定结构特征并执行一定功能作用的动态平衡系统。[11]它包括金融生态环境、金融生态主体和金融生态调节。金融法律制度的功效就是创建一个金融法制环境，对各金融主体进行法律定位，界定其职能，划分其业务范围；对它们之间形成的金融法律关系进行调整；保证金融生态的动态平衡以达到金融资源配置的最优化目标。

　　三、农村金融机构的法律定位

　　在明确了农村金融的功能后，完善农村金融法律制度，规范金融配置机制，按照金融分工原则并依据对农村金融的运营定位、业务划分和职能界定而建构各机构配置方式，这样就可以突破农村地区单一机构、单一工具的金融格局。

　　我国农村的金融机构有农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄等，它们之间并未形成优势互补、分工合理的金融生态体系。目前真正在农村发挥作用的只有农业发展银行、农村信用社。随着农业发展银行业务范围的不断萎缩，农村信用社的垄断地位越显突出。这不仅不利于农村金融生态的动态平衡，而且更发挥不出农村金融市场对金融资源的配置作用。因此，应正确处理政策性、商业性、合作性金融在支农方面的关系，保证它们之间各有侧重、功能优势互补，形成一种合理分工、良性循环的农村金融生态环境，同时应健全农村金融法律制度，对它们的职能及业务范围进行法律定位。

　　（一）农业发展银行的法律定位

　　政策性金融法在整个金融法体系中占有重要的地位，它是为了弥补商业性金融融资的不足而存在的，它在调整政策性金融运作方面能发挥较大作用。农业发展银行是我国的政策性银行，在农村金融体系中承担政策性服务功能，是具有公法人地位的特殊企业。

　　特殊企业与普通企业是以企业适用法律的性质和范围为标准划分的，普通企业是按《公司法》、《企业法》、“三资企业法”、《合伙企业法》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等普通企业法设立和运作的企业；在国外为私法或民商法上的企业，也称商事企业。普通企业通常为营利性经营。[12]特殊企业是依法律、专门法规或行政命令设立和运作的，属于特殊法人范畴，它是公法人。政策性金融机构就是这种特殊的公法人，它们是基于政府的特定政策目标或意图设立的。它们不以盈利为目的，而是以社会整体效益为宗旨。这就决定了政策性金融机构不能像商业性金融机构那样成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展的企业法人。在发达国家和地区往往为“一法一企”，即为每个企业单独立法，由某法对某企业的设立、机构和运营等作专门规定及调整，该企业不再适用公司法等普通企业法。如日本国铁等三大公社改革以前的《日本国有铁道公社法》、现行的《日本电信电话株式会社法》，我国香港的《九广铁路公司条例》和《地下铁路公司条例》，新加坡、意大利调整其著名的国有控股公司的法等等。[13]

　　政策性金融法是为了保证国家发展基础产业、调整产业结构以奠定国民经济的发展基础而制定的，它能起到消除地区差异，实现经济平衡发展的作用。日本是市场经济国家中政策性金融颇为成功的一个实例。二战后的日本为了尽快恢复国民经济，实行“倾斜生产方式”，优先发展基础产业。与此相适应，日本政府通过立法建立了一系列政策性金融机构，运用行政等手段向重点发展部门、领域提供资金支持，先后颁布了《农业渔业金融公库法》(1945年）、《复兴金融公库法》(1947年）、《国民金融公库法》(1949年）、《日本输出银行法》(1950年）、《日本开发银行法》(1953年）等。[14]这些法律的制定与实施扶持了基础产业，调整了产业结构，对日本经济的恢复与发展起到了巨大的推动作用。因此，我们应借鉴日本成功经验，构建我国的政策性金融法律制度，制定特殊的《中国农业发展银行法》，设立特殊的企业法人——中国农业发展银行，明确农业发展银行的法律定位，使农业发展银行切实承担起对农村金融市场的政策性服务功能。农业发展银行的法律定位一般涉及以下几个方面：

　　1.《中国农业发展银行法》明确设立农业发展银行的目的。《中国农村发展银行法》表明：农业发展银行的设立目的，在于通过设立长期长效的资金，促进农民、农村、农业以及新农村建设的发展，补充并奖励一般的金融机构，构建和谐社会。

