对我国古代行政监察制度的几点思考
发布日期：2004-09-15 文章来源： 互联网
监察制度是政治制度的一个重要的组成部分，不但在当代，而且在我国古代的政治生活中都发挥着重要的地位。中国历史上监察制度的形成和发展，对中国各个历史时期的政治制度有着重要影响。中国古代就把它概括为“彰善瘅恶，激浊扬清”和“政之理乱”的关键。在当代，邓小平同志也同样强调了加强党和国家的监察工作的重要意义，并把它作为我们党防止和克服官僚主义和脱离群众等不良作风的重要措施之一。
当然，由于当前我国的监察制度建设与中国古代的监察制度建设所面临的历史阶段、经济条件、根本政治制度、文化背景和国际条件根本不同，具体情况自然也就有所差别。这些差别事实上就构成了我们传统的一部分，当我们在进行社会主义监察制度建设的时候，这些传统将和外来经验一样成为我们必须考察和借鉴的内容。正是出于这样的考虑，我用较短的时间阅读了一些相关的书籍，通过阅读我对我国古代的监察制度有了更为深入的认识和理解，也产生了一些想法。在本文中，我将把这些认识和想法提出。
一、中国古代监察制度的历史沿革
中国是世界上最早建立监察制度的国家之一。早在先秦时期，就已经出现了针对政府机构和工作人员的监察活动，后来随着我国第一个封建王朝秦朝的建立以及封建制度在我国的最终确立，中国逐渐形成了系统的监察制度。中国监察制度数千年的发展过程，大致可以分为四个时期：先秦前的萌芽时期、秦朝至清朝的封建制度时期、清末至民国的半殖民半封建制度时期及1949年以后的社会主义制度时期。本文所指的“中国古代”主要是指第二个时期。
（一）、萌芽时期
这个时期也是奴隶制时期和奴隶制向封建制的转型时期，在这个时期行政监察最显著的特点就在于监察活动的非制度化、非规范化。不管是从监察机构的设置上、监察人员的选拔任用上、监察法规的配备上看还是从具体的运作效果看，监察活动还处于萌芽状态。这主要是由当时的政治制度所决定的，在当时的奴隶制度下，实行的是分封制，国家是由一些松散的诸侯国所组成，中央集权的政治体制还没有出现。相对于君主的权力而言，各诸侯享有大量独立的权力，君主既无力也没有对其进行监察的能力和必要。甚至，我们都很难说这些诸侯及其所属的官员是国家行政机关的工作人员。
（二）、封建制度时期
这一时期监察制度的一个显著特点就是它体现了专制主义的中央集权的要求。为了加强专制主义中央集权，封建国家建立了庞大的国家机构和官僚体制，同时为了保证皇帝对整个国家机构和官僚体制的控制，为了皇帝的意志能贯彻到庞大帝国的方方面面，封建统治者相应的建立了规模同样庞大的御史机构（监察机构），以监察各级官吏的行为。因此可以说，作为一种系统化、制度化的监察制度的产生与发展是为适应封建国家的行政管理而产生的。
中国的封建监察制度从秦汉时期开始形成，到1840年鸦片战争后走向瓦解，又可以分为下列五个时期：
1、 秦汉形成时期。这一时期设立了专门的监察机构，制定了一些监察法规，确立了一些监察官吏任用方面的制度。问题主要有：监察官员分工不明确，监察法规过于简单。
2、 三国魏晋南北朝衰微时期。这一时期，由于军阀割据、战争不断，监察官吏的政治地位不断下降，监察制度的发展受到影响。但也有一些小的发展，只是不太明显。
3、 隋唐完善时期。这一时期形成了台谏并立制度。完善了御史机构，在御史台下分设台院、殿院和察院，三院各有分工，相互配合，形成了严密的御史监察系统。另外，设置了政权和规模都比前朝大的谏官。
4、 宋辽金元保守时期。这个时期封建统治者加强了对监察机构的控制，宋朝台谏合一制度的确立，使监察制度纯粹成为维护皇权的工具。
5、 明清进一步发展时期。在这一时期御史台改为都察院，统治者在加强对监察机构控制的同时也进一步发展了监察机构。
（三）、半殖民半封建时期
这一时期，是从1840年至1949年。在这一时期监察制度的特点主要有：变化巨大、类型多样，不但具有封建监察制度的残余，而且还具有半殖民半封建性质、资产阶级性质和新民主主义性质的监察制度的存在；开始向西方学习，引进了西方国家的一些做法和制度，如清末模仿西方资本主义国家的议会监察制，设立了资政院和咨议局。
