民事抗诉制度的现状及发展
民事抗诉制度的现状及发展
摘要：民事抗诉是法律赋予检察机关的一项重要的监督权利，我国民事抗诉制度的正式确立是在1991年的《民事诉讼法.》中，但只是概括性性的规定，操作性不强。2007年新的《民事诉讼法》修订后，对人民检察院抗诉的程序作出了较为具体的规定，这就使检察监督的原则落实到了程序上，改变了长期以来人民检察院有监督民事审判的职能却没有具体程序制度实施的现象，保障了人民检察院对民事诉讼监督权的实施。这对我国程序法的进程具有重要的意义。即使这样我国的民事抗诉制度还是有许多缺陷和不足，还需要不断的完善。
【关键词】 民事抗诉权 审判独立与民事抗诉监督 事后监督 检查监督
一、目前我国民事抗诉制度的立法现状
（一）民事抗诉权的概念
民事抗诉权是指人民检察院依法对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现有法律规定的特定情形依照法定程序提出抗诉引起再审的法律监督权，这是人民检察院对民事审判活动进行监督的有效途径和重要方式。
（二）我国民事抗诉权存在的立法依据
第一，我国宪法、民事诉讼法都规定了检察机关的法律监督权。《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第一百八十七条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”第一百七十九条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；
（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；
（五）对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；
（六）原判决、裁定适用法律确有错误的；
（七）违反法律规定，管辖错误的；
（八）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；
（九）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；
（十）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；
（十一）未经传票传唤，缺席判决的；
（十二）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；
（十三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。
对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审。”
第一百八十八条规定：“ 人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第一百七十九条第一款第（一）项至第（五）项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审。”第一百八十九条规定：“ 人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。”第一百九十条规定：“ 人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”另有2001年9月30日最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中对民事抗诉案件的程序作出了较为详细的规定，成为近年来办理民事抗诉案件的重要依据。
尽管这些法律规定是我国的民事抗诉制度得到了重大发展，逐步从理论走向实践，成为法院与检察院相互制衡的一个重要体制，但还不是一项完善的监督制度。在民事抗诉实务中还存在着许多的问题。
二、我国的民事抗诉制度在实践中存在的问题
