【出处】《法学杂志》2003年第2期
【摘要】建立和推行刑事诉讼审前侦诉模式，必须遵循分工负责、互相配合、依法引导、加强监督四项原则， 明确规定公诉引导侦查的内容、范围、方式和时间，重点是规范引导的程序和方法，从而使公诉引导侦查机制规范化、制度化。
【关键词】刑事诉讼；侦诉模式；引导侦查
【写作年份】2003年


【正文】

　　一、问题的提出

　　修订后的刑事诉讼法实施以来，侦诉配合不够、侦查监督不力、诉讼效率不高等问题，归纳起来，根源主要在于以下三对矛盾：

　　(1)“审判中立、控辩平衡”与“分工负责、互相配合、互相制约”之间的矛盾。公诉方为保证诉讼质量所必须的侦查控制权、辩护方的独立取证权以及法官超然的法律地位的保障等相应制度，却没有一并建立。就侦、诉关系而言，虽然肯定了侦、诉之间的相互独立性，否定了公诉对侦查的控制，却没有揭示侦、诉的同质性，也没有阐明侦查的从属性和公诉的主导性。

　　(2)审判的高要求与证据的低质量之间的矛盾。首先侦查工作重破案轻办案，重批捕轻起诉，重实体轻程序，往往导致庭审中证据发生变化，影响公诉质量。二是随着逮捕条件的放宽，批捕部门怕错捕、怕无罪、怕赔偿，因而对逮捕的法定条件考虑得少，对引导侦查取证考虑得更少。三是侦诉双方对证据的证明力认识不一，要求不同，造成在退查补证中协作不够。四是取证方式不当或非法取证，导致非法证据不被采信。

　　(3)案件质量保障体系与办案机制改革之间的矛盾。在以往的办案程序中，强调集体责任，淡化了办案人个人责任。而实行办案机制改革，将案件质量基本上寄于办案人的个人素质上，在与之相适应的质量保障体系尚未建立健全的情况下，案件质量的保证至少是不稳定的。

　　二、方案的选择

　　(1)关于“检警一体化”。综观现代各国的检警关系，可以发现不同的侦诉模式。在大陆法系国家，许多国家的法律规定，检察机关是侦查机关，而警察机关只是侦查辅助机关。在英美法系国家，检察院与警察机关的关系非常密切，检察官一般不仅有权亲自进行侦查，而且有权对警察机关侦查发表意见、进行指导等。如英国1985年《犯罪起诉法》规定，警察局长必须将本辖区内的每一起严重犯罪通知检察官。美国法律规定，总检察长有权侦查政府官员的犯罪行为，并直接领导联邦调查局工作；联邦检察官对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求进行或继续侦查；地方检察官有权在提起诉讼前调查犯罪事实等。通过对上述有关国家法律规定的比较分析，

　　不难发现：第一，警察机关实际上是大部分侦查活动的主导者，是各国刑事侦查的主导力量。虽然法律规定检察机关是侦查机关或有侦查指挥权，但警察机关才是实际的侦查主体。第二，检察与警察具有不同的隶属关系，并未形成“一体化”。一般来说，检察院属于法务系统，而警察属于内务系统，二者在组织和体制上互不隶属，但由于侦查服从起诉需要，检察官对侦查人员有一定的监督和指导甚至指挥权。这是一种工作关系，而不是“一体化”要求的组织和体制关系。如在我国实行“检警一体化”的话，势必要从司法体制上进行重大改革，这对于我国当前的司法制度而言，虽有积极意义，但不现实，是不可取的。

　　(2)关于“检察指挥侦查”。这一方案与“检警一体化”并无二致。前面已论，不再赘述。

　　(3)关于“检察介入、引导侦查取证”。这种方案是吸收和借鉴国外有关法律规定，在我国现行法律框架内提出的，不需要对司法体制进行深刻变革，基本上是可行的。但是，该方案对侦诉模式并未作出准确定位。其一，从管辖上看，公安与检察机关都有对各自管辖案件的侦查权。那么，“检察介入、引导侦查取证”中的“侦查”如果仅指前者，则介入、引导“侦查”的范围没有涵盖所有侦查活动。其二，职务犯罪侦查权和公诉权均为检察权的重要组成部分，如果“检察介入、引导侦查取证”包括职务犯罪侦查活动，在概念上存在逻辑错误。因为检察权和职务犯罪侦查权是包容关系。其三，“检察介入、引导侦查取证”将其范围限定在“取证”上，否定了检察机关的侦查监督权。

