【出处】《法治研究》2011年第4期
【摘要】我国刑事诉讼中，国家既是诉讼当事人之一方，又是审判者，还是监督者。这样的角色安排，置国家于难堪的法律地位。《宪法》规定，检察院是国家的法律监督机关。检察院以刑事公诉为主要职责不符合宪法初衷。刑事公诉职责（包括侦查和检控）应该由政府司法部门承担。国家检察机关必须承担和强化对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等各方面的司法工作的监督，更要承担和强化对行政机关各个部门各项行政工作的监督。
【关键词】公诉制度；刑事诉讼；法律监督；国家机关；检察院
【写作年份】2011年


【正文】

　　刑事公诉制度和法律监督制度本应该是两套各自独立的制度，尽管国家法律监督应该包括对刑事公诉制度运作的监督，刑事公诉制度的运行应该受到国家法律监督机关的监督，但是，从法制角度看，刑事公诉制度之独立运行，与法律监督制度之独立运行一样，各有其制度内容和运行程序，两者原可以泾渭分明。但是，因为我国相关制度的特殊性，法律监督机关（人民检察院）近30年来主要承担刑事公诉职责，我国的刑事公诉制度和法律监督制度之间就有了不可分割的联系，甚至从政界、学界到社会，人们普遍地认为国家法律监督机关之人民检察院的职能就是从事刑事公诉，国家法律监督机关也就是国家刑事公诉机关。这方面的基于现实的混淆而造成的观念的误认（也可能是基于观念的误认而造成了现实的混淆），使相关的理论长期混乱，以至于我们无论是讨论人民检察院这一国家机关的存废还是讨论其改革，都难以找准理论的方位和实践的坐标，我们的讨论也往往是热闹一阵随即偃旗息鼓。我们讨论法律监督制度问题已经不得不连带讨论刑事公诉制度问题，同样，我们讨论刑事公诉制度问题也不得不连带讨论法律监督制度问题。本文的初衷主要是谈强化国家法律监督的问题，但基于这样的原因，不得不先谈改革刑事公诉制度的问题。

　　一、刑事公诉职责不宜直接由国家机关承担

　　自从人类社会被划分为一个个民族国家，国家作为人民（公民）的聚集体就有了特定的神圣性。西方近现代哲人有许多关于国家的理论，大多是在赋予国家现代意义的同时，增添国家作为人民（公民）共同体的积极价值和神圣意义。

　　从法制角度看，现代的人民以国家的名义立法，以国家的名义司法，亦是以国家的名义将行政的权力授予政府。政府是国家行政事务的代理人，法院和法官是国家司法的代行人。作为国家的司法，通常的过程是，法官在法院审理公民个体双方之间或多方之间的冲突案件，或者审理政府（及其部门和人员）与公民个体或群体之间的冲突案件，代表国家主持司法的正义。因此，除国际司法外，国家在刑事诉讼中的地位应当是居中审判，应当是司法正义的主持者，而决不能成为诉讼者之一方、纠纷冲突之一方。

　　但是，我国现在的刑事司法程序设置，是将起诉权交给一个直接代表国家的机关——人民检察院，而非交给一个代表政府的机构。由直接代表国家的机关行使刑事诉讼的起诉权，起诉刑事案件的另一方当事人，这就使得刑事诉讼之双方中的一方是公民个体或群体（还有所谓单位犯罪主体），另一方是国家。但是，既然国家已然成为诉讼之一方，国家岂能再是诉讼的审判者？国家起诉他人，再由国家进行审判，从程序公正的角度看，显然有违诉讼回避规则，如何实现司法正义？

　　在我国刑事诉讼制度设置中，代表国家起诉的人民检察院实际上又是国家法律监督机关，其基本的职能应该是代表国家监督各个国家机关及其各个部门的各个层面的法律运行，所以它必然也要对从侦查、公诉到审判、执行的刑事诉讼全过程作全方位的监督。因此，在刑事诉讼的过程中，检察院不仅代表国家从事公诉，而且代表国家对刑事诉讼进行监督。这样一来，在我国的刑事诉讼中，国家既是诉讼当事人之一方（由检察院代表），又是审判者（由法院代表），还是监督者（由检察院代表）。这样的刑事诉讼的角色安排，实际上是在刑事诉讼中置国家于十分难堪的法律地位。从理论上说，这是很难保障诉讼审判之公正的。

