【出处】《中州学刊》2010年1月第1期（总第175期）
【摘要】金融危机下的各国日渐强化对国际服务贸易的管制，管制形式表现为众多国内立法，管制内容以服务业市场准入为要点，管制立法取向上的贸易保护主义倾向明显。在WTO《服务贸易总协定》框架下，借鉴西方经验，中国在国际服务贸易管制方面应进一步强化管制法规的体系化、透明化，通过适度保护性立法提升国家整体服务贸易竞争力，积极参与有关服务贸易国内规制的国际谈判，使服务贸易法律实施机制更加协调、高效。
【关键词】国际服务贸易；国家管制；法律管制
【写作年份】2010年


【正文】

　　20世纪90年代以来，全球经济重心向服务业转移，推动世界服务贸易总额增速超过了全球GDP和商品贸易的增长，服务贸易突破在少数发达国家占优势的固有态势而日渐成为发展中国家的重要经济支撑，各国对服务输入输出的法律管制也受到重视和加强。在始于2008年底的这场二战后最严重的全球金融危机中，各国不适当的强化管制措施导致贸易保护主义抬头并正从国际货物贸易扩展到服务贸易领域，从而对后危机时期全球经济复苏带来了重大影响，对此，中国需要及时应对。

　　一、后危机时期国家管制国际服务贸易的特征和趋势

　　世界银行的监测数据显示，从2008年11月到2009年2月，“二十国集团”中已有17个国家采取了旨在限制他国贸易流动的政策，这些国家提出的78项贸易措施中有66项涉及贸易保护。“俄罗斯驱赶810万外国劳工以保障本国公民就业”、“印度修改签证制度限制外来人员就业”等事件既体现出国家管制国际服务贸易的固有特征，又显露出后危机时期国家管制国际服务贸易的新的发展趋势。

　　1.从管制形式来看，出现了众多国内立法

　　由于国际服务贸易标的的无形性、生产和消费过程的同时性，对服务贸易的管制一般不能通过海关监督或进口配额等相对透明、直接的措施来实现，加之服务行业的广泛性，各国对服务贸易的管制在形式上表现为各种国内法律、法规和行政规章，藉此限定开业权、专业服务提供者的资格、许可条件和程序等，实施差别待遇、拒绝承认域外证书、限制人员技术信息流动、指定交易等服务贸易壁垒往往隐含其中。[1]同时，由于服务贸易方式与资本、劳动力、技术、信息等生产要素的跨国流动密切相关，某些服务的提供需要通过商业存在或入境提供等方式进行，所以国际服务贸易管制立法往往与移民政策、投资政策、劳工政策、教育文化交流政策以及意识形态政策相结合，加之服务提供者和消费者对贸易标的的所有权和使用权有时分离（提供者拥有所有权、消费者拥有使用权）、有时统一（统一归于提供者），均导致国际服务贸易管制形式异常复杂。

　　2.在管制内容上，以服务业市场准入为管制要点

　　服务贸易领域的市场准入是指一国对他国的服务和服务提供者进入、参与该国国内市场的控制，主要涉及两个问题：一是外国的服务和服务提供者能否跨境进入一国市场，二是其在入境后能进入哪些市场。教育、新闻、出版、娱乐、影视、音像制造等服务部门虽非一国的国民经济命脉，但其市场开放程度直接关系到国家主权、社会稳定、伦理道德、意识形态等敏感领域，各国政府为保持本国在政治、文化上的独立性，自然会防范和抵御外来意识形态通过国际服务贸易入侵。实践中，各国往往通过严格限制开业权、控制市场准入数量、拒绝承认域外证书、限制人员技术信息流动和国家垄断经营等手段设置贸易壁垒，俄罗斯和印度目前的做法就是例证，这种倾向在后危机时期可能愈演愈烈。

