犯罪是一个复杂的社会现象，在当今社会，用来对付犯罪现象的手段已日益多样化，刑罚不是对付犯罪的唯一的手段，社会防卫理论的观点甚至认为，刑罚不是主要的对付犯罪的工具。但是，我们也不得不承认，迄今为止，刑罚在打击犯罪、防卫社会方面仍然发挥着其他措施无法比拟的作用。各国目前以及在未来相当长一段时期内还将主要依靠以刑罚为中心的强制措施来预防和控制犯罪。尽管刑罚这种制裁方式存在诸多弊端，也遭到不少批评，但是，从现实主义的角度出发，要废止或者彻底抛弃刑罚这一制裁方式，在可预见的时期内，似乎还不那么可能。所以，我们能做的也应该做的就是对刑罚这一制裁方法的设定和运用进行反思、改进和完善，以更充分、更有效地发挥其预防和控制犯罪、防卫社会的功能。因此，研究刑罚各制度的效果，探求更有效而合理的防范对策，乃为刑事政策的本来任务，也理当为刑事政策的最主要内容。

一、刑罚政策的概念与特征

刑罚作为一种由国家发动的制裁措施，其设定和运用都不是盲目的，而是基于一定的政策考虑、在刑事政策思想指导下进行的。因此，刑罚与政策的关系，不仅是一个重要的理论问题，也是一个重要的实际问题。要正确适用刑罚，首先就应该正确对待刑罚与政策的关系。[①]刑事政策是一个具有一定结构和功能的系统，刑事政策在横向结构上由定罪政策、刑罚政策和处遇政策组成。[②]刑罚政策是刑事政策的重要组成部分，由于刑罚手段在抗制犯罪方面具有至关重要的地位，因此，选择什么样的刑罚政策将会影响甚至决定着一个国家刑事政策的模式和发展趋向，可以说，刑罚政策是刑事政策的核心。

所谓刑罚政策，是指国家设定刑罚以及运用刑罚手段控制犯罪和预防犯罪的准则、策略、方针、计划和措施等的总称。简言之，就是关于设定刑罚目的以及如何运用刑罚手段控制和预防犯罪的策略。

刑罚政策这一概念包括如下几个方面的具体涵义：

其一，刑罚政策的主体是国家。犯罪是一个公共政策问题。[③]刑事政策作为犯罪对策，是国家针对犯罪这一公共政策问题所作出的反应和策略。而国家如何组织对犯罪的反应，保障公民的权益并维护社会的正常秩序，这本身就是公共管理的一项重要内容。正是在这个意义上，我们说，刑事政策也属于公共政策的一种，是“国家同犯罪作斗争的公共政策”[④]。刑事政策是由国家决策并由有关的国家机构来具体执行的。作为其重要组成部分的刑罚政策自然也不例外。而且，刑罚惩罚权作为一种关乎公民的人身自由甚至生命的、具有严厉惩罚性和强制性的权力，是只有国家才能享有和行使的。因此，为刑罚的设定和运用制定准则、计划或策略的只能是国家。如果说刑事政策从本质上是权力支持下的公共政策[⑤]，那么，刑罚政策则可以说是这一特征的最主要、最鲜明的体现。

其二，刑罚政策的目标与刑事政策的目标是一致的，都是有效地控制犯罪和预防犯罪。犯罪作为一种社会现象，是社会、心理和生理诸种因素互相作用的产物，其存在具有某种社会必然性。任何一个社会都不可能不存在犯罪现象，这是现代社会学研究的一个重要结论。[⑥]我们必须认识到，刑罚虽然是对抗犯罪的有效措施，但刑罚不可能消灭犯罪。以消灭犯罪为刑事政策的目的不仅不符合经验常识，而且也是不科学的。因此，从理智的、现实主义的角度出发，刑罚政策应当以有效地将犯罪控制在国家、社会所能容忍的范围之内为目标，而不以消灭犯罪为目的。