　　我们长期把政府等同于国家。政治理论中习惯于从广义和狭义两种途径定义政府，认为广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关、掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府才是国家的行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。依据所谓广义政府的理论，国家实行政治统治的军队、警察、法庭、监狱等暴力机器都由政府直接指挥，就有了理论上的依据。这种广义政府的理论实际上误导了我们对政府职能和功能的认识，误导我们长期以来一直认为政府即国家，国家即政府。我们因此往往不明白国家与政府的区别。这种观念上的误认更导致制度设置和工作运行中的错误和麻烦。直接由国家机关行使应该由政府的部门行使的职权，正是这种淆乱的一个方面。

　　二、检察院以刑事公诉为主要职责不符合宪法初衷

　　理论上说，作为人民共同体的国家除构成内容上的土地、人民之外，必然需要国家体制和治理机制。三权分立的理论将国家治理机制划分为立法、行政、司法三个权力系统。我国的体制安排是将拥有立法权的全国人民代表大会置于国家的最高位置，而行政系统和司法系统皆服从于这一立法系统。所以，现行《宪法》第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第123条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。第128条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。国家行政机关也就是国家执法机关，其所执之法当然是国家权力机关（即立法机关）所立之法，所以它是国家权力机关的执行机关。国家司法机关也就是国家审判机关，其所司之法当然是国家权力机关（即立法机关）所立之法，所以它要对国家权力机关负责。我国体制中的一项特殊内容是设有法律监督机关。《宪法》第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第133条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。从法律监督机关对国家权力机关负责的规定看，国家法律监督机关的职责不应当是监督法律之制定，即法律监督机关不具有立法监督之职权，而应当具有执法监督（监督行政机关即政府的执法活动）和司法监督（监督司法机关即法院的司法活动）之职权。所以，我国体制中的职权划分，其主要的组成部分应该是立法职权（即立法权）居上，执法职权（即行政权）、司法职权（即审判权）和法律监督职权（习称检察权）分立。

　　《宪法》从整体上把法律监督权定位于与行政权、司法权并列的国家权力，但因这一权力设定是具中国特色的（一定程度上继承了中国古代御史台、民国政府监察院的传统，亦借鉴了前苏联检察制度的经验），既缺乏国际上成功的国家制度经验，又缺乏国内的保障权力运作之具体落实的法律制度安排。于是，这一制度在数十年的运作中不断变化，其法律监督职权也不断被削弱。现今，依据现行《宪法》和《刑事诉讼法》中的相关规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律（《宪法》第135条、《刑事诉讼法》第7条），在《人民检察院组织法》的具体规制下，检察院的法律监督职权主要只剩下了刑事司法监督职权，而其主要职能是从事刑事公诉工作。

　　如何理解《宪法》第135条，是个需要认真探讨的问题。《宪法》中的所谓“公安机关”其实只是行政机关（政府）中的一个部门。作为政府部门的公安部门所从事的工作之中，与刑事案件相关的只是（也只应该是）一部分。所以，从国家行政机关角度看，与刑事案件相关的工作在其全部行政工作中所占的比例是很小的。从人民法院看，刑事案件只是法院司法工作的一类对象，法院司法工作还包括对民事案件和行政案件的审判。同样道理，对有关刑事案件的执法工作和司法工作的监督也应该只是检察机关的法律监督工作的一部分，因为还有更多的行政机关的其他方面的执法工作需要法律监督机关进行监督，还有民事司法和行政司法的法院司法工作需要法律监督机关进行监督。但是，不知出于什么原因，作为法律监督机关的检察机关，现今却局限于《宪法》第135条的规定，主要只是从事针对刑事司法的法律监督工作，工作稍有扩展，也只是从事针对司法工作（包括刑事司法、民事司法和行政司法）的法律监督工作。

