【出处】《西部法律评论》2009-1
【摘要】我国检察机关的内部监督，可以借鉴“全景敞视主义”理论，实现公正与效率的价值平衡，克服重实体轻程序监督、重事后轻同步监督、重人员轻制度监督等方面的不足，满足社会公众期待、自身监督能力增强及程序正当性的需要，从构建反向监督机制、保障信息畅通、管人管事齐抓等方面，建立科学高效的运行机制。
【英文摘要】Taking the Panopticism theory as a reference,the inner supervision in prosecutorial organshelps achieve the balance between justice and efficiency, thus overcoming the shortcomings intraditionalpractices such as emphasizing supervision in substantive laws instead of procedural laws,preferring subequent supervision to simultaneous supervision, and favoring personal supervision over the institutionalsupervision,etc. On the other hand,to set up such institution can meet the social public expectation,strengthen the supervision and justify the due process,therefore facilitating a scientific,efficient working mechanism in aspects of constructing a system of reverse supervision,safeguarding the transmissionof information,and controlling the work as well as the staff,etc.
【关键词】检察机关；内部监督；理论基础；价值取向；制度完善
【英文关键词】prosecutorial organs;inner supervision;theoretical basis;value orientation;institutional perfection
【写作年份】2009年


【正文】

　　我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该条规定以国家根本大法的形式确定了检察机关作为国家法律监督机关的地位。检察机关依法履行法律监督权，是建设有中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。党的十七大报告指出了我国深化司法体制改革的方向是“优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。胡锦涛总书记在《全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的讲话》中还进一步指出：“以加强权力制约和监督为重点，优化司法职权配置，规范司法行为，推进司法民主和司法公开，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度。”由此决定了我国目前检察体制改革的重点是“加强权力制约和监督”。由于检察机关的性质是国家的法律监督机关，因而对于如何监督监督者，一直是困扰当今法学理论界和司法实务界的一大难题。总的来看，检察机关的监督机制，包括外部监督和内部监督两个方面。其中，内部监督是指检察机关内部不同机构之间在行使检察权能时进行的相互监督和制约。本文仅就检察机关内部监督的现状、不足及制度重构等问题互抒己见，以期为不断提升检察机关的自我监督能力，建设公正高效权威的社会主义检察体制抛砖引玉。

　　一、检察机关内部监督的理论基础及价值趋向

　　（一）检察机关内部监督的理论基础：“全景敞视主义”理论 1791年，英国著名功利主义思想家边沁首次提出了“圆形监狱结构，”即：“四周一个环形建筑。中心是一座瞭望塔。瞭望塔有一座大窗户，对着环形建筑。环形建筑被分成许多小囚室，每个囚室都贯穿建筑物的横切面。各囚室都有两个窗户，一个对着里面，与塔的窗户相对，另一个对着外面，能使光亮从囚室的一端照到另一端。然后，所需要做的就是在中心瞭望塔安排一名监督者，在每个囚室里关进一个疯人或一个病人、一个罪犯、一个工人、一个学生。通过逆光效果，人们可以从瞭望塔的与光源恰好相反的角度，观察四周囚室里被囚禁者的小人影。这些囚室就像是许多小笼子、小舞台”。{1}边沁设计“圆形监狱”，其重点在于监视而不在于惩罚。圆形监狱的设计使监禁的体系只需要很小的代价，只要有注视的目光就行了。每一个人在这种监视目光的压力下，都会逐渐自觉地变成自己的监视者。这种原本是改造监狱机制的设想，后来被法国著名后现代主义思想家福柯解释为“全景敞视主义”并扩展至其他领域。“在福柯看来，圆形监狱的设计结构及理念不仅适用于监狱，而且可以推广到其他领域”，{2}并将其视之为现代约束技术的典型，体现了权力与知识的结合，形成一种新的监视机制。