（四）、社会主义时期
新中国监察制度的确立和发展经历了一个曲折的过程，随着社会主义市场经济的不断发展和政治体制改革的日益深化，我国的行政监察制度必然会得到越来越多的重视和更快的发展。
二、中国古代监察制度的特点及给我们的启示
数千年的监察制度史，说明了监察制度在我国的存在和发展是具有深厚的社会条件和历史根据的，经过长期的监察制度建设和实践，也形成了一些与其它国家的监察制度所不同的特点。研究这些特点，不但能让我们熟习我们的传统，而且更能从中吸取经验教训，以为我国当前的监察制度建设服务。在我看来，我国古代监察制度主要有以下几个特点：
（一）、各朝各代都十分重视监察机构的设置
秦汉设置御史台（府）行使监察权，后来还设置谏官组织对皇帝的行为也进行监督。唐宋以后，虽然监察机构几经变更，但统治者重视监察机构的做法一直没有改变，统治者始终希望通过监察制度来把庞大的统治机器置于自己的完全控制之下。在古代中国，由于国家的地域十分广大、通讯不变、又实行人治政治，各级官员虽然相对于皇帝而言权力不具有独立性，但相对于下级官员及一般老百姓却具有非常大的自由裁量权，贪污、受贿、徇私枉法、滥用职权、欺上瞒下等等行为非常普遍，而且风险很小，统治者的统治常常因此受到损害。设立专门的监察机构对各级官员进行监督管理，并从各方面完善监察制度就成为了各朝各代的共同选择。这也是我们应当吸取的好的经验或做法，这是因为：1、我国至今仍然是一个中央集权的国家，国家机关，尤其是国家行政机关的权力仍然非常强大，国家机关的工作人员手中的自由裁量权仍然很大。在这种情况下，对国家行政机关及其工作人员的监督管理就显得十分重要了，建立专门的监察机构无疑是最为简便的方法。2、依据现代法制建设的要求，对行政机关及其工作人员的监督主体不但包括专门的监察机构，而且还包括上级行政机关、国家司法机关、国家立法机关、党组织，甚至广大人们群众。在这种情况下，怎样发挥专门监察机构在监督行政机关及其工作人员方面的独特作用，并在此基础上与其它监察方式相互配合就是一个急需解决的问题。
（二）、各朝各代的监察机构在整个国家的机构中都居于很崇高的地位
中国的监察机构从建立以后，在国家机构中就始终居于非常重要的地位。秦朝时，中央监察机构长官御史大夫的地位就相当于副丞相。元朝的御史台与最高行政机关中书省、最高军事机构枢密院并列为三大府。明清时期，中央监察机构都察院与六部地位相当，被称为“部院并重”。当然，这只是机构设置上的状况，事实上由于监察机构的监督对象并非一般的老百姓，而是掌握着国家权力的国家机关和官吏，因此，监察机构在现实中的地位完全取决于最高统治者的支持程度。否则，监察机构甚至很难开展一些最一般的工作。造成这种状况的原因，主要有2个：首先，是工具论的影响，也就是说，监察机构从一形成就被看做是最高统治者进行政治统治的工具。最高统治者往往可以不受监察机构的监督，除非他本人自愿接受这一监督，即使是这样也只具有象征意义，根本无法实现。其次，是人治因素的影响。传统中国是个以人治为根本治国方略的国家，虽然在监察制度方面，历代封建王朝都程度不同地制定、颁布了一些法律规范，但硬性的成文规范常常为法律以外的因素所左右，法律上的规定往往难以落实。这实际上是由封建制度的历史局限性所决定的，因为，在封建专制制度条件下，法律制度的地位永远不可能，而且也不允许超越皇权。传统监察制度的这种缺陷和问题，事实上在我国当前监察制度的建设中也有所体现，如在我国下级监督上级、从属部门监督主要部门的情况就经常出现。当然，造成的原因又不完全相同，如果说我国古代监察制度的形式化从根本上是由封建制度的历史局限性决定的话，那么当前我国监察制度所存在的问题就仅是暂时的制度不健全的结果。其中，人治因素的影响是最为直接的原因之一。基于这样的考虑，问题的解决就只能是在依法治国的总体要求下加快监察制度改革的步伐，以尽快完善我国的监察制度了。因为，只有法律制度的完善才是抑制人治因素干扰的最有效手段。