　　我国设置人民检察机关，原初的目的应该是对国家法律执行机关及其部门和人员及公民进行监督。这一点，我们从1954年《宪法》第81条的规定中可以看出：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”因此，1954年《人民检察院组织法》第3条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”第4条规定：“地方各级人民检察院，依照本法第2条规定的程序行使下列职权：（一）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；（二）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；（六）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”据此，人民检察机关对公民的法律监督（刑事案件及民事案件的公诉）工作只是检察机关职责工作中的一个部分，检察机关的法律监督工作的主要职责是对行政机关、司法机关等国家机关及其各部门和人员的法律监督。

　　1954年《宪法》第81条的规定源于1949年《中央人民政府组织法》第28条的规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条据此有具体的规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：（一）检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令；（二）对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉；（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉；（四）检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施；（五）处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件；（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年《人民检察院组织法》第3条和第4条的规定应该是以此为蓝本的。但此后的20年中，中国社会变化巨大，国家机关和制度安排也有大的改变。1975年《宪法》第25条规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”“检察和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。”这是当时检察机关实际上停止了职权行使的现实在《宪法》文本中的反映。“文化大革命”结束后检察机关恢复运作。1978年《宪法》第43条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。”但是，其后的1982年《宪法》对检察机关的职责改为不作具体规定，只是规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第131条），同时增加了一条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”（第135条）尽管如此，我们还是看不到现行《宪法》本身对于人民检察院职权的规定有实质性的改变。

　　改变人民检察院职权的应该是其它法律的相关规定。1979年的《人民检察院组织法》把人民检察机关对行政机关及其各级部门和人员的法律监督职责几乎删除殆尽。其第5条规定：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”（1983年修订时未作改变）国家检察机关的职责因此而大变。与1979年《人民检察院组织法》同日（1979年7月1日）由第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《刑事诉讼法》更加强化了国家检察机关的这种职权定位（1996年《刑事诉讼法》在相关方面继承之），使检察机关沦为刑事公诉机构，几乎完全地变法律监督机关为刑事司法诉讼主体，由审判机关的监督者沦为审判机关的工作对象——诉讼当事人之一方。但是，只剩下了刑事公诉职能的检察机关并不愿自身的职权地位降低。于是，既然检察机关只能在刑事诉讼的领域之内作为，检察机关就尽可能在刑事诉讼工作中把自己的职能功效发挥至最大，因而检察机关既做公诉工作，又做侦查工作，依然还做监督工作。于是，在某一大类刑事案件的整个诉讼过程中，检察机关从立案、侦查、起诉到监督，除审判和执行外，包揽了大半工作。在这样的现实情况下，国家的刑事司法实际上不再由人民法院主导，而是由人民法院和人民检察院共同主导。国家检察机关的这种轻法律监督而重司法操作已使国家的司法权形成实际上的分割，而检察机关过于介入司法实务的代价是对于司法监督职权的削弱和对于执法监督职权的放弃。

　　三、刑事公诉职责应当由政府部门承担

　　国家检察机关过度介入司法运作，甚至形成对法院司法职权的侵夺，必然妨碍司法机关的司法公正，必然有碍于国家司法系统的正常运行。检察机关放弃对行政执法机关的法律监督，遂使政府部门及其官员脱离国家法律监督机关的制约，执法错误因而增多，执法腐败因而严重，国家的法律监督系统也由此不能正常运行。所以，扭转检察机关因介入司法而削弱监督的局面，恢复检察机关应有的法律监督职能，既是使国家司法系统之运行恢复正常的必要措施，更是使国家法律监督系统正常运行的必要措施。

　　首先应该改变现今检察机关职权的错位，从而改变刑事诉讼中国家的难堪地位。这就是改变刑事诉讼起诉者在国家机构中的性质，改其代表国家为代表政府。也就是说，刑事公诉职责应当交由政府部门承担，而不应当再由国家法律监督机关（人民检察院）承担。

