【出处】《福建行政学院学报》2010年6期
【摘要】行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、调查权限较小、信访建议权威不够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救济的作用受到很大限制。通过对国外议会行政监察专员制度的考察与借鉴，吸收其合理因素，改革行政信访来完善其救济功能。
【关键词】行政信访；权利救济；议会行政监察专员；调查权；建议权
【写作年份】2010年


【正文】

　　行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国行政信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。

　　一、行政信访是一种特殊的行政救济方式

　　行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005年出台的《信访条例》对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。[1]由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了信访救济运作机制的核心。”{1}

　　二、我国行政信访救济功能的定位与变革

　　从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。”{2}与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，行政信访的救济功能存在着如下缺陷：

　　首先，信访机构的地位不独立、信访机构专业化水平低。目前我国信访机构的地位仍处于由“秘书机构”向“职能机构”艰难转型的阶段，其工作受外界干预较多。从机构设置上看，目前国内各级政府信访局(办)均由同级政府办公厅(室)代管，主要还是根据领导批示处理信访事项。此外，“目前信访督查面临两大制约因素：一是缺人员，信访机构人员少，专职从事督查工作的人员更少，人员长期不流动，年龄老化；二是缺权威，信访工作人员法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。”{3}

　　其次，行政信访救济处于救济体制中的模糊地位，其与法制化救济手段存在一定的脱节。第一，对于信访机构和政府部门对信访事项“不作为”的案件法院不予受理。[2]第二，对于政府工作部门可否按信访程序受理复议、诉讼受案范围，《信访条例》的规定模糊，政府部门和地方规范性文件的规定也不相一致。《信访条例》第21条明确排除了县级以上人民政府信访工作机构对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的管辖权。但是《信访条例》第14条却并未规定政府工作部门对于相同事项的“不予受理”要求。一些规章也规定的不一致，比如《人事部信访工作规定》、《国家体育总局信访工作办法》都规定了对此类事项“不予受理”，而《国土资源信访规定》对此类事项采取了灵活的规定，对此类事项“可以决定终止办理”。实践中，一些政府部门实际上也受理了这些事项。

　　再次，信访机构行使调查的方式较少，没有主动展开调查的权力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”笼统地提及了信访机构的调查权；第十三条第二款规定“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”提及了信访机构有邀请其他单位协助调查的权力；第三十一条中第一款规定“必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”这条规定了信访机构有要求有关组织说明理由的权力，以及对重大信访事项有举行听证会调查事实的权力。从上述规定可以看出，对于信访机构的调查方式、调查权规定较为笼统。实践中信访机构一般通过与政府有关部门组成联席会议的方式来处理信访事件，信访机构自身并无独立的调查事实的权力，它的调查权完全受制于政府部门的配合。

　　最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质性的效力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；(三)协调处理重要信访事项”体现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的“定纷止争”。此外，第六条第二款中“(四)督促检查信访事项的处理”，第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法性、合理性进行评价。

　　基于以上的认识，笔者认为至少应从以下几个方面对行政信访制度进行改革：第一，有必要建立一个独立、公正的信访机构，并为其独立、公正、及时、有效地开展工作提供充分的保障。第二，培养专业性的信访人才，引入信访人才培养长效机制，提升信访干部处理信访问题的素质。第三，明确信访救济与诉讼救济的关系以及两者之间的衔接。第四，加强信访机构的调查权和建议权。丰富信访机构的调查方式，建立配套制度加强信访建议的权威性。

　　三、对国外议会行政监察专员制度的考察

　　议会监察专员制度(Ombudsman System)是在世界上颇具影响的一种政治制度。概括起来讲，议会行政监察专员制度的核心要素包括：“监察专员由议会选举或任命(极少部分由行政首脑任命)，具有宪法或法律保障的独立地位，根据投诉或依职权主动对行政机关的‘不良行政’行为进行调查监督，保护公民不受行政机关滥权擅断的侵害。监察专员有权进行调查、批评、建议和公布结果，但是不能直接推翻行政机关的决定。”{4}同中国的行政信访相比较，两者的相同点在于：

　　第一，在制度的价值目标上都是为了加强政府与群众的关系，保护公民的合法权益。《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”瑞典宪法委员会在其《政府组织法》草案备忘录中表明了最早设立议会监察专员的意图是：“要建立一项独立于政府的，监督政府官员履行职责的制度。”并指出：“公众与个人的权利由公民代表所任命的看护人执掌，以此监督法官与政府官员是否遵守法律……”{5}5