其三，刑罚政策的手段仅限于刑罚。作为设定刑罚目的和运用刑罚手段的政策，刑罚政策是以国家刑罚权为中心展开的，是国家刑罚权的使用政策，其中心问题是设定合理的刑罚目的，发挥刑罚的功能，实现犯罪的控制和预防，从而保护社会、维持秩序。[⑦]而刑事政策的手段不仅仅限于刑罚，还包括其他的非刑罚手段，如保安处分、行政处罚以及其他社会预防措施等等。与刑事政策手段的多样性相比，刑罚政策的手段具有单一性。

其四，刑罚政策是一个系统整体。根据现代系统科学的观点，一切事物都是作为系统而存在的，系统是一切事物的根本属性。刑罚政策自然也不例外。作为国家设定刑罚以及运用刑罚手段控制和预防犯罪的准则、策略、方针、计划和措施等的总称，刑罚政策并不是上述东西的简单相加或者堆积，而是一个有机整体。准则、策略、方针决定着所采用的具体的手段、方法和措施，而同时，准则、策略和方针正确与否、合理与否又受到手段、方法和措施的具体实施效果的检验，通过在实施过程中的效果检验和反馈，对刑罚政策本身进行修正。

二、刑罚政策的功能

所谓功能是指事物或方法所发挥的有利的作用[⑧]。刑罚政策的功能就是指刑罚政策在犯罪控制这一社会系统中所起的功效和作用，具体来说，就是对刑罚的立法设定和司法运用方面的作用。概括而言，刑罚政策的功能主要表现为导向与调节两大功能。

（一）刑罚政策的导向功能

刑罚政策的导向功能主要体现在刑罚政策指导着刑罚设定和刑罚运用的整个过程，为刑罚的设定和运用指明大致的方向、路线和途径。从刑事立法上刑罚种类的设定、法定刑的配置、从重、加重、从轻、减轻等情节的规定和调整到刑事司法实践中的量刑活动、行刑活动，无不直接受到刑罚政策的影响和制约。从刑罚政策发展的历史来看，刑罚体系和刑罚制度的发展变革最终都取决于刑罚政策的变动和调整。刑罚政策决定刑事立法与刑事司法的基本价值取向。决策者在刑罚政策上的选择为刑事立法和刑事司法事先确定了“基调”，决定了一国在某一时期的刑事立法和刑事司法的“主旋律”。在重刑主义的刑罚政策指导下，刑事立法上所设定的刑罚总体上比较严厉，刑罚适用中“就高不就低”的现象比较普遍，而缓刑、假释等刑罚制度的适用则相对较少；相反，在刑罚政策较为宽缓的情况下，刑罚设定上总体趋轻，刑罚适用中倾向于“就低不就高”，缓刑、假释等刑罚制度也相应得到广泛适用。

刑罚政策对于刑事立法与刑事司法的导向作用在我国得到了明显体现，“严打”政策即为适例。1983年“严打”期间颁行的一些单行刑法提高了某些犯罪的法定最高刑，如规定对于实施流氓罪、故意伤害罪、拐卖人口罪等的犯罪分子“可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直到判处死刑”[⑨]。同时，“严打”方针对于刑事司法的影响也是有目共睹的。从历年最高人民法院工作报告中的有关数据来看，全国法院系统受理的刑事案件数量逐年上升，而其中，在每次“严打”期间，不仅案件数量的上升幅度更为明显，而且被判处5年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的人数占全部被判刑人总数的比例也有较大增加。例如，1993－1997年，五年共审结一审刑事案件2437426件，平均每年递增0.75%，判决发生法律效力的2742133人。其中，判处5年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑（包括死缓）的占被判处罪犯总数的40.08%。[⑩]其中，1996年，随着第二次“严打”斗争的展开，全国法院全年共受理一审刑事案件572058件，审结570334件，分别比上年上升15.39%和14.97%。判决并已发生法律效力的614323人。其中，判处5年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑（包括死缓）的265293人，占总数的43.18%，比上年上升2.84个百分点。[11]与许多国家相比，我国的缓刑适用率一直是比较低的，而在1983年“严打”期间，审判人员对缓刑的适用更是顾虑重重，被判处缓刑的人数更是少而又少。[12]1989年，中共中央提出在对严重刑事犯罪分子坚持依法从重从快严厉打击的同时，对轻微犯罪的人员依法适当多判一些缓刑。根据这一指示精神，各地法院判处缓刑的人数逐渐增多，缓刑适用率开始上升。据统计，浙江省1989年判处缓刑犯占当年判决总人数的10%；1990年判处缓刑犯占判决总人数的12.7%；1991年判处缓刑犯占判决总人数的17.2%，比1989年上升了7.2个百分点。[13]