　　确定了由政府部门承担公诉职责，就有了应该由哪一个政府部门承担的问题。参照许多国家和地区的成功经验，刑事公诉职责应该由政府的司法部门承担为宜。政府司法部门承担刑事公诉职责，聘任公职律师从事刑事诉讼的起诉工作。这种公职律师可称为检控官，也可称为政府律师或公职律师。目前的现实困难是，政府司法部门没有承担过刑事诉讼中的司法裁判前的工作职责，只承担司法裁判后的犯罪人监管工作——监狱行政工作。这就需要我们下大决心，做大努力，从事这方面的改革。可以将目前从事刑事公诉工作的检察院的相关机构和人员划归政府司法部门，政府司法部门这方面的业务问题便不难解决，司法部门可以承担起相关的诉讼工作。

　　另一方面，司法部门从事刑事公诉还应该从事刑事侦查。侦诉分离是目前我国刑事诉讼的制度安排，侦查职责由公安部门的侦查机构承担，公诉职责由检察院公诉机构承担，这种制度设计的一个重要目的，是要达到刑事案件办理过程中的侦检分工牵制、相互制约。但这种制度安排的问题也是显然的，这就是侦检分离造成的公诉人依据二手证据而起诉。公诉人不能自己搜集诉讼证据而必须依赖他人搜集证据，这对于公诉人准确把握案情从而对案件准确定性是很不利的，容易造成案件错误率的增大。因此，由司法部门的检控官员负责刑事案件侦查，由公安部门的相关机构和人员协力配合，应该是恰当的方法。

　　政府司法部门代表政府从事刑事案件的侦查检控（公诉），人民法院代表国家从事刑事案件的审判，这样才能理顺刑事案件诉讼中国家、政府和公民之间的关系，才能保障刑事司法实现程序公正和实体公正。

　　政府司法部门承担刑事侦查检控（公诉）职责，刑事审判后的执行职责可以全部交由公安部门承担，即无论判后不羁押还是判后羁押的犯罪人，都交由公安部门管理，即监狱管理工作交由公安部门承担。法院民事审判后的执行工作也应交由公安部门承担，从而使审判司法和判后执法有明确的划界分工。执行判决属于执法工作，应该由执法机关即行政机关的相关部门承担。

　　由政府司法部门承担刑事公诉职责，人民检察院这一国家法律监督机关就可以一心一意专门从事法律监督工作。

　　四、国家法律监督机关的法律监督功能必须强化

　　立法职权居上，执法职权（即行政权）、司法职权（即审判权）和法律监督职权（习称检察权）分立。这样的国家体制结构（职权系统设置）应该具有相当的合理性，应该能保障国家机器中立法系统、执法系统、司法系统和法律监督系统都正常地、顺利地运转。但是，长期以来，我们总是感觉到司法系统的运行不那么正常，于是司法改革一直成为我们讨论的问题和实践的内容。并且，因为司法系统运行的不正常，我们也感觉到执法系统的运行也存在一些问题，也需要改革。但是，有个重要问题却一直被忽略，这就是法律监督系统的运行其实很不正常。而司法系统之运行不正常和执法系统之运行不正常很大程度上正是源于法律监督系统之运行存在的问题。

　　目前，我国执政党的纪律检查系统运行比较通畅。但执政党的纪检运作依据的是党内纪律（或可称为党法），是从党务职能角度制裁违纪的党内官员。党纪制裁不同于国法制裁，更不能替代国法制裁。并且，从理论上说，不违犯党纪不见得不违犯国法。所以，国家设置法律监督机关以全方位监督国家机关及其工作人员是很有必要的。国家法律监督机关的职责就是监督国家机关及其工作人员，无论是机关违法、机关的部门违法或是机关、部门的工作人员违法，法律监督机关都有责任实施检察，然后交由政府（执法机关）相应的职能部门起诉至法院裁决，裁决定罪的依据国法制裁。

