政府法律顾问制度规范化思考
政府法律顾问制度规范化思考
江苏震阳律师事务所 刘志强
[摘 要]：改革开放以来，随着《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及2009年5月12日国务院《加强市县政府依法行政决定》等一系列重要行政法律法规和政策的相继出台和实施，标志着我国真正从计划经济走向了市场经济、法治经济。国务院也确立了用十年左右时间建设法治政府的目标。在这样的背景下，法律服务与政府建设开始结下了不解之缘，法律顾问的身影陆续出现在各地政府部门。政府法律顾问在建设法治政府和依法行政中日益发挥着重要的作用，但目前我国政府法律顾问制度还极不完善，需要进一步规范。本文拟结合本所常年为政府部门提供法律服务的实践就政府法律顾问制度的规范化进行探讨。
[关键词]：依法行政、政府法律顾问制度、规范化
一、政府法律顾问制度的重要意义。
江苏震阳律师事务所常年担任江苏省海安县教育系统、交通系统、建设系统、工会系统、县妇联等一批行政机关和社会团体的法律顾问，在实践中为各政府部门依法行政起到了政府法律顾问应有的作用，在实践中我们也意识到政府法律顾问制度的重大意义。
（一）政府法律顾问制度是推进依法行政，加强执政能力的客观需要。
依法行政既是政府的权利，也是政府的义务。可以认为，政府工作的全部活动就是依法行使行政职权，政府行政行为违反了法律、法规规定，就要承担相应的法律责任。因此，让政府法律顾问全面介入政府决策、制定政策和行政处罚和执法领域，积极参与突发事件应对，能够切实有效地解决依法行政、法治政府建设进程中的问题，提高政府依法执政能力。
（二）政府法律顾问制度有利于提高行政效率。
行政效率是指在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来效益的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。通过政府法律顾问制度，决策制定者可以获得更完整的信息，使行政决策更具有合理性和适用性，从而提高行政效率。在某些特殊场合尤其是易造成政府与民众对峙的场合，有作为第三方的政府法律顾问的介入，更有利于社会矛盾的化解，从而提高了行政行为的效率。我所在担任海安县建设局常年法律顾问的过程中，积极为建设局从建设项目用地的规划许可、拆迁许可证的发放，到房屋拆迁裁决，再到强制拆迁的许可和执行，尤其是涉及重大公共利益的行政许可前的听证把关等提供精到的法律服务。通过积极参与政府拆迁过程中的纠纷化解，参与行政复议、行政诉讼案件的处置，维护了城市建设的重要决策，化解了社会的矛盾，从而也提高了建设系统的行政办事效率。
（三）政府法律顾问制度能够将律师融入到政府事务之中，更充分的发挥律师为社会服务的专长。
律师进入政府法律顾问团能够激发其政治责任感与社会责任感，使得律师积极投入到政府的法律事务之中。同时，随着政府职能的转变，经济发展的主战场上迫切需要政府法律顾问的参与。政府的某些项目尤其是投融资方面更是需要律师的专业法律服务，需要发挥律师的专业特长。
我所作为政府法律顾问团成员，曾经利用自己的专长协助政府部门发行了9亿元的中期 “09海安城建债”。债券发行涉及的法律问题尤其特殊，对融资的可行性、返还资金的保障性、是否通过证券公司认可得以实现等一系列文件资料的合法性和可操作性，必须要求专业律师的参与与审核，我所正是肩负着政府法律顾问的使命感，充分发挥自己的律师业务专长，在一个月内多次多人不断修改和完善债券的发行文件，为债券的最终发行做出了自己的努力。