　　3.从立法取向上看，贸易保护主义倾向明显

　　随着服务业在一国国民经济和世界经济中地位的攀升，以及信息技术在服务贸易中的广泛应用，一些关系国家经济命脉和主权、安全的服务领域被引入市场，使得各国不得不把以信息流动为主的国际服务贸易作为战略问题加以处理，从保护国内幼稚服务业和新兴服务业、减轻国内就业压力、维持国际收支平衡、维护国家主权和安全、保护本国消费者利益等目的出发，对服务的输入输出制定各种保护性立法，对本国强势服务部门实行自由化政策，对弱势服务部门实施保护。2008年底以来的金融危机更促使各国纷纷出台措施保护本国经济发展，这些基于本国利益而采取的保护措施往往以在WTO规则范围内行事为掩护，隐蔽性较强，正日渐演变成全球性贸易保护主义，使得国际服务贸易自由化面临比货物贸易自由化更大的阻力。自2008年11月的“二十国集团”峰会以来，各国带有明显贸易保护主义色彩的管制措施有增无减的事实，说明全球对贸易保护主义尚未真正形成强有力的约束力量，缺乏具体的约束措施和监督机制。因此，加强《服务贸易总协定》（GATS）框架下的多边国际谈判，并通过WTO争端解决机制来辨别、揭露和抑制国内管制立法中的贸易保护主义倾向显得意义重大。

　　二、西方国家对国际服务贸易的法律管制评析

　　总体而言，西方国家对国际服务贸易的管制立法较为健全，内容主要涉及三个方面：有关服务市场准入的规定；对服务提供者的资格条件的规定；对服务质量、标准和竞争行为的规定。由于历史、文化、服务贸易发展状况等方面的差异，各国服务贸易管理制度各有侧重，对不同服务贸易领域的管理标准、开放程度的规定也各不相同。美国的许多服务行业居世界领先地位，拥有巨额贸易顺差，这主要得益于美国政府对发展服务业的重视及其完备的服务贸易管制法律体系。美国《贸易法》建立了以商务部为核心的集中式服务贸易管理制度，赋予商务部、贸易委员会以及贸易代表办公室在管理服务贸易时必要的谈判权、促进权和报复权。除国家立法、联邦政府的行政命令以及美国参加、缔结的国际条约和双边协定外，美国各州的立法还就特定服务部门的设立资金、人员要求、审批程序、税收和业务规则等作了规定。日本则采取分工协调型服务贸易管理方式，设立了立法、政策制定和执行、统计、服务贸易咨询及促进四大贸易管理机构。为了协调包括各省厅在内的众多服务贸易管理部门的工作，日本建立了“内阁会议”制度。日本制定和颁布贸易政策、法律的过程是官、产、学一体的联合决策过程，上至内阁会议、下至经济产业省的专业小委员会都是官、产、学结合的典范，这有效维护了决策的科学性。[2]美国、日本以外的大多数发达国家采取以促进为主、管理为辅的服务贸易管制模式。如法国通过服务贸易管制立法设立了承担跨行业政策协调职能的专门机构，该机构的成员来自经济、社会等领域，通过全社会各个利益集团的沟通、参与来辅助政府制定出各服务行业的“游戏规则”。

　　对于管制立法的重要基础性行为如服务贸易统计，西方国家也有着完善的立法。美国国会于1985年通过了《国际投资和服务贸易调查法》，明确商务部经济分析局为美国服务贸易的首要统计机构和信息发布机构，其有权进行服务业和直接投资的强制性调查，从而保障了美国服务贸易统计工作的顺利进行。法国设有专门负责服务业及服务贸易数据收集、分析和信息供给的机构，除政府各部门对所主管领域的统计分工负责外，全国统计及经济研究所还对各部门下属统计机构的工作进行统一协调，负责统计人员的教育和培训，开展统计领域的国际合作。总之，西方国家对国际服务贸易的法律管制既各具特色，又存在一些共同特点：（1）完善的服务贸易立法使服务贸易管理有法可依；（2）形成了分工协作、运行高效的政府服务贸易管理体制；（3）为中介机构和行业协会发挥作用提供了制度空间；（4）构建了成熟的服务贸易统计制度，为管制者和被管制者获得翔实可信的数据奠定了基础；（5）积极推进多（双）边服务贸易协定的签署。