　　国家法律监督机关无监督立法之职权，而是根据国家立法机关之立法监督所有国家机关的执法和司法。但是，所谓国家法律监督机关无权监督立法，应该是指无权监督立法机关的立法活动和无权监督立法结果之违宪与否（即没有法律违宪审查职权），不应该是指对立法机关的部门工作和人员工作无权监督。立法机关的部门工作和人员工作也必然依据法律，本质上也是执法活动，其中的违法行为也必须受到制裁，因而不可缺乏监督。

　　需要特别指出的是，国家法律监督机关的监督对象和监督内容必须是国家机关及其部门和人员的执法工作或司法工作，既不应包括无任何国家机关工作职务的公民，也不应包括国家机关公务人员的作为公民的与其公务无关的私人生活。从这一点看，作为国家法律监督机关的检察院从事一般公民刑事犯罪的起诉工作（变监督官员为监督公民），放弃自己的职权而承揽职权外的工作，从理论上说，应该是很不恰当的。

　　我们还应该进一步明确的是，监督就是监督，是发现违法和犯罪，发现中有鉴别、有认定、需证据、需证实，但具体的诉讼准备式的侦查取证工作的展开，已不是监督者的职责，应当移交执法机关（政府）的相关部门从事。监督不是裁判，更不是惩罚。监督者发现问题，侦查者查获证据，裁判的职责必须交由司法机关从事，而惩罚应当交由执法机关（政府）的相关部门执行。只有将监督、侦查、审判、惩罚等职权交由不同机关不同部门分别行使，才能保障这些工作的正常和公正。

　　执政党的纪律检查部门无法替代国家的法律监督部门，政府（执法机关）的监察部门只是政府（执法机关）的内部监察，也不能替代国家的法律监督部门，国家法律监督机关必须强大起来。在各国家机关部门都存在工作人员腐败风险的今日，强化国家法律监督机关，强化国家法律监督系统的功能，刻不容缓。

　　笔者认为，目前国家检察机关的法律监督职能弱而不强，许多人可能不以为然。因为从目前的情况看，国家检察机关在司法工作中所占的比重很大，现今的司法工作实际上是以检法关系为中心开展的，检察机关与司法机关共同主导着我国的司法系统。这应该是事实，也应该是现实。但这样一种现实中的事实，并不能证明我国检察机关的法律监督职能的强大，甚至不能证明其司法监督职能的强大，至多只能证明其司法功能的强大。司法功能强大并不就是司法监督功能强大，更不能说是法律监督功能的强大，这一点从法院具有司法职能因而发挥司法功能但不具有法律监督的职能和功能甚至不具有司法监督的职能和功能中可以得到证明。

　　司法监督职能不同于司法职能，法律监督职能就更不同于司法职能。检察机关参与司法，在司法工作中发挥其强大功能，不仅不是其法律监督职能的强化，相反是其法律监督功能的削弱。因为检察机关参与司法是以一定程度上削弱司法监督、更大程度上放弃行政监督为代价的。因此，强化国家检察机关的法律监督职能首先需要考虑减却检察机关在司法中的具体的工作负担，而专职于法律监督工作。当然，法律监督工作包括司法监督工作，检察机关对司法工作的监督是不可削弱而且必须加强的。问题是强化司法监督工作并不等于参与司法工作，这一点必须明确。

　　强化国家检察机关的法律监督工作并不是上述的减却其某一方面的工作负担就能达到的。国家检察机关减却一些非法律监督的工作负担，目的在于承担更多的法律监督工作。因忙于刑事司法的具体工作，检察机关实际上放松了对民事司法和行政司法的监督工作，从刑事司法的具体工作中解脱出来，检察机关就有力量强化对民事司法和行政司法的监督工作。这还只是强化检察机关法律监督工作小的方面，强化国家检察机关的法律监督工作大的方面，是将许多年来检察机关对行政机关执法工作的监督方面的缺失弥补起来，承担并强化对行政机关各个部门各项行政工作的监督。