海安的污水处理工程是我县政府引进的第一个大规模的港资工程，该工程从投资意向谈判、协议的签订到工程施工中纠纷的处理，再到工程竣工后收益的处置，我所作为政府招商引资的法律顾问，均充分发挥本所律师的业务专长，积极参与其中。
另外，我所还利用自己的专业优势为海安县2000年长江引水工程提供了全程法律服务。为了使高科技的引水工程降落海安，为了让海安的老百姓尽快饮用到价廉质高的长江水，我所律师代表政府花费三个月的时间，先后五次与新加坡投资商进行会谈，对外商在我国和我县的原有不合理条款进行了更改。经过我所律师的不懈努力，该工程最终顺利及时落户海安，海安的老百姓也为此拍手叫好。
二、政府法律顾问制度在实践中存在的问题。
政府法律顾问制度是一个较新的制度，还没有统一的标准和规范，因而实践中产生了许多亟待解决的问题。
（一）部分政府部门不知如何利用法律顾问。
好多政府部门聘请了法律顾问，甚至不止一名律师，但在如何运用法律顾问上出现了问题。如有些政府部门在处理重大涉法行政法律事务前，未能及时让法律顾问进行法律论证，并提出法律意见，而在作出相关具体行政行为后，相对一方当事人提起复议或者行政诉讼时，方才想起让法律顾问参与案件的行政复议或诉讼活动。依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等的规定，行政机关一旦作出具体行政行为，就不能另行调查和取证，这就需要政府在作出行政处罚前必须对证据的收集和采用、违法事实和行为的确认证据性具备合法性和关联性。否则，行政复议程序或行政诉讼程序一旦启动，如因行政机关举证不能或不当，将导致所作出的具体行政行为被确认违法，甚至被撤销，这不仅使行政机关的工作陷入被动，而且还会降低行政机关的工作效率和增加政府的工作成本，同时，更会影响政府的形象。另外，在制定一些规范性文件上，由于没有让法律顾问把好法律关，往往会导致所下达的规范性文件与相关法律、行政法规、规章不一致，造成规范性文件的执行出现障碍，没办法再性修改，甚至造成作废。上述教训是十分沉痛的。
（二）政府法律顾问的遴选缺乏长效机制，法律顾问的作用没有得到充分发挥。
当前，政府法律顾问主要采取由各级司法行政部门推荐资深且社会形象较好的律师，最后由政府决定并予以公布的方式产生，受关注的对象更多的是律师个人，而不是律师事务所。即便是政府各部门自己聘请法律顾问，也不是针对律师事务所，通常的做法也是直接针对律师个人，并且在聘请法律顾问的时候，不太考虑该律师的专业特长。如此选聘法律顾问，不能产生竞争机制也就不能充分利用律师资源，同时，有可能使得部分优秀的律师事务所无法进入政府法律顾问团为政府依法行政做出贡献。在这种模式下被选聘的法律顾问，有的因为律师个人背后没有强大的团队，有的因为个人的专业特长不在行政法律服务方面，有的因为个人能力确实太差，导致在以后的工作中力不从心，甚至无法应对法律顾问的具体工作内容，使得法律顾问的作用无法正常发挥。
（三）政府法律顾问对政府的大部分服务都是无偿的，导致顾问律师为政府服务的积极性不高。
社会律师并不是公务员，面临着现实的生计问题，在生活没有保障的情况下，对于义务为政府服务当然也会逐渐失去热情。仅仅依靠政治觉悟和奉献精神是难以建立社会律师为政府提供法律服务的长效机制的。当前，就海安县来看，除部分为政府各部门服务的律师外，律师未将有偿服务列入名正言顺的收入要求，因此，仅仅将为政府提供法律服务作为自己对外宣传的荣誉，作为律师宣传自己的手段，而缺乏真正为政府法律事务服务的积极性。这个略显尴尬的问题已经成为横亘在政府法律顾问团如何进一步提升服务质量道路上的绊脚石。
三、政府法律顾问制度的规范化思考及建议。
（一）继续强化政府依法行政的意识，强化政府法律顾问的作用。