（一）民事诉讼法虽然划定了检察院民事抗诉的大致范围，但是检察机关对民事案件提起抗诉的范围还有很多不确定之处。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条规定，检察院的抗诉对象是人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，检察院对调解书不能提起抗诉。法律这样规定的缺陷在于：一是抗诉监督的范围是及于法院在民事诉讼过程中作出的所有的生效判决、裁定，还是仅限于普通程序中作出的生效判决，法律规定不明确？二是对裁定的抗诉是否仅及于《民事诉讼法》第一百四十条规定的十种裁定，民事诉讼法也没有明确规定。这种现象就使得检察机关和法院对民事抗诉的范围上产生了分歧，检察机关认为民事抗诉监督的范围应当包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部判决和裁定。也就是说检察机关不仅可以对法院在普通程序中的生效裁判提出抗诉，而且对法院在特别程序中作出的裁定也可以提出抗诉。但是法院却认为检察机关仅可以对法院在审判程序中作出的某些裁判提出抗诉，而且应当满足“事后监督”的要求。从这一认识出发，法院认为检察机关对先予执行的裁定、对破产程序中裁定的抗诉于法无据，不予受理。因为根据民事诉讼法对审判监督程序的规定似乎表明审判监督程序是专门用来纠正第一审、第二审程序作出的错误裁判，执行程序是为强制实现判决、裁定等生效法律文书确定的义务而设立的程序。因此对法院在执行程序中作出的裁定，不适用审判监督程序。故人民法院为了保护已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书在执行程序中作出的裁定。包括撤销仲裁裁决的裁定，不予执行仲裁裁决的裁定等都不属于抗诉的范围。也有学者认为这实质上是法院试图限制缩小检察监督的抗诉监督范围的一种变相方式。
二、随着司法改革的深入和发展，检察机关的民事抗诉权的行使和法院独立审判之间的冲突与矛盾越来越突出。检察机关与法院在此问题上一直没有统一、明确的规则，双方各执一词，甚至公开论战以各种方式相互克制。
法院认为，独立审判不仅是制约和防止政府集权专制的手段，还是实现社会正义、司法公正的重要保障。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的干涉，一旦独立审判受到影响或威胁，其结果必然是损害社会正义和司法公正，就将影响这种权力的终局性和权威性。因此，独立审判必然要求排除任何机关和权力的干预和影响。审判权的独立行使本身就隐含着司法公正，审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表现。检察机关通过民事抗诉手段对法院的审判活动实施法律监督，对法院独立审判权的影响是显而易见的。所以，检察机关对法院的民事抗诉其实质就是以检察权(或监督权)对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判(要求法院撤销其原判，重新改判)。裁判的公正是主要依靠法官独立和身份保障等制度来保证的，而不是强化外部监督机制去实现公正裁判。审判权和检察机关的民事抗诉权本身是一对矛盾，二者相互排斥，民事抗诉权的存在已经构成对审判权独立行使的影响，过分加强民事抗诉权，必将严重损害审判权的独立行使。
然而检察机关则认为，独立审判并不排斥对审判活动的检察监督。剑桥大学教授阿克顿勋爵说过：“权力导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败》。”因此，任何权力，包括审判权，不接受监督都是不行的。人民法院依法独立行使审判权，是我国宪法规定的基本原则，人民检察院依法独立行使检察权，也是我国宪法规定的基本原则。国家权力这样配置的基本原理，就是通过对审判权和检察权的相互制约，防止审判机关和检察机关滥用权力，以更好地保护公民、法人的合法权益。独立审判并不意味着不能对审判权进行监督，借口独立审判而宣称不受任何行政机关、团体的监督，以及不能进行制约，是完全违背法律原则的。从本质上讲，民事抗诉权是一种司法请求权，其功能在于引发法院的二审或再审程序，审判权仍然掌握在法院手中。因此，民事抗诉权的存在并没有构成对审判权独立行使的威胁，取代审判权更是无从说起。
检法两家对民事抗诉权观点的不同，形成了以检察院为主的加强检查监督制度，以法院为主的限制或取消抗诉制度的两种截然不同的局面。检法两家对这一问题的论断带有强烈的部门利益倾向，存在“身份决定观点”的现象。他们各自从本部门的权益出发，基于争权夺利的目的去研究抗诉权，一方要主张强化检察监督，另一方则主张独立审判，虽然各自都有自己的理论支撑点，但对己方不利的理论则采取视而不见的态度。
