对完善民事抗诉制度若干问题的构思
发布日期：2004-02-16 文章来源： 互联网
一、人民检察院对民事审判活动行使法律监督的法律依据
社会主义国家检察机关对民事诉讼行使检察监督权的理论依据源于列宁的法律监督理论。列宁的法律监督理论“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的国家权力”①。正是在这一理论的指导下，使法律监督机关（人民检察院）成为和行政机关、审判机关法律地位平等的第四大国家机关②。由于我国是社会主义国家，所以在制定《宪法》和《民事诉讼法》时也参照列宁的法律监督理论的模式，将人民检察院确定为国家法律监督机关，如我国《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”和我国《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”之规定，就十分明确地确立了人民检察院在宪法和法律中的地位及职责，为人民检察院对人民法院的民事审判活动享有行使抗诉权的职责提供了法律依据。同时，人民检察院对生效裁判行使抗诉权，是属于事后监督。它必须符合两个条件，即监督是针对生效裁判进行；发动再审是必须符合法律规定的抗诉条件，其抗诉的结果是必然引起人民法院对案件进行再审。我国《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院发现人民法院已经生效的判决、裁定有下列情形之一的：即1、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；2、原判决、裁定适用法律确有错误的；3、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；4、审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。这是我国法律赋予人民检察院对民事案件行使抗诉权的适用法定条件。
二、人民检察院行使民事抗诉权在审判实践中存在的问题与困惑
在民事审判实践中，因我国《民事诉讼法》对人民检察院提出抗诉条件的事实认定、法律适用、违反法定程序等多种情形，过于概括、笼统与模糊，且法条规定比较原则，不是很具体。这样，在很大程度上造成人民检察院行使民事抗诉权的监督而导致的诉讼矛盾与困惑就有所难免。加上该法未规定抗诉后的再审法院、抗诉的次数与期限、当事人未上诉的案件人民检察院能否根据当事人的申诉而行使抗诉权的问题、人民检察院对生效裁判行使抗诉权的适用范围、以及人民检察院行使抗诉权启动再审程序后，其在再审法庭中的权利义务如何等项，均没有作出明确的规定，这就给人民法院审理民事抗诉案件带来一定的难度。其表现比较突出的问题是：如因人民检察院对生效的民事裁决提出抗诉，人民法院依法启动再审程序后，在诉讼中出庭支持抗诉的检察人员往往站在提出申诉当事人的一方，形成了双方当事人的诉讼地位不平等，不利于司法公正，违反民事诉讼当事人平等诉讼权利的原则；又如，因人民检察院主动发现并自行决定抗诉，违背了民事诉讼的当事人“意思自治”和“不告不理”原则，对当事人的自由处分权构成了侵犯；再如，由于法律没有明确规定人民检察院对生效的民事裁决提出抗诉的期限与次数，造成在判决、裁定生效后的任何时间内人民检察院都能够提起抗诉，往往容易给败诉一方当事人提供了无限地申诉请求人民检察院提出抗诉，造成缠讼不止的制度渊源，这就使人民法院生效的裁判始终处于一种不稳定状态，其最终的法律价值难于确定与实现，等等。故很多人（包括法学界的专家、学者及法院内部）对法律规定的人民检察院对生效的民事裁决行使抗诉权的制度持有异议或否定态度，认为这一制度是违反或破坏民事诉讼中当事人平等和处分等诸多民事诉讼的法定原则，甚至认为人民检察院的抗诉尤其是对一案件的多次抗诉，损害了人民法院的终审权，降低了诉讼效率，增加了诉讼成本③，也不利于民事法律关系的稳定，显然是不当的，应当摒弃和废除。
三、对完善民事抗诉制度若干问题的构思
针对这种立法与审判实践的矛盾与困惑，如何加强与完善人民检察院行使民事抗诉制度，做到在确保司法公正的前提下，维护生效裁判的权威性与稳定性。笔者认为，要达到这一目标，只能从审判工作的规律性中去寻找方法和对策。
（一）应当具体明确人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的法定条件。