　　2.《中国农业发展银行法》明确农业发展银行的法律属性。《中国农村发展银行法》中明确规定农业发展银行为公法人。农业发展银行在成立之初，根据国家的宏观调控政策只对粮棉进行收购，对社会的稳定发挥了一定的积极作用，但由于我国特殊企业法的严重滞后，出现了政策性业务执行的偏差，满足不了政策扶持的需要。而且，多年来农村各金融机构之间普遍存在法律定位不清、职能模糊的问题，甚至出现了与农业银行抢业务的情形。因此，制定特殊企业法——《中国农业发展银行法》，明确界定农业发展银行的法律定位：农业发展银行是政策性金融机构，是具有公法人性质的特殊企业，具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。它根据政府的政策和法规行事，在当前我国农村商业资金融通功能不足的现实条件下，切实充当政府发展农村经济、促进社会和谐进步的工具。

　　3.《中国农业发展银行法》保证农业发展银行的业务范围与支农对象。

　　(1)农业发展银行可开展下列业务：贷款、加工贷款和其他贷款；粮棉油的收购、生产、流通、深加工、国家储备、进出口贸易全过程；开办农业综合开发和扶贫贷款；支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整和产业化经营。

　　(2)农业发展银行的支农对象涉及：农业、种植业、养殖业、林牧渔副业；支持并保证林业、牧业、渔业、副业等与政策相关的农村基础产业的发展。

　　政策扶持应该是多方面的、全面的、连贯的、统一的，而不是单一的、片面的、互不相干的、政出多门的。国家将政策扶持的重任交由政策性金融企业一家承担，一定能收到事半功倍的效果。[15]

　　4.《中国农业发展银行法》保证政策性银行的服务方式直接、具体、细化。农发行的运作涉及与农业生产相关的种子、农药、化肥、抗旱等每一个环节；管理农村开发贷款、扶贫贴息贷款、国外政府和国际组织对我国的涉农贷款业务等政策性贷款；引导和扶持农民发展优质、高产、高效、生态农业，在对产业化龙头企业的支持中发挥政策补贴的功能，把原始的农业与农业向工业转化这个链条连接起来，从而真正具体到促进农业产业化发展；偏远山区的农村仍然处在贫困线以下的、老弱病残或鳏寡孤独无最低生活保障的、贫困面积大而民政部门暂时无力予以补偿的仍然应该由农业发展银行发放低息补贴贷款予以直接扶持和帮助。

　　（二）农村信用社的法律定位

　　作为我国农村地区资源占有量最大、机构数量最多的金融机构——农村信用社，在农村具有较强的地域功能优势，对其进行股份制改革后，大规模进入城市与各大银行竞争的可能性比较小，农村仍是农信社的主要生存空间。为了使农村信用社这一企业更好地服务于三农，就应使其没有束缚地与其他金融机构展开竞争，以提高农村金融的服务质量和效率；最终达到以商业化提高服务化、以服务化促进商业化，形成功能优势互补的农村金融市场的目的。

　　改革后的农村信用社，其法律属性属于商业性企业法人，政府不再拥有对信用社企业法人的控制权。为了确保改革的成功，必须确保改革目标内在逻辑的一致性。改革的首要任务是提高农村信用社的经营效益而非支持三农，也就是说，必须在农村信用社自身得到良好的、有效益的、可持续发展的前提下，再考虑让农村信用社支持农业、农村、农民的发展问题。[16]因此，应当对农村信用社重新定位：

　　1．明确农村信用社的法律属性。改革后的农村信用社是具有商业性质的企业法人。既然是企业，就应当走自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的“四自”原则的发展道路；因此，农村信用社的改革方向应瞄准市场定位，即它是农村金融市场的一个主体。

　　2．建立规范的产权制度。产权问题是建立现代企业制度的主要内容，也是建立现代法人治理结构的基础。法律应首先明确信用社产权的归属，即委托主体是谁的问题。由前述农村信用社的法律属性可以明确信用社的资金来源主要是以个体产权为主，那么社员代表大会具有委托人的最终决定权。

　　3．规范农村信用社法人治理机制。规范的法人治理结构机制，是建立现代企业制度的核心。农村信用社法人治理结构的核心就是建立健全信用社社员代表大会、理事会、监事会、主任（经营层）之间的权力制衡和激励机制，从理论上讲，法人治理结构的制度是按照三权分立、相互制衡的原则而设计的，能达到取得良好的绩效的目的。建立有效的法人治理结构就必须明确划分“三会一层”各自的职责权限、议事规则、办事程序和利益机制，从而形成制衡和激励关系。对所有主要业务、重要事项、重大决策必须严格按照规程办理，超越权限或违反程序的行为将受到法律的制裁，从而实现经营管理行为的合理化；农信社社员为了自身的投资收益和获得优质的金融服务，自然会关心信用社的经营、监督信用社的理事会及管理层。这种多层次相互制衡关系，将不同方面的利益关系统一在一个完整的利益机制之中，这正是现代企业制度的核心所在。