　　三、中国对国际服务贸易的法律管制之完善

　　2007年，中国服务贸易出口额达1216.5亿美元，出口额和进口额分别居全球第七位和第五位，发展现代服务业和服务贸易已经成为中国的战略选择和政策选择。[3]但是，中国的服务贸易起步晚、基础弱，贸易结构不合理，发展水平同国家整体贸易地位不相称。WTO统计数据显示，中国服务贸易比较优势指数自1992年以来基本为负数且变动幅度不大，在国际上处于比较劣势。并且，中国服务贸易规模远远滞后于货物贸易，2007年的服务出口额仅为货物出口额的1/3，服务业比重过低的“短板”现象在2008年底以来的国际金融危机冲击下表现得非常明显，服务贸易的滞后将会限制和阻碍货物贸易的增长空间。优化和完善国际服务贸易管制立法不仅有助于应对当前的危机，更是提升后危机时期中国贸易竞争力的重要保障。

　　1.管制立法应更加体系化、透明化

　　中国有关国际服务贸易管制的立法随着加入WTO承诺的逐步兑现而趋于健全，形成了以法律为基石、行政法规为龙头、部门行政规章为骨干、地方性立法为补充的规范体系。今后，应着眼于法律的体系化和透明度建设，着重关注以下环节：首先，对国内服务业的管制理念要从管理为主转换为促进为主、管理为辅，尽快出台《服务贸易促进法》，以该法作为服务贸易基本法，统领服务贸易的促进、监管、统计、救济等规则，推进服务贸易结构优化升级。现行《对外贸易法》关于国际服务贸易的内容仅五条，显然难担此任。其次，逐步充实服务贸易重点领域的行业性立法，细化产业政策、服务质量、服务标准等规范，丰富服务贸易制度体系。中国加入WTO后，承诺开放或逐步开放的服务行业共9个，每个行业都包含着种类繁多的部门、分部门，需要有专门的行业基本法加以具体规范，如出台《旅游法》、《电信法》、《服务质量法》等。最后，建立以国务院有关部门、各省级人民政府、驻外使领馆为主体的境内外服务贸易支持体系，不断提高贸易管制的民主化程度，增强服务贸易法律、政策的透明度。提高透明度“不仅仅包括公开相关法律、法规，更重要的是要给予相关利益集团对法规草案进行评论的权利”[4]。

　　2.保护性立法应适度加强

　　作为发展中国家，中国一方面要善意履行国际条约义务，按照《服务贸易总协定》的要求完善服务贸易法律制度，另一方面要充分利用《服务贸易总协定》的框架性、灵活性特点，采取保护性立法以最大限度地减缓外来冲击，提升本国服务业的竞争力。第一，利用《服务贸易总协定》对发展中国家的优惠、例外条款，避免承担与发达国家一样的义务。如依据逐步自由化条款，采取“梯度开放”（梯度包括行业梯度、地域梯度、业务梯度、数量梯度、规模梯度等）的渐进策略，依据“发展中国家更多的参与”原则，要求发达国家提供一定的经济技术援助和信息资料，不强求对等开放市场，对中国公司提供一定的补贴以增强竞争力等。第二，援用《服务贸易总协定》关于一般义务和特定义务的区分，按照国内各服务行业的强弱现状和特点，通过双边或多边谈判来细化国民待遇和市场准入方面的具体承诺，对具有潜在竞争优势的幼稚服务业和涉及国家主权、国家经济安全、优秀传统文化的服务行业予以必要保护，推动技术和服务创新，在保持劳动或资源密集型行业（建筑业、旅游业、商业服务业等）的传统优势的同时，逐步确立和发展知识技术密集型服务行业的比较优势。第三，加强救济性立法，在《服务贸易总协定》允许范围内制定主动防御性法律措施，如反补贴措施、紧急保障措施、反报复特别程序等。加强赴海外从事服务业的人员的权益保护，构建政府、企业、行业协会、专家之间的联动机制，以便各方及时通报、沟通信息并迅速作出分析、判断和回应。