　　第二，在处理程序上也基本都是按照调解、受理、调查、处理、督办的程序进行，在处理结果上对行政机关都无强制约束力。《信访条例》未规定信访事项在受理之前可以调解，但是实践中各地信访机构首先都是将信访当事人的请求分为案件调处阶段、案前听证调解阶段、初审阶段、立案解决阶段、案件督办落实阶段。{6}在英国，一个对所有议会行政监察专员的要求是在调查申请人的申请事项之前必须给予行政机关一个机会，让申请事项先通过其内部的争议解决程序。这是因为议会行政监察专员的任务之一便是鼓励公共部门自行解决有争议的事项，而不是要去惩罚那些有争议事项的部门。假如争议的事项无法在公共部门内部解决，那么议会行政监察专员就会根据自己对公共部门的处理是否公平或合适来进行调查。调查结束后，议会行政监察专员会得出一份初步报告给申请人与被申请人。在得到双方对初步报告的意见后，议会行政监察专员就会出具最终报告，其中包括了意见。该意见并无强制力。如果意见不被采纳，议会行政监察专员则会公开争议公共部门及其错误。{7}

　　第三，在受案范围与申请人条件上有相似性。在受案范围上，《信访条例》第十四条第一款规定了信访人可以针对哪些人提出信访事项，其对象基本涵盖了所有的公共部门及其工作人员，对信访人的建议、意见的范围限制在“职务行为”。第十五条规定了对于人大信访、涉诉信访及对涉检信访的受案范围，也限定在了“职权范围”之内。议会行政监察专员制度中，一般只受理对政府的“不良行政”的控诉，还有些是几乎可以受理对政府任何行为的控诉。[3]在申请人条件上，《信访条例》对信访人的定义中规定“公民、法人或者其他组织”都有权提出建议、意见或者投诉请求，并未要求要与案件有关。议会行政监察专员制度中，各国普遍都未对申诉人的资格条件进行限制。

　　与中国的行政信访相比，议会行政监察专员又表现出一些核心的特征：

　　第一，各国的议会行政监察专员在设置上几乎都强调了其地位的独立性。一般都是通过议会选举产生。比如在瑞典，《政府组织法》第12章第6条规定了议会必须选出一位或几位监察专员。《议会法》第8章第10条规定的数目是四位，其中一位是首席议会监察专员，每位的任期4年。它与议员在议会中的委任期是没有任何联系的。其所需活动经费都直接来源于议会而非财政部。{5}21英国的议会行政监察专员是依1967年的议会行政监察专员法而设立的。他由英王任命，终身任职，除非议会两院弹劾才能免职。其薪金由法律规定，在统一基金内开支。{8}

　　第二，在议会行政监察专员的资质以及监察专员的机构组成人员中都有相当高的资格条件。比如瑞典的议会行政监察专员通常都是从两个最高法院——最高法院和最高行政法院中被认为合格的成员中选拔的，由秘书处辅助其活动，目前秘书处成员约有50位，其中约30位是律师。{5}22-23

　　第三，议会行政监察专员职权范围与司法救济的关系较明确。比如瑞典议会行政监督专员的监察范围非常广泛，它几乎涉及到全部的政府工作领域。为此，瑞典在权限冲突处理中规定：对可能提起公诉的案件，由司法法院受理，而不由行政监察专员受理；对不够提起公诉的案件，则由行政监察专员处理。{10}473但是这并不意味着议会行政监察专员就无法监督法院的工作。“对于法院而言，议会监察专员的监督主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理的时间内予以判决。不过，在某些案件中，议会监察专员也可以对法院某一个案的结果提出异议。例如当它发现法院的判决超出了法律许可的处罚程度或者在某种方式上超出了自身权限之时，就会这样做。”{5}20英国议会行政监察专员的管辖权排除了受害人有权向法院或行政裁判所起诉的事项。但是存在一个例外是如果行政监察专员认为在某种情况下期待受害人向法院或行政裁判所起诉为不合理时，行政监察专员可以不顾法院管辖权的存在，对向他申诉的案件进行调查。{9}

　　第四，议会行政监察专员的行使监察权的方式多样化，并且具有主动调查的权力。比如瑞典议会行政监察专员行使监察权的方式有三种：(1)视察；(2)调查。如果议会专员通过各种渠道发现有关部门存在问题，他们有权主动调查。通过调查，向有关部门提出处理意见和建议。(3)处理申诉案件。{10}波兰的议会行政监察专员也可以主动进行调查，其行使调查权的方式有：有权进行当场视察；查阅政府的文件；命令专家进行评估和提供证词。{11}