虽然我国《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权适用的法定条件，但本条规定既不符合实际，又缺乏有说服力的理论依据。为了进一步明确人民检察院行使抗诉权适用的法定条件，应当以司法解释对本条文的内涵进行修改并加以完善：1、关于原判决、裁定认定事实主要证据不足的问题，应当明确界定为：（1）证明当事人主体资格的证据不足；（2）证明案件事实存在证据不足；（3）证明法律关系的证据不足；（4）证明当事人承担法律责任的证据不足；（5）认定案件主要事实的间接证据不足或不能形成完整的证据锁链。2、关于对原判决、裁定适用法律确有错误的问题，应当明确界定为：（1）适用法律、行政法规的错误和适用法律、行政法规条款方面的错误；（2）适用法律、行政法规条款的内容解释方面的错误；（3）因案件事实没有实体规范，类推法律不当或适用法律原则不当的错误；（4）应当适用特别法而适用普通法的错误；（5）适用失效法律的错误；（6）违反法律关于溯及力规定的错误。3、关于人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的问题，应当明确界定为：（1）合议庭组成不合法；（2）应当回避的审判人员没有回避的；（3）或者没有依法传唤或通知当事人的；（4）证据取得不合法或主要证据未经质证的；（5）遗漏应当参加诉讼的当事人的；（6）未按规定送达，即缺席审理和判决的；（7）依法应当公开开庭审理而没有公开开庭审理的；（8）违反受理案件管辖规定的；（9）法院违反专属管辖规定受理诉讼的；（10）就同一法律事实或同一法律关系出现了两个以上生效裁决的。4、关于审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的问题，应当明确界定为：（1）有证据证明审理该案的审判人员存在贪污、受贿行为；（2）贪污、受贿人的意见左右了判决、裁定；（3）审判人员犯有与本案有牵连的职务上的犯罪行为。同时，对于“确有错误”的内涵与标准，应当明确界定为黑白颠倒、是非混淆冤假错案④。笔者认为，只有通过修改与完善上述这些法定抗诉条件的内涵与标准，就不容易使人民检察院在行使民事抗诉权时进入误区，也给人民检察院对生效裁判行使抗诉权和人民法院审理民事抗诉案件时易于准确地适用，但人民检察院行使民事抗诉权时，必须把握两个法定事由：一是原裁决严重违反诉讼程序，损害了程序的公正性；二是原裁判实体上确有错误，损害了一方当事人实体法上的利益。需要指出的是，无论是属于违反那一条款的法定抗诉条件，只要不涉及国家利益、社会公共利益的一般民事案件，人民检察院都不应当行使抗诉权，由当事人自由行使其申请再审的权利。
（二）明确界定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的范围。
人民检察院的民事监督权的行使范围应当有两个方面：一是民事主体的民事活动；二是民事程序活动⑤。虽然我国《民事诉讼法》第14条规定人民检察院对民事审判活动实行法律监督，但该条对人民检察院行使民事抗诉权范围的规定过于概括、笼统与模糊。针对人民检察院行使民事抗诉权在适用范围上存在缺陷与不足。笔者认为，应当对人民检察院行使民事抗诉权的范围作出明确的界定，即对诉讼程序是否违法，审判人员在审理案件过程中是否存在各种违法违纪行为以及原生效判决、裁定是否损害国家利益、社会公共利益范围内的民事案件行使抗诉权，而对其他纯属公民与公民之间、公民与其他组织之间的权益关系的一般民事纠纷案件，一般不属于抗诉范围之内。否则，就严重地侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。由于我国是以公有制为主导的社会主义经济体制国家，这种因经济性质所体现出来的国家利益、社会公共利益更为明显与突出。界定这类民事案件由人民检察院行使法律监督的范围，可以从另一方面防止国家利益、社会公共利益不受侵害与损失。虽然涉及国家利益，社会公共利益的民事案件的双方当事人法律地位平等，但其反映和追求的利益不同，由于国家利益、社会公共利益的维护是任何国家机关、公民的职责，所以，站在国家利益、社会公共利益一方的始终是多数。这样，由人民检察院来行使抗诉权，并不改变在认定事实和适用法律上的不对等。因此，界定人民检察院对此类案件进行抗诉，就能够为人民检察院行使民事抗诉权提供有效的法律监督途径。
同时，应当明确界定人民检察院对生效的民事判决、裁定行使抗诉的范围作出具体的规定。《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院对人民法院生效的民事判决、裁定行使抗诉的权利，但对哪些生效的民事判决，裁定属于人民检察院的抗诉范围未作具体规定，造成人民检察院对任何生效的民事判决、裁定均行使抗诉权，因此，有必要界定人民检察院对生效的民事判决、裁定行使抗诉权的范围作出具体的规定，即人民检察院对生效的民事判决提出抗诉的范围，除了按照《民事诉讼法》特别程序审理的案件，如作出宣告失踪、宣告死亡、认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力、认定财产无主、选民资格的民事判决以及适用公示催告程序作出的除权判决之外，其它生效的民事判决均属于人民检察院抗诉的范围。