刑罚政策的导向功能不仅体现在实体法方面，而且也影响着程序法的制度、规则及运行机制。例如，我国1979年刑事诉讼法由于受制定当时的时代背景、社会形势以及思想观念等因素的影响，明显地体现出国家至上、权力至上的特点，被追究刑事责任者的权利被置于无足轻重的地位。1983年第一次“严打”开始后，在严厉打击犯罪的刑事政策思想指导下，立法机关对刑事诉讼法进行了修正，将被告人所享有的原本就十分有限的权利进一步予以限制，如规定对某些可能判处死刑的被告人，可以不遵守刑事诉讼法关于在7日内向被告人送达起诉书副本以及各项传票、通知书等送达期限的规定，且上诉期限由10日缩短为3日。[14]同时通过修改法院组织法，将某些案件的死刑核准权交由高级人民法院和解放军军事法院行使，使得刑法、刑事诉讼法关于死刑核准权应由最高人民法院行使的规定几乎成为一纸空文。即使在修订刑事诉讼法和修订刑法再次明确死刑核准权权属[15]的数年后，死刑核准权下放的状况仍未发生任何改变。

（二）刑罚政策的调节功能

刑罚政策的调节功能突出表现在两个方面：其一，刑罚政策是刑事立法与刑事司法之间的中间环节。[16]一方面，立法通过刑罚政策调节司法。立法只规定法定的刑种和刑度以及刑罚适用制度，司法如何掌握和运用得恰到好处以期收到最佳效果，这便有赖于刑罚政策的调节。在刑事司法中，通过运用刑罚政策，可以起到将法律规定予以具体化和补缺的作用。由于立法技术等多方面的原因，刑事法律中某些规定比较原则、概括甚至模糊。司法中需要进一步解释明确，使之具体化后才能适用。而解释所遵循的指导思想就是有关的刑事政策（刑罚政策）。同时，刑罚政策在一定程度上还具有弥补法律不足的作用。由于受观念、条件等的限制，对于一些需要规定的内容，立法时未作规定或者规定得很不完善，而司法实践又迫切需要解决这些问题，在这种情况下，刑事政策（刑罚政策）就发挥着弥补法律的功能。例如，我国法律中没有规定专门的办理未成年人刑事案件的诉讼程序，只有一些零散的规定。但基于此类案件的特殊性，实践中又需要采取与普通刑事案件不同的办案模式。对此，我国最高司法机关以“教育、感化、挽救”和“尽量减少司法干预，尽量避免关押”等办理未成年人案件的基本刑事政策为指导，总结司法实践的经验，分别制定了专门的程序以指导司法实践[17]，弥补立法的不足。另一方面，司法通过刑罚政策调节立法。立法所规定的刑罚体系以及刑罚制度是否合理，能否实现预期目的或效果，这都要在司法实践中得以检验。倘若司法效果不佳，则将会导致立法的修改；但是如何修改，司法信息反馈本身无法解决这一问题，这就需要刑罚政策的参与。