　　福柯对“圆形监狱”的扩展式解读与创新，无形中揭示了所有监督机制的基本原理。根据福柯的总结，从技术角度上看，有效监督必须具备两个基本条件：一是监督者和被监督者之间要有层级关系，也即“圆形监狱”中所体现出瞭望塔里的监视者与囚室犯人之间的关系。站得高看得远，因为有了这样的位置设置，所有被监视者的一举一动均被纳入监督者的视野范围内。这种层级关系可以使监督者对被监督者产生无形的隐性震慑力，被监督者自然要时刻保持紧绷状态。在司法实务中，体现在上下级之间的纵向监督也因为有强权力的支撑而相对更为有效。二是监督者和被监督者之间要公开透明、信息畅通。如果监督者和被监督者之间不存在层级制约关系，那么行之有效的监督机制必须保证监督者和被监督者之间的公开透明、信息畅通。当然，如果监督者和被监督者之间有层级制约关系，那么监督者和被监督者之间信息畅通，就更能提高监督效率。信息畅通了，监督者就可以随时知晓被监督者的真实情况，并作出客观公正的判断。信息畅通还会对被监督者形成内心制约，使被监督者在隐性舆论的氛围中规范行事。由此可见，福柯的“全景敞视主义“理论，可以为我国检察机关内部监督机制的构建和完善提供可资借鉴的理论基础和技术模型，具有深远的现实意义和理论参考价值。

　　（二）检察机关内部监督的价值趋向：公正与效率的价值平衡

　　检察机关内部监督机制的构建必须在公正与效率之间求得平衡。“司法公正是司法制度赖以存在和具有至上权威的基础，是司法永恒的主题”。{3}从公正角度出发，为了保护法律确定的利益，必须防止检察机关内部权力的滥用，因此要构建与完善包括权力制约权力在内的监督制约机制，确保权力的运行不越界、不违规，使法律所保护的利益在实体与程序上均有效实现。但在当前我国司法资源有限的大背景下，如果过于强调监督制约，在检察机关内部权力运行过程中设置过多制衡环节，又会使案件陷入拖沓冗长的程序中，造成司法资源的浪费，因“迟来的正义不是正义”而损害当事人的合法权益，影响检察权行使的效率。特别是近年来，世界上几乎所有国家都不同程度地面临着案件积压和拖延的问题。因此，协调好公正与效率之间的关系，既能确保司法公正，又能节约司法成本，提高司法效率，已成为各国立法和司法共同面临亟待解决的重大课题。有专家提出，“公正与效率之最优关系的核心是平衡”。换句话说，“最低限度的公平是效率增长的极限，最低限度的效率则是公平增长的极限。无论是追求公平，还是追求效率，都要在最低限度的对立面所设定的极限之内寻求平衡和调和的方案”。{4}因此，在设置检察机关内部监督机制时，即要保证检察权公正运行，又要兼顾效率。不能为了片面追求公正，设置过多监督环节从而牺牲效率；也不能为了追求片面效率，给权力滥用留下空间从而牺牲公正，在公正与效率间找到平衡，最终实现“有效率的公正”和“有公正的效率”。

　　二、我国检察机关内部监督的现状与不足

　　（一）重实体监督，轻程序监督

　　法律监督权主要在刑事诉讼中体现，检察机关的每一项权力都与诉讼程序相关。在司法机关中，检察机关是最能体现程序特征和程序原理的机关。但实践中，检察机关的监督却往往只关注实体问题，注意力集中于案件的定罪量刑和证据的充分与否，而忽视了程序问题，对证据收集和办案程序合法与否关注相对较少，对程序瑕疵甚至程序错误过于宽容。有些地方出现检察人员与公安侦查人员一起讯问犯罪嫌疑人、诉讼权利告知书在受案3天后仍未送达犯罪嫌疑人的情况，甚至有的为了达到实体目的而采信刑讯逼供获取的言词证据。对刑讯逼供获取的证据，侦查监督部门、公诉部门一路绿灯，内部监督制约严重缺位。