（三）、各朝各代的监察方式多种多样
从监察主体上看，不但有专门监察机构的监察，而且还有上级行政机构的监察；在监察客体上，既有对财政的监察、对军事的监察，也有对人事管理的监察、对立法和司法工作的监察；从监察形式上看，有常驻监察官制度（如秦朝的监军史制度、宋代的监司制度），还有巡回监察制度（如汉代的刺史制度、唐朝的巡按制度、明朝的巡府制度）。这既说明了我国古代监察制度所达到的成熟程度，也为我国当前的监察制度建设提供了可供借鉴的经验，对其中某些符合监察规律和我国国情的内容应当大胆地予以吸收采纳。以监察形式为例，我国古代的监察制度之所以把监察形式分为常驻监察制度和巡回监察制度，就在于这样的制度建构是符合监察规律的，因为这样既保证了整个封建监察制度的稳定，又较为有效地防止了监察官因为常年工作、生活于某地而可能带来的徇私枉法问题。因而，很值得我们研究、借鉴。特别对一些技术性、策略性的监察制度的内容，更应当大胆地予以吸收、借鉴，而不应当以其是封建主义性质的监察制度就予以简单的全盘否定。
（四）、各朝各代对监察官吏的任用都很重视
中国历代政府在选拔任用监察官吏的时候，不但非常注重监察官吏的工作能力，而且还非常重视监察官吏的“德望”和“品德”，把廉洁奉公列为选拔监察官吏的重要条件。这种对监察官吏更为特殊和严格的要求是由监察工作的特殊性所决定的，也是我们应当注意的地方。
（五）、各朝各代在监察法规的制定上与监察工作的实践相比有较大的差距
总体上看，我国古代的监察制度在法律规范的建构方面存在如下不足：第一，监察机构庞大复杂，职权划分不明确，对最高统治集团缺乏有力的监督；第二，监察法规大多规定的含糊不清，缺乏程序方面的规定，导致监察法规的操作性差、流于形式；第三，监察官员在法律上的具有什么样的权力不清楚，致使监察官员的执法风险加大，大大的影响了监察工作的有效进行。总之，我国古代的监察法律制度与监察工作的开展来看是大大的滞后了的，这种状况的形成既有重礼治、轻法制思想的影响，也有封建制度本身的局限性的影响。监察法规的不健全、不合理，严重地影响了监察制度的进一步发展。这一点对我们的启发尤其重要，特别是在我们正在进行依法治国建设的历史阶段，更是如此。在新的发展形势下，如何确实贯彻依法治国、依法行政的要求，把我国的行政监察活动纳入到法律的规范之下，这将是监察制度能否起得成功的重要保证。
三、对我国当前监察制度建设的几点建议
基于上述的论述，我认为当前我国的监察制度建设应注意下列问题的解决：
（一）、在综合运用多种监察机制对国家行政机构及其工作人员进行监督的同时，应特别注意专门监察机构和司法机构对国家行政机构及其工作人员的监督。前者的优点在于它的高效率，后者的长处在于它的公正性。
（二）、不但应在立法上，而且还应当在现实层面确保监察机构的重要地位。首先，我们应当真正树立法制思想，尽可能排除人治因素的影响；其次，应当将所有的行政机构和工作人员都纳入到监察机构的监察对象中来，不允许有特权部门和个人的存在。
（三）、重视监察人员的选拔和任用。形成一套客观、合理及科学的选拔与任用制度，把真正合格的人员选拔上来。
（四）、在吸收和借鉴古今中外经验教训的前提下，不断完善和发展我国的监察方式、监察技术和监察制度。
（五）、大力进行监察法律制度的建设。以法律形式明确各监察主体之间的职权划分；提高监察立法技术，使监察法律法规的内容更加具体明确；在立法中赋予监察机构及其工作人员以一些特殊的权力，使其在履行监察职权的时候能处于相对有利的位置。
总之，当我们进行社会主义法制建设的时候，除了要参考外国的相关法制经验外，还应当注意对我们自己的法制传统的研究和借鉴，因为我们现在的任何发展都离不开传统的影响，甚至，传统的某些因素本身就是现在的组成部分之一。只有了解了传统，并且在这一基础上充分汲取外国的有益经验，我们才能在社会主义法制建设中取得成功。