其二，刑罚政策在刑事立法与社会状况之间也起到中介作用。[18]社会状况是立法的现实前提，刑事立法及其修正最终取决于社会状况（主要是犯罪态势）的变化，但是社会状况毕竟是中性的客观事实，而法律则属于主观认识范畴，从社会状况到刑事立法，必须通过刑事政策（刑罚政策）的中介作用。社会状况是影响刑事政策（刑罚政策）制定的重要因素，因为刑罚政策总是在一定社会条件下针对一定的现实状况而制定，在一定的社会环境中运行并发挥其功能，因此，社会现实状况的变迁会直接或间接地影响着刑罚政策的发展变化。通过对一定时期的社会状况（尤其是社会治安形势和犯罪态势）的分析，决策者作出如何应对的判断，形成某种刑事政策（刑罚政策）思想，这一政策思想通过立法活动，具体化为明确的法律规定，然后据此采取实际行动控制和预防犯罪。

三、刑罚目的与刑罚政策

哲学理论框定公共政策的方向，为公共政策提供基本的思维方式和价值坐标。[19]任何政策都是产生于一定的思想基础之上的，是某种思想或观念的产物。刑罚政策也不例外。作为一种公共政策，刑罚政策并不是决策者随心所欲的结果，无论是刑罚目的的设定还是刑罚手段的具体运用，都是在某种思想和观念指导下的理性选择。而这种思想或者观念就构成了刑罚政策的哲学基础。

刑罚只要是属于国家的，就不可能是原始本能的、冲动的东西，其自身一定会有某种必要性和目的性。[20]刑罚目的是指国家运用刑罚的目的，即国家通过制定、适用、执行刑罚所期望实现的效果。从世界各国的刑法演进史来看，无论在哪一个时代，刑罚的意义与目的问题不但在刑法理论上、而且在刑法实务上均占有极为重要的地位。各国在确定刑事方案时所应考虑的第一个问题就是“刑罚的目的是什么？”[21]特别是当一个国家在进行刑法改革时，首先讨论到的问题即是刑罚的意义与目的。自贝卡里亚以来，刑罚意义与目的理论一直是刑事政策的出发点。在刑罚政策系统中，最明显体现刑罚政策的因素就是刑罚目的，甚至可以说，刑罚目的本身就是政策思想。[22]

（一）刑罚目的理论

关于刑罚目的的理论，主要有报应刑论、目的刑论以及综合论等几种学说。

1．报应刑论

报应刑论是以绝对主义和报应思想为基础的刑罚目的理论，这种理论认为，刑罚没有特别希冀达到的目的，刑罚的意义就在于报应犯罪行为的害恶，给犯罪人以惩罚，以其痛苦来均衡犯罪人的罪责，从而实现正义的理念。如果刑罚必须考虑预防犯罪等刑事政策上的目的和因素，那么公正就不成其为公正。[23]换言之，刑罚只是为了惩罚犯罪而存在，此外不应追求任何其他目的，亦即“为惩罚而惩罚”。因此，该理论又被称为正义理论、绝对理论。

作为一种理论形态，报应主义经历了从神意报应到道义报应，再到法律报应的演进过程。

神意报应论认为神是正义的象征，神意就是正义，犯罪系违反神意的行为，应当受到神的惩罚。国家是神的代理者，神授予国家以刑罚权，国家对犯罪的刑罚是根据代表正义的神意而实施的报应。远古时期的人类受自身认识能力的局限，无法对自然现象和社会现象作出理性的解释，于是将之归结为一种超人力量的安排，因而借用虚幻世界的神意来说明世俗世界的刑罚。随着社会的不断发展和人类认识能力的提高，神意报应论必然被新的报应论所取代。道义报应论认为社会的道德观念系正义的所在，犯罪是违反道德的行为，而刑罚是根据道德观念对犯罪的报应。换言之，犯罪之所以应受刑罚惩罚，归根结底是因为其应受道德谴责，而刑罚是谴责犯罪的手段。道义报应论坚持过错与惩罚之间的联系，把过错作为惩罚的惟一决定者，反对基于过错之外的任何理由施加惩罚。[24]法律报应论则认为正义的根据在于法律，犯罪是违反法律的行为，刑罚是对犯罪的法律的报应，是理性上的当然要求。德国哲学家黑格尔是此说的代表。在黑格尔那里，犯罪与刑罚的关系是一种基于法律而生的否定之否定的逻辑关系。犯罪是对法的否定，而刑罚构成对犯罪的否定，“犯罪行为不是最初的东西、肯定的东西，刑罚是作为否定施加于它的，相反地，它是否定的东西，所以，刑罚不过是否定的否定。”[25]通过否定之否定，法得到回复。