　　（二）重事后监督，轻同步监督

　　现在检察机关内部监督中最成型的监督就是带有惩戒性质的事后监督，最高人民检察院先后出台了《人民检察院刑事赔偿工作规定》、《最高人民检察院刑事赔偿办公室关于建立刑事赔偿备案审查制度的通知》、《最高人民检察院检察人员执法过错责任追究条例》等文件，应当说这些文件和规定都发挥了不可替代的重要作用。但无一例外，这些规定都侧重于事后监督，只有在案件的错误已很严重，无法改变的时候问题才会暴露出来。在实务中，检察机关的内部监督主要是通过定期进行执法检查、调查核实对办案人员的举报、查处严重违法违纪行为、追究错案责任等方式进行事后监督，对办案过程中有无徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为，难以及时尽早发现并予以纠正。{5}即使事后有惩戒和责任追究，但损失和后果也难以挽回。因此，在完善检察机关内部监督机制时，要把监督前移，使监督的重点向预防性质的事前监督和同步监督倾斜，争取把错误杜绝在萌芽状态。

　　（三）重人员监督，轻制度监督

　　一直以来，检察机关内部存在办理案件过程中的呈报审批制度，这也是一种监督机制，甚至是比较有效的一种监督机制。但这种监督机制效果的好坏更多取决于履行监督职能的上级领导的业务水平、责任心、甚至一时好恶。如果履行监督职能的人员发生变化，监督效果也可能会发生变化，人与人之间的主观差异影响着监督质量的高低好坏，这不符合科学监督体制的要求。科学的监督体制要求监督应尽可能客观，有稳定的长效机制，使监督效果不因监督者身份的变化而变化，不因监督者主观状态的变化而变化。

　　三、强化我国检察机关内部监督机制的必要性

　　（一）强化检察机关内部监督是满足社会公众期待的需要

　　党的十七大报告指出，要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。社会主义国家机关的权力均来自人民，检察机关的权力也概莫能外。检察机关的权力是法律监督权，是对整个国家司法活动的监督。根据一般心理学原理，人们总是更信任监督者。法律监督是司法活动的最后底线，是确保公正司法的最后保障，公众自然会多一份信任。但同时，信任也是更高的期待，社会公众期待检察机关能始终保持司法守护者的良好形象。这就要求检察机关要通过不断完善内部监督机制来塑造形象，使人民群众放心，赢得人民群众的信任，满足人民的期待。

　　（二）强化检察机关内部监督是增强自身法律监督能力的需要

　　当今世界正在发生广泛而深刻的变化，中国也正在发生广泛而深刻的变革。经过30多年改革开放，我国的社会结构、思想观念等领域都发生了深刻变化，受此影响犯罪领域中新型犯罪也不断出现。比如引起重大社会反响的广东许霆案即是一例，有关许霆的罪与非罪、此罪与彼罪的争论引起了社会各界的广泛参与，给司法机关带来新的压力与挑战。除此之外，以信用卡类犯罪为代表的经济领域的新型犯罪也不断涌现，贪污受贿犯罪领域也不断出现高智商化、隐秘化的趋势，最高人民法院、最高人民检察院为此还专门联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确了10种新类型受贿刑事案件法律适用问题的具体意见。

　　法律体系在保持相对稳定的同时也不断适时更新，这一切均对检察机关的法律监督能力提出了更高要求。要顺应新形势，检察机关必须建立起以内部监督和制约为主要表现形式的良性机制，使法律监督权能够根据时代和局面的变革与变化自觉调整和更新，不断增强检察机关的法律监督能力。