三、根据我国民事诉讼法的规定，检察机关的民事抗诉监督权是一种事后的监督，这种监督方式缺乏对审判过程的防范。
在民事诉讼中，检察机关对法院的监督只有审判监督程序的抗诉权，即检察机关只有在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误的时候，才能提出抗诉，实施法律监督。民事诉讼法规定的这种监督方式使检察机关无法实施全面的监督职责。在审判实践中，一些法院在审理案件的过程中确实存在着违反管辖权的规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序、执行程序中，也存在滥用司法权，违法作出裁定的情况。这种司法违法行为的存在既严重破坏了我国的法制，也给诉讼当事人的权益造成了损害。对这些行为进行检察监督也是完全必要的，然而在目前的“事后监督”模式下，这些发生在审判过程中和审判程序以外的滥用司法权的行为，恰恰成为检察监督的盲点。这是我国未来法律修订的过程中亟待解决的问题。
三、我国民事抗诉制度的完善发展
（一）民事抗诉制度的进一步完善需要充分协调好民事抗诉权和独立审判权的关系
如何处理独立审判与民事抗诉监督权的关系，问题的关键不在于检察机关是否可以监督审判权，而在于如何监督审判权，也就是必须明确检察监督对审判权实施监督的限度。检察权对审判权的监督必须以“不损害独立审判权”为底线，即不能影响法官在认定案件事实和决定适用法律时的内心确信。从性质上讲，抗诉监督权必须限制在请求权的范围内，即是一定程序的程序启动权，而不是对案件实体结果的判断权。当前的检察改革，应按照检察机关作为国家法律监督机关的性质，增加具有权力监督性质的权能，缩减与法律监督性质不协调的职能，同时，还需增加对检察权的必要限制，使法律监督职能的行使处在一个合理的限度内，使其与行政权、审判权保持一种平衡状态，避免由于监督权的膨胀而影响国家其他权能的正常运行，尤其是审判权的独立运行。基于此，应从以下两个方面着手协调抗诉监督与独立审判之间的矛盾。
（1）在民事抗诉制度上我们需要进一步明确民事抗诉的范围。
如上所述，我国民事诉讼法对抗诉范围的规定不明确，可操作性不强。虽然有最高人民检察院和最高人民法院的司法解释对此做出了具体化规定，但该规定仍显过于宽泛，而且检法两家的司法解释往往还存在冲突，只能约束自家而不能约束对方，并且司法解释的效力位阶过于低下，权威性不够。因此需要对民事抗诉的范围作一个明确的界定。具体做法如下：
第一，对于抗诉范围，未来的法律有必要明确界定检察机关对生效的民事判决、裁定行使抗诉权的范围，例如人民检察院对生效的民事判决提出抗诉的范围，除了按照《民事诉讼法》特别程序审理的案件，如作出宣告失踪、宣告死亡、认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力、认定财产无主、选民资格的民事判决以及适用公示催告程序作出的除权判决之外，其它生效的民事判决均属于人民检察院抗诉的范围。人民检察院对生效的民事裁定提出抗诉的范围，不应当包括依公示催告程序、督促程序做出的裁判，以及诉讼过程中对管辖权异议、财产保全、先予执行等裁定。
第二，抗诉权的性质应限制为是一种司法请求权而不是处分权，即检察院通过抗诉启动二审或再审程序，请求复审法院对存有一定瑕疵的判决和裁定进行改判，而不能命令或影响法院作特定的裁判，更不能代替法院行使审判权。也就是说，抗诉监督需在“不损害审判权独立行使”的底线内运行，不能影响法官在认定案件事实和决定适用法律时的内心确信，不能损害法院裁判的终局性和权威性。即抗诉监督必须限制在请求权的范围内，即是一种程序启动权，而不是对案件实体结果的决定权。
（2）在民事抗诉监督的指导思想上修正“有错必纠”方针。