　　第五，议会行政监察专员的建议虽然没有强制约束力，但是具有许多配套制度的保障，使其调查的事实具有相当大的权威性和客观性。典型的配套制度就是调查报告的公开制度。监察专员有权自主决定是否公布调查的过程和结果以及公开的程度。监察专员必须每年向议会提交年度报告、特别报告或其他形式的报告。监察专员制度的公开性对行政机关施加了强大的舆论压力和议会压力。比如在英国，这种方式很明显体现在了议会行政监察专员早期的一份关于萨克森豪森区的报告中。该报告描述了政府如何拒绝支付补偿金给一群在德国集中营的前囚犯。外交部推诿拒绝接受建议。但是通过监察专员的调查和议会不断的施压，使得外交部在不断拒绝接受监察专员关于不良行政的调查事实的同时，向下议院妥协给予申请者财政资助。{12}512-513外国比较有特色的配套制度比如在瑞典，从《政府组织法》第12章第6条的基本规定中可以发现，当出现《指令法》所规定的情况时，监察专员可以提起诉讼。这种追诉权虽然在后来的发展中运用的频率不断减少，但是仍然是其职权的一项重要基础，为其警告增添了特殊的威力。{5}26而在英国，政府也不是可以完全自由地拒绝议会行政监察专员的报告。在公正成员救济会诉英国财政部一案中，申请者对财政部拒绝监察专员的调查以及拒绝完全实现监察专员建议中所提出的赔偿金向法院提起诉讼。法院审理后认为：财政部拒绝接受监察专员报告中有关财政部的“不良行政”对保险客户造成了不公正的事实的行为是违法的，但是法院不能审查财政部拒绝监察专员具体建议的行为。{13}有学者分析后认为，法院之所以不审查政府拒绝接受建议的行为是因为议会行政监察专员的地位是政治上的而不是法律结构上的，法院审查拒绝建议的行为将导致监察建议在法律上具有执行力。但是法院严格审查财政部拒绝监察专员调查的事实却能加强监察专员的地位，它阻止了政府通过拒绝监察专员的结论来躲避政治责任，同时又承认了这种结论是否应该被贯彻仍旧是一个留给政府和议会的政治问题。{14}在布拉德利诉管理工作及退休金管理部门秘书一案中，上诉法院认为政府应该对议会行政监察专员的报告进行理性的回应。虽然在处理监察专员建议和政府意见的不同之处有议会的特别程序，但是政府仍然有责任对监察专员法定地位给予正当的承认。法院在审查政府拒绝监察专员建议时应关注于政府拒绝建议时是否有理性的，令人信服的理由。“在该案中上诉法院的裁判规则第一次承认，在法律上公共部门如果没有正当的理由，它并没有权力拒绝监察专员的调查事实。对于地方政府而言，这种责任可能是法律上的责任。对于他们而言，他们必须被迫得到司法上的允许否则不能拒绝监察专员的调查事实。”{12}521

　　第六，议会行政监察专员的实践甚至影响到了行政领域的立法。在欧洲，有学者在分析与总结了欧洲监察专员的实践后，认为“监察专员是一个为欧共体行政法制定‘软法’规则的制定者……每年提交的三份报告已经不再仅仅是救济和调解的作用了。事实上，规范的规则制定的作用已经凸显成为监察专员如今实践的本质了。”{15}由此可看出，欧洲议会行政监察专员制度的权利救济功能已经不限于个案的救济，发展到了规则制定层面的事前预防和事后矫正。

　　四、国外议会行政监察专员制度对完善我国行政信访救济功能的启示

　　议会行政监察专员制度从瑞典开始，芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英联邦等国、美国的若干州乃至非英语国家和欧洲共同体都分别在借鉴了瑞典模式的基础上建立了符合自身实际的议会监督专员制度。笔者认为，议会行政监察专员制度同样给我国行政信访制度改革提供以下几个方面的启示：

　　1.机构组织方式。信访机构不独立引发的是权利救济的公正性受到质疑。从另一方面看，信访机构附属于政府的现实也是群众更愿意追求通过层级监督、中央监督的方式即越级访、进京闹访、集体上访来表达意见和追求权利救济。笔者认为，应该分两步走：首先将信访机构在行政体制中的地位进行创新，然后再将信访机构统一到人大之下，实现信访救济功能效果的最大化。从近期目标来看，应该在全国推行信访督查专员制度，配备督查专员助理，强化督查能力。从远期目标来看，“应该将信访机构设置在人大之下的一元信访体制。各级人大设立‘信访局’或‘信访委员会’，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。”{16}