　　（三）强化检察机关内部监督是程序正当性的需要

　　根据权力运行的原理，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。{6}党的十七大报告也指出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这深刻揭示了权力之间相互监督制约的本质。因此，为了防止权力滥用，必须用其它权力予以必要地监督和制约。检察机关作为刑事诉讼主体，必须遵循程序正当原理，检察机关内部监督机制的构建与完善，也要彰显程序的力量，体现程序的特征，按照公正与效率的价值要求，遵循监督制约的一般原理，使检察系统内部各权力之间互相配合又互相制约。检察机关的各项权力具有综合性、多样性特点，兼具行政权和司法权特征，如果它们之间不能有效监督制约将更加严重损害国家权力的权威性。所以，必须构建和逐步完善检察机关内部监督机制，使检察机关内部各部门、各权力之间既相互配合又相互监督制约，保证整个检察系统运行在科学高效的轨道上。

　　四、完善我国检察机关内部监督机制的建议

　　（一）构建反向监督机制，完善检察机关内部横向监督

　　根据我国宪法、刑事诉讼法和人民检察院组织法的相关规定，我国检察机关主要享有侦查权、审查和批准逮捕权、公诉权、对裁判执行的监督权、对监所活动的监督权等。其中，主要业务部门行使的侦查权、审查批准逮捕权、公诉权、诉讼监督权之间在程序流程上构成了一种线性监督模式，是平等主体之间的横向监督。一个群众举报的情节比较严重的职务犯罪案件，在程序上要经过检察机关各个业务部门，由控申部门受理举报、侦查部门搜集证据、侦查监督部门批准逮捕、公诉部门审查起诉、甚至到对判决的执行和监所活动进行监督等。各个程序环环相扣，每一个后置程序都存在对前一程序的监督，这种按照案件流程设置的横向监督机制确保了案件质量，是一种正向的线性监督模式。

　　如前所述，按照程序流程，侦查监督部门可以监督职务犯罪侦查部门，审查起诉部门可以监督侦查监督部门。这种正向的线性流程，使得检察系统内部的程序具有不可回流性，案件一旦进入下一程序就脱离了前置程序的监管。因此，前一个环节对后一个环节往往出现监督乏力的情况。这种反向监督上的乏力，给案件的公正处理造成监督的缺位，后置程序少了一种监督模式就增加了出现错误的风险。

　　因此，在现有的横向监督体制下，在正向监督相对已经完善的基础上，有必要建立反向监督机制。以职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、审查起诉部门三大业务部门为例，一个职务犯罪案件，如果最终到了审查起诉部门，审查起诉部门决定诉与不诉或者对案件事实的认定都要在文书报批主管领导审批前，告知侦查部门和侦查监督部门，如果侦查部门或侦监部门对案件有异议，可以提出异议书。同时在检委会下设置具有仲裁功能的听证机构，异议双方在听证机构的主持下阐述各自理由，由检委会委员组成的听证机构作出最终决定。尽管这只是一个原则性的构想，但在检察机关内部设立案件回流机制，增加一道反向监督程序，无疑会进一步完善检察机关内部横向监督机制，为案件错误及时被发现又加了一道安全阀。

　　（二）保障信息畅通，完善检察机关内部纵向监督

　　检察机关的内部纵向监督极为重要，甚至有观点认为，检察权的内部监督机制就是检察一体制。从学理上讲，检察一体化的对内要求，就在于统一各级检察机关的追诉与裁量的基准，尤其是在裁量不起诉的案件中，以防止检察官权力的滥用。检察一体是大部分大陆法系国家确立的一项基本的检察组织原则。比如，在检察制度的发源地法国，检察官被纳入上命下从的阶层组织构造中，形成了检察一体原则，要求检察官就检察权的行使，不得违背其上司的命令。德国的检察机关分联邦和州两个体系，在这两个体系内部是一种严格的统一领导关系。日本刑事诉讼中也确立了检察一体原则，赋予上级检察机构制约下级检察机构起诉权。{7}在所有的监督模式中，最有力的监督便是有强权力保障的上下级之间的监督，业务部门更是如此。在业务部门办理案件的过程中，一般存在着具体承办人-主诉（主办）检察官-部门负责人-分管领导的案件流转模式。这种模式也是一种监督模式，是一种以权力层阶为基础的纵向线性模式。这种模式的优势在于，按照流转方向，越向上能力越强，办案经验越丰富。具体承办人、主诉（主办）检察官、部门负责人、分管领导等，一般在案件证据把握、定性分析、办案经验、处理复杂疑难问题的能力等方面，越向上也越有优势。