　　4．建立激励、监督、信息反馈机制。我国农村信用社的组织结构以及运作方式与印度尼西亚的人民银行（BRI）很相似，但业绩却相差很大。印尼的人民银行主要是为农村和农业提供金融服务。在1997年的亚洲金融危机中，印尼人民银行的农村小额信贷部始终保持着盈利，其主要原因就是银行本身建立了一整套良好的激励和监督机制以及信息反馈制度。我国农村信用社应借鉴国外合作金融的成功经验，在好的制度激励下，创造出适合小农的经营机制。建立监督机制，尽可能使农信社的运作体系规范化、透明化。

　　5. 引入竞争机制。就农村金融的需求来看，信用社显然已无法支撑。因此应积极引入竞争机制，提高金融市场资源配置效率，发展多种所有制形式的农村金融机构，突破农信社独家垄断农村金融市场的格局；适当放开市场准入制度，吸收社会资本和外资，鼓励各种所有制的金融主体为“三农”服务。

　　（三）民间金融机构的法律定位

　　民间金融机构属于非正规的金融机构，它是自发形成的，存在于正式的金融体制之外。非正规的传统民间金融是一种落后的、效率低下的融资安排，是经济的二元性在金融领域的表现。二元经济结构是指在发展中国家的经济发展过程中，由于部门间生产函数与劳动生产率的差异或区域间、区域内经济发展的不平衡等原因导致的经济两极分化现象。二元经济结构是大多数发展中国家经济领域的一个典型特征。对于我国农村金融滞后于农村经济发展的现状来说，民间金融的存在无疑是发挥着“输血”功能。目前农村的一些地区从事民间信贷的民间金融机构（如私人银行、民间基金会）的活动异常活跃，由于其具有设立方便、资金使用灵活、服务于民间等特点，在农村存在着较大的市场，能满足农民的贷款需要，说明民间金融机构在农村有生存的土壤和需求。它的存在一定程度上能满足农业产业化发展的需求，经过农村金融法律制度的改革，其应当成为农村金融的有益补充。但是，多年来，民间金融组织的法律地位一直未被明确，处于“地下组织”的状态，生存于政府不予认可的灰色地带。可见，民间金融与正规金融的关系是紧张的，缺乏一定的互补性，不能形成合力。

　　目前，小额信贷较成功的经验，在国外是以尤纳斯教授为代表的孟加拉GB模式，这种“又贷又存”的模式可保证农村小额信贷的可持续发展，有效地解决了农村贫困地区小额信贷的需求问题，为我国小额信贷的发展提供了借鉴模式。在国内，“平遥模式”的“只贷不存”的小额信贷机构最近已开始运营，它是由民间融资建立的商业小额信贷公司，由3至5个发起人组建成的一个产权明晰、自主经营、自担风险、自负盈亏、自我发展的商业小额信贷公司，先领取营业执照经营，待发展到一定规模后，再申请金融业务许可证。这一模式在当前运行良好，但从发展的角度看不利于小额信贷组织的长期发展。

　　因此，可先以《农村民间金融小额信贷暂行条例》的方式来规范，待发展成熟后即可制定《农村民间金融小额信贷法》。民间金融机构的法律定位应涉及以下几点：

　　1.《农村民间金融小额信贷法》明确民间小额贷款组织的创设目的：通过设立短期资金，解决农民生产和生活所需的小额资金，促进农村地区的经济发展。

　　2.《农村民间金融小额信贷法》明确农村民间小额信贷组织的法律属性。小额信贷组织是按照《公司法》设立的有限责任公司，由县工商局为其颁发营业执照、由央行审批。其投资主体是自然人，其他党政机关、金融机构及国家事业单位人员不能参与；发起人的资金必须是自然人的合法现金；每个机构发起人应有3至5人。

　　3.《农村民间金融小额信贷法》规范农村民间小额信贷的业务范围：设立后的三年内不许吸收存款，从第四年开始可以少量吸收，可视具体情况逐渐过渡到又贷又存。具体为：“三农”贷款比例不得低于70%;贷款的服务对象是种植业、养殖业、林果业、农副产品加工业、农村流通业、农村中介服务和其他农村社会事业的生产者和经营者；贷款金额：单户金额最多不得超过10万元，其中5万元以下的农户贷款比例不得低于75%；贷款利率在不超过国家利率4倍的幅度内自主浮动。