　　3.法律实施机制应更加协调、高效

　　中国采取商务部综合管理与众多相关部委归口管理相结合的国际服务贸易管制模式。实践中，商务部的综合协调职能主要限于参加涉及服务贸易的国际多边谈判，管理引进外资、对外工程承包和劳务合作业务以及审批部分服务业在境外投资等，很少与国务院其他部委协调工作，现有法律也未明确它们彼此之间应如何协作，由此导致对国际服务贸易多头管理、条块分割的现状。国务院为履行加入WTO承诺而颁布服务贸易领域对外开放的行政法规后，各部委随即颁布了有关的实施细则，而对于实施细则中的市场准入条件是否与WTO规则相符，各部委的管理内容和范围、管理方法和手段、部委间的协作与配合等没有一个权威部门进行汇总、审查、管理。[5]这些问题不仅阻碍了我国国际服务贸易立法在全国范围内的统一实施，而且可能因对同类服务贸易的差别待遇而引发国际争端。因此，建立以服务贸易主管部门为核心、各有关部门密切配合、高效协作的服务贸易管理机制势在必行。另外，笔者认为，我国应构建应对外来突发贸易冲突的应急机制，及时有效地出台特别保护措施；构建符合国际规范的服务贸易统计体系、分析指标体系和数据库系统，为国家制定服务贸易政策提供数据信息服务；构建非官方辅助管制机制，通过建设社会化、专业化的服务贸易协会推进服务规范的完善、行业资源整合和服务贸易发展。

　　4.积极参与有关国内法律规制的国际谈判

　　目前，各国在《服务贸易总协定》中的承诺已经不能全面反映市场和服务贸易发展的需要，有必要启动更多的服务贸易国内规制谈判以达成更具实效的促进服务贸易自由化的多边准则，从政策目标的合法性、贸易限制最小化、管制法规的透明度、国际间服务标准的一致性等方面规范各国服务贸易法制，推进政策措施的中性化，进而推动具体部门市场准入多边协议的达成。参加WTO有关服务贸易的研讨和谈判，不仅可以丰富中国国内的法律规制思路，而且有利于中国追踪其他成员国的观点、动态进而在谈判中争取更有利的贸易条件，使中国在WTO争端解决机制等国际贸易协调机制中获取更大的话语权，推动更具公信力的“第三方监管力量”的形成。中国可以充分利用人口大国的劳动力资源优势，要求谈判对手减少“自然人移动”的壁垒限制，及时掌握和深入分析协议对方的劳动力市场供求情况，对外派劳务人员进行有针对性的培训，以获得更多的市场机会等。此外，要在未来的国际服务贸易竞争中占据制高点，就必须在服务标准上做文章，这对中国新兴服务行业尤为重要，“3G网络的标准之争”已体现出中国企业建立并推广自己的服务标准的可喜努力和正确方向。




【作者简介】
孔小霞，女，河南财经学院法学院讲师，法学硕士。


【注释】
[1]石静霞：《新一轮服务贸易谈判若干问题》，《法学研究》2006第3期。
[2]倪月菊：《世界主要国家和地区的服务贸易管理体制比较》，《国际贸易》2007年第2期。
[3]中华人民共和国商务部：《中国服务贸易发展报告2008》，中国商务出版社， 2008年，第38页。
[4]Gregory Fennell: The People 's Republic of China 's Ability of Comply with the Standards Mandated by the WTO,New York Law School Journal of International and Comparative Law,Vo.l 6,2002,p122.
[5]贺小勇：《我国外经贸法律制度与WTO规则的融合及其发展趋势》，《法学》2005年第2期。