我国现行有关民事抗诉权的立法是在党的指导方针“实事求是、有错必纠”的指导思想下制定的，这种指导思想的积极意义在于它重视保护当事人的实体权利，充分体现了实体公正，尤其强调了个案的实体公正，愈在使每一个案件都得到正确处理，使每一个错案都得到彻底纠正。“实事求是、有错必纠”作为党的政法工作的指导方针，从总体精神上是应当肯定的，也为我们传统的价值观念、思维方式所理解与接受。但将它运用到审判监督中去，运用到抗诉监督中去，让检察院“逢错必抗”，却在实践中产生许多与初衷相悖的问题。集中表现在审判监督实践中，过分地强调“实事求是、有错必纠”，从而导致“无限申诉、无限再审”的问题。我们不能将诉讼活动看成是单纯的认识活动，过分追求“客观真实”、“有错必纠”，而置裁判的既判力、程序终结性、诉讼经济原则等诉讼理念于不顾。更何况在司法实践中，对于什么是错案、错案的判断标准到底有哪些，还是一个存在许多争论的问题。加之基于国家政策、社会影响、风俗习惯、特殊形势、诉讼成本等因家的考虑，检察机关没有必要也不可能对所有发生法律效力的错误裁判全部予以纠正。因此，对于民事抗诉监督的价值定位应有新的认识，传统观念强调“实事求是，有错必纠”、“逢错必抗”，单纯追求实体正确，这不仅不符合诉讼经济原则，而且与现代司法理念存在冲突，实践中也产生了很多的问题，必须加以改革和更新。因此，民事抗诉监督制度的未来发展必须把抗诉监督与独立审判、既判力、诉讼结构平衡以及当事人处分原则等现代司法理念结合起来。
二、完善我国民事抗诉制度中事后监督的不足和缺陷。
我们已经对“事后监督”的不足和缺陷作了详细的论述，如何完善这种缺陷和不足，我们认为无论从制约审判权、维护诉讼公正角度来讲，还是从保护公共利益和公共秩序的角度来讲，检察机关都有充分理由对整个民事诉讼程序进行全面的监督。
（一）赋予检察机关参与民事诉讼的权利。
参与民事诉讼，是指检察机关为监督民事诉讼活动而进入法院正在审理的民事案件的诉讼程序。与检察机关提起民事诉讼不同，检察机关直接参与的民事诉讼都有明确的原告、被告，有具体的诉讼请求和事实根据。我国五十年代和前几年进行试点的一些地区实行的民事检察监督活动，大都采取检察机关参与民事诉讼这一方式。实践证明，这是检察机关进行民事法律监督的一种很有效的方式。检察机关参与到民事诉讼程序中，可以及时了解并纠正某些违法行为，同时在当事人心理上也增加了诉讼程序的公正性。关于检察机关参与民事诉讼的范围，就法律监督的性质、意义和作用来说，检察机关参与民事诉讼应该是不受范围限制的。凡是由人民法院审判的民事案件，检察机关可以在诉讼的任何阶段参与民事诉讼，对民事诉讼实行全面监督。但这并不意味着检察机关必须参与所有的民事诉讼，不分大小繁简，一律参加到诉讼过程中去，而是按不同案件采取不同的监督方式。对于一般的民事诉讼检察机关可只审查法院的立案决定和审判结果；对于有关社会公共利益、国家利益和公民重大利益的民事诉讼，检察机关才应介入诉讼程序。另外，法律应明确规定检察机关必须参与某些案件的民事诉讼，以保护国家、集体和公民的合法权益，而且不允许任意放弃这种权力和义务。
（二）检察机关进行民事监督的范围应有所扩大。
从我国现行确立的民事检察制度来看，人民检察院只能对人民法院的审判活动进行监督，不能对当事人的诉讼活动进行监督。强调对法院审判的制约无疑是正确的，因为民事诉讼法中制定的民事程序制度，很多是具有权力性的法律制度，拥有权力的机关正确行使权力，对于保证国家法律制度的贯彻实施很重要。然而，在民事诉讼中，虽然人民法院占据着主导地位，民事诉讼活动在法官的主持下进行，但民事案件的审判活动是在当事人及其他诉讼参与人参加诉讼、提供证据、进行辩论的基础上进行的，两者是紧密联系、互相交织在一起进行的。因此，监督当事人的诉讼活动是不可或缺的，可以全面的判定人民法院的审判活动是否合乎法律规定，做到对审判活动的有效监督。并且，当事人不依法进行诉讼活动，或逃避法律的制裁，都会影响民事程序法律制度的贯彻执行，尤其在当事人为国家控股、参股的企业法人时，如果任其放弃自己应有的权利或承担不应承担的义务时，势必给国家财产造成巨大损失。只有规定检察机关有权对当事人的诉讼活动进行监督，才能防范当事人在处分权掩盖下对国家利益的侵害。因此，在民事诉讼中，对人民法院的监督和对当事人的监督是统一的，一致的，不能顾此失彼。
综上所述，对我国民事检察监督制度进行适当的改革是势在必行的，只有赋予检察机关多项职权，扩大其监督范围，并明确规定人民检察院行使民事抗诉权在再审法庭的地位与职责。这对人民法院纠正确有错误的判决、裁定，维护国家利益、社会共公利益及当事人的合法权益是很必要的， 而且只有这样才能使检察机关更灵活、机动的发挥其监督职能，使其在保障我国社会主义市场经济顺利运行和维护社会稳定等方面发挥更大的作用。