　　2.人员配置方面。西方议会行政监察专员在监察专员和辅助人员的任命资质上都有较高的要求。对于法律知识和实务的要求成为担任监察任务的一个普遍要求。我国政府信访工作机构专业化水平低导致少数信访人员在处理人民信访上与群众发生冲突，处理结果无法让群众满意。建议引入信访专业人才长效培养机制和淘汰机制，提高进入信访工作的门槛，普及法律专业知识、心理学知识和管理学知识。[4]

　　3.与诉讼救济途径的关系。在信访机构与法院的关系上应当确立起以下规则：(1)依法应当通过行政复议和行政诉讼解决的，信访机构不予受理。例外的规则是：超过行政复议或诉讼时效无法救济权利的事项以及信访人举证困难不是由于自身原因造成的事项。{17}(2)对于审判过程中与判决后当事人不服判决程序，信访部门有权控告法院在审判与判决中的程序错误。对于实体部分，信访部门没有权力干涉。(3)对于依法有职责受理公民信访申诉而不受理、互相推诿的，或者受理以后久拖不决不予作出信访建议或其他结论的，法院可以以行政不作为为案由立案审查。

　　4.调查权行使方式。议会行政监察专员的调查权配备了多种形式，其保障了调查事实和建议的客观性和权威性。其中还赋予了监察专员就某些普遍问题主动展开调查的权力。笔者认为应当赋予信访机构主动进行调查的权力，同时改革现在的信访联席会议制度。加强信访机构的调查权限，比如明确信访机构的当场视察权、文件卷宗的查看权以及聘请专家出具专家意见的权力，明确政府部门在调查中的配合义务和法律责任。

　　5.建议权配套制度。笔者认为，应当借鉴议会监察专员制度的定期报告与特别报告制度，建立起我国信访制度中定期向同级乃至上级人大常委会提交案件报告的制度。对于影响重大的信访案件，行政机关拒不承认错误和不及时改正的，有权向人大常委会提出特别报告。同时，引入舆论监督机制，将行政机关拒绝履行信访建议的个案及理由说明公布在政府法制报刊上。此外，在建议权保障方面应当引入司法保障：(1)法院可以审查政府不予答复信访建议的行为并有权责令行政机关给予答复。(2)法院可以审查政府答复信访建议中的理由说明部分，对毫无说服力的理由有权责令行政机关进行补充解释。




【作者简介】
杨建锋(1987-　)，男，华东政法大学研究生院硕士研究生。


【注释】
[1]以四川省自贡市为例，《行政复议法》实施后的数年时间里，该市政府法制办受理的行政复议案件数量分别为：2000年为10件、2001年为8件、2002年为14件、2003年为13件。而自贡市政府信访办2001年的信访案件数量为8000件、2002年为7000件、2003年为6800件。参见：王建华，李季，罗尔兰.四川省行政复议制度的现状及对策[J].四川行政学院学报，2005(2)：25-28。
[2]2005年12月12日，最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出的批复中规定政府信访工作机构和政府工作部门所作的所有的信访处理决定不受法院审查。但是在这之前宁波市海曙区法院与广州中院都受理了当事人对行政机关就信访请求的“不作为”的诉讼。参见：朱应平.行政信访若干问题研究[M].上海：人民出版社，2007：156-169。
[3]对何为“不良行政”，英国下议院议员R·克罗斯曼(R. Crossman)曾经指出不良的行政包括行政人员的偏见、疏忽、不注意、迟延、不称职、无能、刚愎、卑鄙、专横及其他。其中的“其他”赋予了议会行政监察专员对于“不良行政”很大的解释权。一切不公平、不合理以及压迫性的行为或不行为都可能被认为是不良的行政。参见：王名扬.英国行政法[M].北京大学出版社，2007：196。
[4]可期待的是，2009年沈阳大学在全国第一个设置了信访专业，在四年本科学习中要求学生掌握除法学的基础课程外，还设置了包括信访学概论、公共管理学、社会调查、档案管理、心理学等。寒暑假还将学生分配到各个信访机构中进行实习锻炼。参见：揭秘全国首个信访专业班专业人才能否解信访困局[N].广州日报，2010-09-17(30)。


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