报应刑论强调刑罚的目的在于惩罚，强调将犯罪人作为目的的理念以及对人的理性的尊重，具有与社会公正观念相吻合的一面，因而具有一定的合理性。严格地说，报应理论的任务并不是为刑罚提供什么目的，而是为刑罚提供一个合理性的根据，但是，在现代刑法理论中，也正是因为报应理论否定刑罚目的的态度，从而使这个理论在刑罚目的的理论中占有重要的位置。[26]



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[①] 参见樊凤林主编：《刑罚通论》，中国政法大学出版社1994年版，第312页。

[②] 参见杨春洗主编：《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版，第16页。

[③] 参见赵宝成：“犯罪问题是一个公共政策问题——关于犯罪及其控制的政治经济学思考”，载《中国刑事法杂志》2001年第4期。

[④] 参见曲新久博士学位论文：《刑事政策的权力分析》，中国政法大学2001年印，第21页。

[⑤] 参见曲新久著：《刑事政策的权力分析》，中国政法大学出版社2002年版，第60页。

[⑥] 参见[法]埃米尔·迪尔凯姆著：《社会学方法的规则》，胡伟译，华夏出版社1999年版，第52页以下。

[⑦] 参见何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第51页。

[⑧] 参见《现代汉语词典》，商务印书馆1983年版，382页。

[⑨] 1983年9月2日《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。

[⑩] 参见《最高人民法院工作报告》（第九届全国人大第一次会议，1998年3月10日）。

[11] 参见《最高人民法院工作报告》（第八届全国人大第五次会议，1997年3月11日）。

[12] 参见吴宗宪等著：《非监禁刑研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第538页。

[13] 参见最高人民法院刑二庭：“关于六省、区法院判处缓刑情况的调查报告”，载《人民法院年鉴》（1992），第849页。

[14] 参见1983年9月2日《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。

[15] 1996年修订刑事诉讼法第199条规定：“死刑由最高人民法院核准。”1997年修订刑法第48条第2款规定：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准。”

[16] 参见储槐植：“刑事政策：犯罪学的重点研究对象和司法实践的基本指导思想”，载《福建公安高等专科学校学报》1999年第5期。

[17] 最高人民法院1991年1月发布了《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》，2000年11月颁布了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》；最高人民检察院于2002年4月22日印发了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》。

[18] 参见储槐植：“刑事政策：犯罪学的重点研究对象和司法实践的基本指导思想”，载《福建公安高等专科学校学报》1999年第5期。

[19] 参见张国庆著：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第233页。

[20] 参见马克昌主编：《近代西方刑法学说史略》，检察出版社1996年版，第196页。

[21] 参见[美]约翰·列维斯·齐林著：《犯罪学及刑罚学》，查良鉴译，中国政法大学出版社2003年版，第887页。

[22] 参见储槐植著：《刑事一体化与关系刑法论》，北京大学出版社1997年版，第372页。

[23] 参见高铭暄主编：《刑法专论》（上编），高等教育出版社2002年版，第510页。

[24] 参见邱兴隆著：《关于惩罚的哲学——刑罚根据论》，法律出版社2000年版，第32页。

[25] [德]黑格尔著：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第100页。

[26] 参见王世洲：“现代刑罚目的理论与中国的选择”，载《法学研究》2003年第3期。

（郭理蓉 北师大法学院暨刑科院讲师、法学博士）