　　4.《农村民间金融小额信贷法》限定经营范围：小额信贷只能在其组织所在的行政区域，原则上不能跨区域经营。

　　5.《农村民间金融小额信贷法》严格资本金与资本充足率。资本金不得低于1500万元，资本充足率不得低于8%。

　　对于有商业小额信贷公司参与的农村金融市场，金融业的竞争将更加激烈，更能激发它们为“三农”更好地服务；同时也有利于国家的宏观调控。所以，应通过法律制度、政策引导，制定行之有效的市场准人退出制度、提高准备金和充足率以及实行风险责任自负的强制方式对它们进行规范和管理，鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，做到合法、公开、规范，并纳入到农村金融体系中加以监管，以保证增加农村金融的服务供给、满足多层次的融资需求。

　　（四）邮政储蓄机构的法律定位

　　邮政储蓄即将挂牌邮政储蓄银行，由于其资金很大一部分来自农村，因此邮政储蓄资金不可能离开农村，邮政储蓄银行的服务方向仍是城市和乡村社区。

　　邮政储蓄的存款网点遍布城乡，在农村获取了大量的储蓄资金，但并不进行贷款业务，长期以来被视为农村经济的“抽水机”，即将农村资金吸收上来，但资金投放使用却主要用于城市，加重了农村普遍面临的资金匮乏的窘状。

　　对即将成立的邮政储蓄银行，央行可先制定《邮政储蓄资金回流农村暂行条例》，给邮政储蓄银行正确定位，使其吸收的农村资金回流，保障农村金融体系的信贷投放能力。

　　首先，应当明确即将成立的邮政储蓄银行的法律属性。改革后的邮政储蓄银行是商业性银行企业，应坚持企业独立发展的“四自”原则。目前全国4.5万个邮政汇兑网点中有70％在农村，如果即将成立的邮政储蓄银行能在法律上明确其服务方向，利用储蓄机构网点多、深入农村的地域优势，保证其在农村地区储蓄、汇兑和支付的功能，会使新农村建设得到更好的金融服务，在不久的将来很有可能成为支农的又一主力军。

　　其次，《邮政储蓄资金回流农村暂行条例》应当以法规的形式切实保障资金回流工作。对目前的邮政储蓄转存款机制应制定相关法律制度，规范邮储资金回流农业和农村。对于资金回流的法律规范，可尝试借鉴韩国的经验，考虑将邮政储蓄系统纳入农村金融体系，通过立法规定邮政储蓄系统通过其在城市的网点吸收的城市居民和其他来源的存款，只能用于农业和农村贷款。

　　（五）农业保险机构的法律定位

　　我国农业是国民经济的基础产业，又是弱势产业，受自然灾害和市场波动因素影响大，特别是在高寒草原地区的畜牧业，自然灾害保险的潜在需求比比皆是，商业性保险机构显然不愿涉足，而我国的农业保险实行的是商业化经营。

　　目前我国关于保险方面的法律只有《中华人民共和国保险法》，它是一部具有商业性质的保险法，这一运作方式与我国农村发展的实际情况不符。现在农村保险市场出现失灵，《保险法》显然不适应当前我国农业保险业的现状。如某些高寒地区的农牧业存在的“有险无处投”的现状。

　　针对我国农业发展相对落后的现状，农村保险的定位在于分散农业所面临的自然风险，对于增进农民福利的目标却是其次的，[17]所以，应当区分风险，采取不同的保险措施。

　　农业保险作为一种政策性保险，其制度设置应该分阶段、分作物品种进行多层次和多渠道的农业保险运作。[18]自然风险的分散则应当作为第一个阶段主要解决的问题。在现阶段应当制定一部《农业自然风险保险法》专门解决农村保险市场失灵的问题，明确承保农业自然风险的保险机构的法律定位。

　　1.《农业自然风险保险法》应明确农业自然风险保险机构的法律地位。经营农业保险的保险公司是在政策性金融的引导、支持下从事商业化运作的商业保险公司。对于经营农业风险的保险公司，可采用符合我国国情及合乎客观经济规律的原则，充分利用现有的商业保险公司资源，引导商业保险公司经营农业保险。要求商业保险公司经营农业保险的这种模式既可高效运行也可节约成本，符合市场经济规律。国际上较为通行的也是这一模式：由政府主导、各种金融机构参与的农业保险制度。

　　2.《农业自然风险保险法》应建立单独核算、分账管理的机制。应对商业保险公司的保险险种进行区分，对专门经营农业自然风险的险种独立进行核算，并进行分账管理。

　　3.《农业自然风险保险法》应规范财政补贴机制与再保险机制。农业保险长期完全依赖财政补贴是不现实的，但在现阶段政府的财政补贴是必要的。目前，农业产业受自然灾害的影响严重，当险种发生时，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于灾害造成的实际损失，因此规范财政补贴机制势在必行。另外，还应当建立农业再保险制度。为此，政府应当建立激励机制以及投入财政资金，委托保险公司或商业性保险公司经营再保险业务，达到分散农业风险的目的。