　　长期以来，我们错误理解了检察概念和法律监督概念。我们误把检察等同于公诉，误把法律监督理解为司法监督，这是很不全面很不恰当的。检察应该主要是检举纠察，法律监督应该包括司法监督和行政（执法）监督。相比较而言，司法工作因其程序性强、诉讼者双方对抗、律师参与、司法者居中裁断、司法过程公开，司法违法问题往往都是显现的，是易于发现的，其监督的难度因而不是很大，检察机关对司法工作的法律监督职能也较易发挥功效。但是，行政机关的执法行为不同，执法工作程序性相对较弱，难以构成行政行为人和行政行为相对人的论辩式对抗，而且许多行政行为没有具体特定的相对人，所以行政执法中的违法问题往往是潜在的，是难以发现的，这就更需要法律监督，也就更需要发挥检察机关法律监督的职能功效，当然这也是检察机关法律监督工作最难开展的方面。为了国家的事业，为了人民的事业，国家检察机关不应当舍难就易，而必须难易皆作担当，既强化司法监督工作，又担当并强化行政（执法）监督工作。

　　对行政执法的监督工作很难做，这应该是事实。行政机关的内部设有好多个监督部门，监察、审计、食品药品监管、金融监管、生产安全监管、环境安全监管，工作开展了不少，在取得很大成效的同时，问题也存在很多，且有的问题极其严重。这些监督之所以成效不理想，应该都与其是行政机关的内部监督有关。行政机关需要内部监督，但在缺失外部监督的情况下仅靠其内部监督，监督效果之不理想，是可以预见的。发挥并强化国家检察机关对行政机关行政工作的监督作用，正是以强大的外部监督促使行政机关进一步依法行政。

　　五、强化国家检察机关法律监督职能的路径思考

　　如何强化国家检察机关的法律监督职能，是我们必须探讨的重要问题。

　　专设一个国家机关以对其他国家机关的执法工作和司法工作进行监督，这是我国的一项制度特色，是我们保障国家法治和政治清廉的宝贵的制度资源。如何在重视这一宝贵的制度资源的理念下发挥这一制度的优势，促进依法行政和司法公正，促进行政工作和司法工作的清正廉洁，保障国家实行法治和政治清廉，是执政党非常重视的问题，也应该是我们乐于研究的重要课题。

　　强化国家检察机关的法律监督职能，一条重要的思路，是可以由国家检察机关整合国家现有的各种监督机制，在此基础上调整机制功能，协调机制运作。可以把政府审计部门改设为国家审计机构，隶属于检察机关，同，时，检察机关应当设置金融监督机构、环境安全监督机构、生产安全监督机构、产品质量监督机构、物价监督机构等，以监督相关政府部门的行政工作。政府内部需要的各项监督机制则可以整合在政府监察部门。由国家检察机关所设的审计、金融、环境、生产安全、产品质量、物价等监督机构对政府相关部门展开监督，其监督成效肯定会优于政府的内部监督。需要指出的是，检察机关开展的作为法律监督的审计监督、金融监督、环境安全监督、生产安全监督、产品质量监督、物价监督等，主要不是对财政、金融、环境安全、生产安全、产品质量、物价等本身的监督，而是在考察了解财政、金融、环境安全、生产安全、产品质量、物价等方面情况的基础上，对政府及其部门的财政工作、金融工作、环保工作、生产安全保障工作、产品质量保障工作、物价管理工作等实行监督，包括对相应的法规（及章程、细则等）制定、政策制定、行政措施、具体工作的监督和对机构及其人员工作中是否违法违规的监督。