　　综上所述，科学、合理、适用的刑事诉讼审前侦诉模式应定位为“公诉引导侦查机制”，是指在现行法律框架内，以检察机关公诉部门、侦查监督部门为主导，以分工负责、互相配合为基础，旨在加强对侦查活动的引导和监督的一种工作制度。

　　三、公诉引导侦查机制的可行性

　　(1)建立公诉引导侦查机制，符合刑事诉讼结构基本理念和现行法律规定。一是现代刑事诉讼基本结构决定了侦查与公诉共同构成控诉方。出于刑事追诉的同一地位和共同目的，加强侦、诉协作配合成为必然。二是符合“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼基本原则。公诉引导侦查机制，分工负责是基础，互相配合是要求，是大方向，互相制约体现了法律监督和约束。三是符合现行刑事诉讼法若干具体规定。

　　(2)实行公诉引导侦查机制，适应侦诉工作需要。新的庭审方式要求公诉人在庭审中全面履行举证责任，并就证据是否真实、充分、来源是否合法等问题与被告人及辩护人展开辩论，大大增加了公诉人指控、揭露犯罪工作的难度。如果公诉失败，也同样意味着侦查活动的失败。实行公诉引导侦查机制，公诉方利用其熟悉、了解庭审程序和证据要求的优势，指导侦查人员围绕指证犯罪，全面收集和固定证据，充分做好基础工作，并熟悉案情，掌握证据，形成侦诉合力。2000年8月最高人民检察院侦查监督厅、公诉厅和公安部刑事侦查局联合下发的《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》，就是最好的例证。

　　(3)实行公诉引导侦查机制，有利于侦查监督职能的更好实现。长期以来，侦查监督囿于法律规定的原则性强、可操作性差，在监督方式上是一种被动的事后监督。实行公诉引导侦查机制，对侦查过程和大部分侦查活动(获取证据、固定证据)，都可以进行监督，把监督变成一种主动的、动态的过程控制。它对于促进侦查程序法制化是一个重大进步。

　　(4)实行公诉引导侦查机制，有利于深化办案机制改革。无论公安机关实行的“侦审合一”，还是检察机关实行的主办(主诉)检察官办案机制改革，目的都是为了提高办案质量和效率。从这一目标出发，公诉引导侦查机制无疑在侦查和公诉工作之间架起一座桥梁，使二者紧密联系，有机结合，开辟了侦诉工作新的活动空间，真正实现了公诉为主，侦查服从起诉、共同服务于庭审成功的中心需要。

　　四、机制设计与程序操作

　　(1)公诉引导侦查机制必须遵循的原则：①分工负责原则，分工负责是我国刑事诉讼法关于公、检、法三机关职能划分的原则规定。公诉引导侦查，不得借口“引导”，超越职权，违法行使侦查权，也不得试图指挥侦查。要坚持做到：“引导不领导、介入不联合、讨论不定论、协助不代替、参与不干扰”。②互相配合原则，互相配合不仅是刑事诉讼法的要求，也是公诉引导侦查的基础。要树立以起诉为龙头，以庭审为中心的全局意识、证据意识，加强侦诉协作，形成侦诉合力，共同完成指控犯罪这一刑事追诉最终目标。③依法引导原则，“引导”的核心是“取证”，是帮助侦查人员收集、固定、完善证据，为批捕和公诉打基础、做准备。④加强监督原则，公诉引导侦查的价值取向不只是加强侦诉配合、提高诉讼质量和效率。同时这也是为了加强对侦查活动和程序合法性的监督制约。

　　(2)公诉引导侦查的内容。公诉引导侦查，主要是根据庭审的条件、标准和要求，向侦查活动和人员提出收集、固定、完善证据、查清犯罪事实的意见和建议，并就适用法律提出指导性意见，同时，对侦查活动依法进行监督。

　　(3)公诉引导侦查的范围。在界定这一范围问题上，目前主要有两种观点：一种观点认为引导侦查是检察机关积极主动地追诉犯罪，是一种权力，不应当限定范围；另一种观点认为，在现行法律规定中，公诉引导侦查没有法律依据，应当有范围上的限制，加之检察机关司法资源有限，不可能对每一起案件都引导。笔者同意第二种观点。从目前实际操作看，没有必要每个案件都介入、引导。只有在必要的情况下才存在介入、引导的需要。所以，公诉引导侦查的范围应限定在：①重特大、疑难、复杂案件；②社会影响大、群众反映强烈的热点案件；③上级机关或领导交办案件；④立案监督案件；⑤侦查机关邀请、检察机关认为有必要介入、引导的案件。