　　总之，对农村金融机构进行合理分工后，农村金融法律制度构建的方向就明确了，其宗旨是要保障农村金融机构实现全方位，多层次、多样化的服务功能，在兼顾各地区需要与可能的前提下，建立包括政策性银行、信用社、商业保险公司、商业银行和证券机构在内的多层次的网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易，财产、人寿、再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。[19]

　　在明确农村金融机构的功能和法律定位后，在农村金融共生的环境中，就应以法律制度保障各金融机构发挥其应有的融资服务功能，形成政策性金融、合作性金融与商业性金融优势互补的功能，发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、农村金融担保机构、国际经济机构等在农村金融市场中对金融资源的配置作用，以满足农村金融服务多样化的需求。




【作者简介】
张旭娟，山西财经大学法学院法学国际经济法教研室主任、经济法专业硕士研究生导师。


【注释】
[1]白钦先教授1998年提出的金融资源论把金融资源分为三个层次：一是基础性核心金融资源，即广义的货币或资金，是金融资源的最基本层次；二是实体性中间金融资源，是金融资源的中间层次，包括金融组织体系、工具体系、金融制度和金融人力资源；三是整体功能型高层次金融资源，即金融体系的总体效应。参见白钦先、姚勇、崔满红：《金融可持续发展研究导论》，中国金融出版社2001年版，第77页。
[2]何剑：《农村金融资源配置：基于科学发展观的思考》，《金融理论与实践》2006年第10期。
[3]在笔者写作过程中，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布了，它为写作这篇文章提供了一些理论支持。严格地说，农民专业合作社不是一个金融机构，但由于农村专业合作经济组织是我国农村地区唯一的具有互助性的合作经济组织，是在家庭承包经营服务基础上形成的同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它遵循合作制的原则：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是实行盈余返还，给农户带来实惠，与农户共担风险，共享利益。因此它对于农村信用合作社的改革应有一定的借鉴意义。农民加入合作社的最终目的不外乎是为了实现经济利益。利益机制是农民专业合作社生存与发展的重要基础。良好的利益机制，是合作社有效运行的根本。农民专业合作社之所以对农民具有较大的吸引力，是因为其在维护社员权益方面与其他组织或协作方式相比更有保障。因为加人农民专业合作社能够获得更大或至少是相同的收益。农民组建或参加合作社有几个前提：一是在市场风险大，单个农户处于弱小地位的情况下，农民容易组成合作社；二是在产品易腐、易烂、不宜长期保存的行业，容易组成合作社；三是对于规模经济显著的行业，容易组成合作社。农民专业合作社以农产品或者生产服务为纽带，并借鉴了国际上关于合作社的定义和原则的主流，调整范围不包括农村集体经济组织和农村金融组织，其服务内容是：农村专业合作经济组织以该组织成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、储藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。
[4]付子堂：《法律功能论》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。
[5]刘民权：《中国农村金融市场研究》，中国人民大学出版社2006年版，第21页。
[6]何广文：《对农村政策金融改革的理性思考》，《农村经济问题》2004年第3期。
[7]同注[6]。
[8]邢延奕：《何为政策性银行》，《人民日报》2001年3月26日第10版。
[9]同注[8]。
[10]孟加拉乡村银行（Grameen Bank)模式：1976年8月，孟加拉国吉大港大学经济学教授尤纳斯（Yuns）用自己的财产做担保，说服当地一家农业银行按照市场利率给穷人提供一笔贷款，而且效果很好。
[11]皮天雷：《金融生态的法律制度研究：基于新制度经济学的分析》，《金融理论与实践》2006年第2期。
[12]潘静成、刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社2004年版，第175页。
[13]同注[12]，第143页。
[14]郑人玮：《日本政策性金融法初探》，《中国人民大学复印报刊资料》1998年第6期（原载《日本研究》1998年第1期）。
[15]熊之华、熊树忾：《发挥农村金融整体服务功能实现全面建设小康社会目标》，中国农村金融网：http//www.2000y.net/107579/inex.asp? xAction: xRead Newsg News ID =19262，发表日期：2006年10月23日。
[16]同注[5]，第12页。
[17]张跃华、顾海英、史清华：《1935年以来中国农业保险制度研究的回顾与反思》，《农业经济问题研究》2006年第6期。
[18]同注[17]。
[19]谢平：《中国农村信用合作社体制改革的争论》，载李扬、王国刚、何德旭主编：《中国金融理论前沿III》，中国社会科学文献出版社2003年版．第483页。