　　检察机关对行政机关各部门工作的日常监督，除监督其法规（章程、细则）、政策的制定外，可以通过介入行政复议的方式进行。可以在行政复议程序中增设这样的内容：凡提请行政复议的，必须给检察机关交送提请行政复议书副本，由检察机关备案；行政复议时检察机关必须派人员到场监督。这样可使行政复议程序成为检察机关监督行政执法工作的重要途径。同样，如果检察机关不再从事具体的刑事公诉工作，各类司法诉讼的提起，皆应报检察机关备案，各类诉讼法庭皆必须有检察机关派员到庭监督。监督司法审判是检察机关对司法工作实施监督的重要途径。此外，司法机关对法律作司法解释也必须接受检察机关的监督。需要补充的是，如果检察机关不再从事刑事公诉工作，且不再从事刑事案件的侦查工作，其对于刑事案件处理的审前工作的监督必须加强。行政机关对公民实施任何刑事拘押都必须报检察机关备案（刑事逮捕拘押则应由法院裁定）。同样，行政机关对公民的任何一种人身自由限制的行政处罚决定都必须在检察机关派员监督的情况下作出。检察机关加强对所有涉及公民人身自由限制的行政行为的监督，加强对刑事案件处理的执法监督和司法监督，是国家加强对公民的法律保护的重要途径。

　　可以考虑由国家检察机关整合各级各类信访机构，建立检察机关领导下的信访机制。检察机关的信访机构应当改“来信来访”为“来信往访”，或者说改“来信上访”为“来信下访”。“来信”是检察机关获取需要开展法律监督工作信息的渠道，“往访”或“下访”是对所获信息的调查核实。如果对来信者和来信内容能“往访”、“下访”，来信者就很可能不再“来访”、“上访”。“来信来访”所涉问题往往是执法问题或司法问题，由执法机关或司法机关自己“往访”、“下访”，既难以查明实情，更难以解决问题。所以，由作为法律监督机关的检察机关来从事这方面工作，会有效得多。只有把信访机制转变为国家法律监督的重要机制，由检察机关从国家法律监督的角度主持信访工作，才可能把“来信来访”、“来信上访”转变为“来信往访”、“来信下访”，才有可能缓解并进而解决因来信来访（上访）而造成的严重社会问题。

　　实行公务人员家庭财产公布制度，是我们国家欲行难行的一项制度措施。近几十年来实行的公务人员个人收入申报制度，虽与公务人员家庭财产公布制度有些沾边，但实际上是两种制度。公务人员个人收入申报制度有益于行政和司法的廉洁，但其局限性是极其明显的。近年来，社会舆论中要求实行公务人员家庭财产公布制度的呼声越来越高，执政党依法治国的决心和加强廉政建设的决心也越来越大，所以，寻求一条可行途径以实行公务人员家庭财产公布制度，已是当务之急。如果国家检察机关充分加强其法律监督职能，完全可以在国家检察机关主导下构建一种机制，由国家权力机关授权，责成国家各个机关部门落实，在检察机关的监督下，实行公务人员家庭财产公布制度。

　　法律监督只是一种监督，法律监督不是法律制裁。法律监督发现问题以实施检举纠察，检举纠察政府部门执法或司法机关司法中出现的违法问题。其实现检举纠察的方式是向国家权力机关（人民代表大会及其常务委员会）报告，由国家权力机关责成行政机关或司法机关由其相关的部门或机构依法纠正，而有关机构、人员是否违法犯罪，最终的确定必须交由司法机关审判。国家检察机关日常的法律监督工作的结果应当定期向国家权力机关报告，这是法律监督结果向全体人民报告的重要途径。检察机关对人民代表大会及其常委会应当有年度法律监督报告、季度法律监督报告和月度法律监督报告，特殊事项应当有临时的特殊事项法律监督报告。法律监督报告制度应该是国家检察机关实现法律监督目的的重要手段。检察机关向全体人民报告法律监督结果的另一途径是在国家权力机关的授权下通过媒体或以白皮书形式向全社会公布。

　　总之，由国家检察机关整合国家各类监督机制，从行政机关和司法机关的外部强化对行政工作和司法工作的监督工作，是强化国家法律监督工作，促进依法行政和司法公正，促进行政工作廉洁和司法工作廉洁，保障国家实行法治和政治清廉的一条重要的有效途径。




【作者简介】
卜安淳，江苏警官学院学报主编、编审，二级警监。