　　(4)公诉引导侦查的方式和时间。公诉引导侦查应以主动介入、引导为主。除上列五类案件外，对于一般案件采取被动式，即只有接到侦查机关(部门)邀请，或认为有必要时予以介入、引导，否则，应按照法律规定程序进行，以防止侦查机关(部门)产生依赖心理和引导走向极端化。对属于公诉引导侦查范围内的案件，可以积极主动介入、引导侦查，但应围绕证据的合法性、排它性和案件性质进行审查。需要指出的是，何谓疑难、复杂等案件应有同一标准，否则引导侦查会陷入无序状态。关于介入、引导的时间，一般应在立案之后，拟提请逮捕人犯时为宜；公诉部门在案件侦结前半个月至一个月介入为宜。从案件上看，一般案件可以在拟对犯罪嫌疑人采取强制措施时介入；特别重大的案件应当在立案后立即介入；突发性重大暴力犯罪，可在案发当日介入。这样，既可以防止超时限办案，减少退查次数，又可以加快办案进度，提高办案质量。

　　(5)公诉引导侦查的程序和方法。具体程序和方法如下：①侦查机关(部门)报告备案。侦查机关(部门)只有主动向侦查监督和公诉部门通报有关案件情况，才可能启动公诉引导侦查机制。②侦查监督向后延伸。一是改革审查批准逮捕方式。在办案过程中，要弱化制做阅卷笔录，强化分析案件证据，认真制作《审查逮捕案件意见书》，增强法律文书的说理性。对于已批捕案件，应在《意见书》中对证据状况详加分析，指出侦查取证的重点和方向；对于不批准逮捕的，应重点说明不捕理由，积极引导继续侦查取证。二是跟踪监督。对于已批捕或未批捕案件，应当跟踪监督；对于超期不移送起诉或没有报告处理结果的案件，要主动查询追问；对立案监督的案件应及时督办。三是建立与公诉部门联系制度。侦查监督部门应将已批捕的重特大案件在作出逮捕决定之日报公诉部门备案，供公诉部门介入及引导侦查。③审查起诉向前延伸。一是加强对侦查机关(部门)的指导。对介入、引导侦查的案件，按照庭审要求，对侦查、取证工作予以指导，减少不必要的退补。二是建立退补协商制度。对需要退回补充侦查的案件，可就退补待查证据的有关问题同侦查人员协商一致，达成共识。同时，退查提纲应明确具体，避免使用概括、含糊语言。三是诉前会审。对决定提起公诉的案件，可以召集侦查人员，共同复查复核证据，以便及时发现证据有无变化等问题。四是加强与侦查监督部门的统一、协调。对于逮捕后作无罪处理的案件，不捕后复议、复核改变原决定的案件以及存在较大认识分歧的疑难案件，要通过正确理解法律，准确把握证据，共同总结分析等途径，促使统一认识，避免发生矛盾。五是建立通报制度。对法院生效判决，可就侦查的成败同侦查人员交流体会和意见；对相对不起诉和绝对不起诉案件，应事先向侦查机关(部门)反馈情况并充分听取意见；对个案侦查失误或成功经验进行通报。④侦查监督与审查起诉协调配合。在公诉引导侦查机制运行中，侦查监督向后延伸，审查起诉向前延伸，必然存在侦查监督权与公诉权的交织问题。笔者认为，二者虽然交织但并不存在矛盾。侦查监督部门介入、引导侦查，重点围绕逮捕的法定条件，依法采取强制措施，保证诉讼顺利进行。而公诉部门则是从公诉需要出发，对侦查活动进行引导，确保公诉成功。因此，二者目的一致。但应做到协调统一，具体程序和方法可参照2001年6月最高人民检察院《关于侦查监督部门、公诉部门加强工作联系和配合的通知》。通过上述做法，推进公诉引导侦查机制的运行，从而进一步加强侦诉配合，强化侦查监督，提高办案质量和效率，实现刑事追诉的价值目标。


【作者简介】
顾德镳，单位为陕西咸阳市人民检察院副检察长；杨引，单位为咸阳市人民检察院研究室。