　　要做好业务监督，让部门负责人和分管领导及时准确了解案件信息和案件进展情况，但又不能让部门负责人和分管领导陷入案卷的繁冗纷杂中，沦为第二承办人，因此上报的案件信息必须是准确并经过提炼的。比如，重庆市检察机关在全国率先推行的案件管理系统就是一种较好的方法。该系统的优势在于：承办检察官把案件主要信息录入案件管理系统，主要证据和案件事实一目了然，在线性模式中的所有上层人员均可随时查阅。同时，所有文书必须经层层报批后才能打印出来，如果未经过审核，诉讼文书不能从系统中调出。此外，对办案期限及相关程序，案件管理系统也有警示，有一项程序没有完成或者案件超期，案件管理系统就会一直提示，上层人员对错误也一目了然。这种用科技手段进行内部监督的方式是技术监督理念的最佳表现，与圆型监狱理论的模式相契合，且符合“全景敞视主义“理论的原理。运用技术手段设置监督模式可以最大程度地杜绝人为干扰因素，保证监督的准确和客观公正。

　　（三）管人管事齐抓，健全检察机关内部立体监督

　　横向监督和纵向监督机制在检察系统内部形成了一个交叉的平面网络，使错误与问题无处遁形。但仅有这种固定持续运行的面状监督还不够，还必须建立健全随时存在、不定期运行的点状监督。这种点状监督包括对人的监督和对事的监督两种，前者称为检务督察，后者称为案件质量考核。这种对人对事随时进行考核考评的点性监督制度，无疑强化了事前、事中的监督效力，与平面网络监督模式一起，构筑了检察机关内部的立体网络监督模式。

　　1．考核人员素质，强化队伍建设，建立检务督察制度体系。2007年10月《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》出台，标志着我国检察机关内部监督机制建设又探索出了一条新的有效的路径。最高人民检察院副检察长张耕称这项制度是“解决检察权运行中的事前、事中动态监督相对薄弱状况的有效制度，是检察机关强化内部监督制约机制，完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措，其核心在于规范检察机关的执法行为”。

　　根据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，检务督察是指“检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实”，并具体规定了检务督察的具体对象和可以采取的措施，包括：检察人员遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况，在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况，严明执法作风、遵守检容风纪的情况等事项。

　　2．考评案件质量，强化制度建设，建立案件质量管理制度体系。对案件质量的考核是检察系统内部一直探索的监督制约机制。检委会作为中国特色检察制度的组成部分，在程序法中的作用日益凸显，尤其随着专职检委会委员制度的不断成熟，检委会作为系统内部业务权威的作用不断发挥出来。因此，可以考虑在检委会里设置一个专门负责案件质量考核的机构，从案件数量、办案效率、程序遵守、案件效果等多个角度制定严格的案件考评标准，由该业务机构按照统一标准对案件质量定期考核，同时对业务部门的办案情况进行不定期抽查。这样就可以不断促进业务部门确保案件质量的自觉性，使办案人员内心形成明确的质量尺度，内部形成相对统一的办案标准，不断提升业务部门规范化执法水平。

　　综上所述，检察机关内部监督机制的构建，应当遵循程序正当性原理，追求公正与效率的价值平衡，形成检察系统内部环环相扣、协作制衡的长效机制，确保检察权能的良性运行，以建设公正高效权威的社会主义检察制度。




【作者简介】
杨平，单位为重庆市江北区人民检察院。