人民检察院对生效的民事裁定提出抗诉的范围，除了不予受理、驳回起诉的民事裁定属于人民检察院抗诉范围外，其它生效的民事裁定，如先予执行的裁定、执行程序中作出的裁定、适用破产程序作出的裁定、诉前或者诉讼保全作出的裁定、人民法院就诉讼费负担作出的裁定，中止或者终结诉讼的裁定、准许或者不准许撒诉的裁定、不予执行仲裁裁决的裁定、不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书的裁定等，均不属于人民检察院的抗诉范围。
另外，基于前面对民事抗诉制度存在的问题与困惑的论述，笔者认为，除了上述界定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的范围之外，还有必要对人民检察院行使民事抗诉权的其他范围作出限制性规定，如当事人在上诉期间不上诉的案件（即一审生效的裁判）、当事人在申请再审期间的二年内不申请再审而申请再审期间届满后向人民检察院申诉请求抗诉的案件以及最高人民法院作出一审终审的裁决，均不属于人民检察院抗诉的范围。
（三）明确界定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的期限为二年。
我国《民事诉讼法》第182条规定当事人申请再审的期限为二年，而对人民检察院提出抗诉的期限（包括人民法院依职权启动再审程序的期限）并没有明确的规定，这种立法上不明确公权机关监督的期限，实质上是一种只追求实体法绝对正确，而忽视程序公正的价值并不计诉讼成本的做法，容易造成当事人无休止的纠讼，也使人民法院作出生效的判决、裁定始终处于不稳定状态，法律的最终价值无法确定与实现。同时，这种无法定期限的监督有时往往会变成了人民检察院的无监督。因此，应明确规定人民检察院对涉及国家利益、社会公共利益的民事案件行使抗诉权的期限为生效裁判的二年内。这种规定抗诉期限是十分必要且具有重要意义的。第一，可以促使人民检察院在法定期限内行使监督权，对认为人民法院作出生效的判决、裁定确有错误时在较短的时间内提出抗诉，以维护国家利益、社会公共利益及当事人的合法权益。第二，使人民法院作出生效的判决、裁定其最终法律价值很快的得到确定，既可以避免浪费各级人民法院的人力和财力等司法资源，又可以避免累讼。第三，明确限定人民检察院的抗诉期限，既是符合市场经济效率原则，也可以与我国《民法通则》规定二年诉讼时效期间相互一致。为了使这种法律所确定的民事关系能够在市场经济中得到迅速的实现和稳定，限定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的监督期限为二年不仅是很有必要的，而且也可以避免在审判实践中存在着有个别的民事判决或裁定生效二年后，当事人又通过人民检察院的抗诉或其它方式提起再审，体现不出法律的一致性与严肃性。由于我国《民法通则》对一般的民事诉讼时效期间规定为二年，而给人民检察院二年的监督期限是相当足够的。应当明确指出：未授权给公民、法人经营、管理的国家财产，人民检察院行使民事抗诉权不受抗诉期限的限制。
（四）明确界定人民检察院在再审法庭中的地位与职责。
由于我国《民事诉讼法》第188条规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应通知人民检察院派员出席法庭。”但启动再审程序后的开庭审理过程中，人民检察院出庭的检察人员处于什么样的地位与职责，在诉讼中的权利义务如何，处于什么样的角色，《民事诉讼法》并未明确规定，造成在审判实践中，有个别出庭的检察人员往往行使审判人员的职权向诉讼当事人调查有关案件事实，有个别的以当事人一方的身份与对方当事人进行举证、质证，有个别的站在一方当事人的立场上与对方当事人进行法庭辩论，甚至有个别的以人民检察院的身份对监督案件提出具体的处理意见等等。这种做法，无形中出庭的检察人员既充当了审判机关的角色，同时又充当了当事人的角色，极大地与人民检察院作为法律监督者的身份不相符。因此，明确界定人民检察院在出席再审法庭中的地位与职责显得相当重要与紧迫。笔者认为，明确界定人民检察院在行使民事抗诉案件在再审法庭审理中的地位与职责，应当从人民检察院作为法律监督者这一职责来界定，即人民检察院既不能行使人民法院的审判职权，更不能行使当事人的诉讼权利，只能以监督者（或以监诉人）的地位与身份出席再审法庭参与诉讼活动，其职责为监督再审法庭审判程序是否违法、适用法律是否准确。