依法行政，建设法治政府，是各级政府需要牢记的。只有强化政府的依法行政意识，才能让政府更加重视政府法律顾问的作用，并能创新的利用政府法律顾问。政府及政府部门要学会在依法行政过程中利用政府法律顾问，政府法律顾问的作用不仅仅是修改合同，代理进行行政复议和行政诉讼。政府法律顾问的作用更在于为政府的规范性文件把关，论证政府日常行政行为的合法性，协助政府依法解决纠纷，协助政府解决处理重大信访案件，对政府的重大项目投资、重大工程建设、重大诉讼案件事先进行法律论证并出具法律意见。
作为政府法律顾问也应当经常性地寻求机会和政府领导接触，灵活运用典型案例，让政府领导从法律上、从现实上充分认识法律顾问在事前参与政府法律事务的重要性，尤其是能够避免一些违法行政事件的发生，提高政府依法行政的效率，提高政府在人民群众中的威信，都具有相当重要的作用，同时也能提高政府领导的法制观念，通过提高政府领导的法制观念，使政府领导一旦遇到法律事务，就会及时想到政府的法律顾问，并让法律顾问及时参与政府相关法律事务，这样也能充分发挥政府法律顾问的作用，使政府法律顾问工作做的更好。
（二）制定政府法律顾问遴选长效机制，充分发挥法律顾问的作用。
政府法律顾问可以考虑分为常设法律顾问和专项法律顾问两种。前者即目前实践中通常采用的法律顾问团，由声誉卓著、经验丰富和富有公益心的资深律师构成；在程序上，由执业律师根据各级政府部门公布的标准，填妥标准表格后提交相应的司法行政部门和律师协会，经司法行政部门和律师协会进行资格预审，如预审通过，由司法行政部门和律师协会向各级政府推荐，最终由各级政府部门定夺并予以公布。至于后者，主要是针对特定事项为政府提供法律服务，专项法律顾问可以在法律顾问团成员中产生，也可以根据需要在法律顾问团以外的成员中产生。此外，为保证选任的公正性，可以引入竞争程序，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式产生专项法律顾问。
常设法律顾问负责日常的政府法律事务咨询，为政府的规范性文件把关，论证政府日常行政行为的合法性，协助政府对行政诉讼案件的法律关系、调处方案及诉讼方案进行分析，协助政府依法解决纠纷，协助政府解决处理重大信访案件等。
对于政府重大项目投资、重大工程建设、重大诉讼案件、政府债券发行等专项法律服务应当聘请专项法律顾问，双方签署法律服务协议，由专业律师为各专项法律事务保驾护航。
（三）落实政府法律顾问的经费问题，并逐步将法律服务列入政府集中采购目录。
当前，海安县人民政府法律顾问团的成员在履行其法律服务时是无偿的，这就要解决顾问律师尤其是其中的社会执业律师的生存压力与义务服务之间的矛盾。为提高顾问律师的服务积极性和服务质量，落实必要的经费问题成为当务之急。关于法律顾问的费用应当分为两部分，即费用支出与专业报酬。其中，费用支出按照实报实销的原则，主要是顾问律师处理政府法律事务所必须花销的费用；而专业报酬则要进行评估后予以确定。对于专业报酬的评估，有必要建立详尽的程序和政策，以时间和付费金额为标准，及时对法律顾问提供的服务予以评估：例如，定期的季度或年度评估和付费金额达到一定数目时必须进行的专项评估。对于评估标准，可以主要列入下述因素：服务质量、效率、责任感、案件管理和成本控制。
另外，在顾问费用较大时可以逐步将法律服务列入政府集中采购目录。吉林省政府制定2010年《政府采购目录》时，在服务类中增设“法律服务”项目，门槛价与其他服务类项目一致，设定为10万元。即：预算单位购买法律服务低于10万元的，由其自主选择有资质的律师事务所；超过10万元的，实行政府集中采购，委托省政府采购中心组织实施采购。这一举措可资借鉴。