参照2001年9月30日最高人民检察院《关于人民检察院民事行政抗诉案件规则》第 45条“检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：（1）宣读抗诉书；（2）发表出庭意见；（3）发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议”之规定，建议最高人民法院同最高人民检察院联合对上述规定作出司法解释，明确规定人民检察院出庭的检察人员其地位与职责是监督再审法庭的审判程序是否违法，其任务主要是当庭宣读民事抗诉书，法庭辩论结束后发表口头或书面监督意见等。这种明确界定人民检察院出庭检察人员的地位与职责好处是多方面的。一是有利于维护人民法院独立行使审判权，不要因为人民检察院对生效的民事裁决行使抗诉权而削弱人民法院独立审判的地位。二是有利于诉讼双方当事人权利义务的对等。由于明确人民检察院在庭审活动中仅处于法律监督者（或以监诉人）的地位，出庭的检察人员不偏向任何一方当事人，这就能从根本上保证诉讼当事人的法律地位平等，有利于司法公正。
（五）对民事抗诉案件的审理，应当确立与贯彻为上级人民法院审理的原则。
民事审判监督是司法救济的一个极为重要的程序，也是把握案件质量的最后一道防线，因此，它必然是一种高品位、高档次、高水平的检验、督查、复核及认定和适用法律的专业性工作。这就决定了审理再审案件的合议庭成员其素质与水平必须高于原审的审判人员，且其组合必须是优化的，其审理必须是优质的。因为不这样就不足以提高审判监督的权威和效力。但由于我国《民事诉讼法》并未规定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权而启动再审程序的再审法院。笔者认为，根据该法的第185条规定，对生效民事裁决行使抗诉权是由作出生效裁判的人民法院的上级人民检察院行使民事抗诉权，因此，对于抗诉的再审案件审理法院，应当确立与贯彻由作出生效裁决的上级人民法院审理的原则。确立这一审理原则的理由：一是出于对提起审判监督程序的慎重考虑，对人民法院独立行使审判权威的尊重，同时考虑到民事抗诉案件启动再审程序，由上级人民法院更能体现出抗诉制度本来的目的；二是可以克服上级人民法院指令下级人民法院再审时在操作上的存在弊端，即避免个人利用上级人民法院这个幌子，随意指使下级人民法院以达到个人之目的；三是能从根本上有效地提高民事审判监督的权威与效力。上级人民法院不论是法律专业知识、审判业务水平还是它所处的地位来讲，都比下级人民法院优越，由它来审理再审案件既可达到优质审理目的，还可以避免自身否定自身的问题。假如规定对人民检察院抗诉的民事案件由作出生效裁决的人民法院再审，就会遇到许多民事案件过去是由原审法院的审判委员会委员讨论决定其处理结果，如果经过生效裁决的人民法院再审审理后是必须改判的，现又必须经过原来讨论该案件的审判委员会委员进行讨论决定，则对案件的公正处理来讲都是不利的，因为自身否定自身毕竟是有限、不彻底的；四是可以节约再审成本，减少不必要的累讼；五是在人民检察院提起抗诉以后，由上级人民法院再审，也可以充分发挥上级人民法院对下级人民法院的监督作用，并可以切实保障裁判的公正⑥；六是人民检察院对生效的民事裁判提出抗诉，确立与贯彻由同级人民法院审理再审案件，有利于强化抗诉机制监督、制约的功能，也有利于人民检察院派员出庭支持抗诉⑦。
（六）对人民检察院行使民事抗诉权应当实行一次再审不再受理的原则。
虽然我国《民事诉讼法》仅规定当事人申请再审的期限为二年，但并不明确规定人民检察院对生效民事裁决提出抗诉的期限和次数，致使大量无期限限定的当事人申请人民检察院行使抗诉权而启动再审程序，时刻挑战着生效裁判的既判力。为了提高民事审判监督的质量与权威，尽量维护生效裁判的既判力，以免造成累诉。对人民检察院提出抗诉而启动再审程序应当实行一次再审不再受理的原则，即人民检察院根据民事审判监督程序提出抗诉的案件，只能给当事人一次性的司法救济机会，不论是当事人向人民检察院提出申诉请求抗诉，还是人民检察院主动发现原裁判存在错误提出抗诉而启动再审程序，时间均为生效裁判的二年内，且只能是一次，即再审程序应当实行一审终审。要么当事人自己申请再审，要么当事人通过人民检察院提出申诉请求抗诉，任何一种渠道启动再审程序成功后，不可再有第二种启动再审程序的途径，即对生效裁判启动再审程序主体的多元化改为一元化。这样可以从根本上克服人民检察院的多次行使民事抗诉权，避免影响到生效裁判文书的权威性与稳定性，也有利于公民、法人或者其他组织对人民法院作出生效裁判文书的尊重和服从。
总之，对如何完善民事抗诉制度的问题，就必须从法律上明确规定人民检察院行使民事抗诉权的法定条件、范围、期限、次数与审理原则。同时，明确规定人民检察院行使民事抗诉权在再审法庭的地位与职责。这对人民法院纠正确有错误的判决、裁定，维护国家利益、社会共公利益及当事人的合法权益是很必要的，也是可行的，关键在于我们如何来规定与完善这种民事抗诉制度。
