【论文提要】：
司法职权配置涉及多个层面，既涉及中央统一的司法权如何配置到地方的问题，也涉及各司法机关机构设置、职权划分和相互利害关系；既涉及法院内部的职权和管辖权划分等级问题，也涉及司法职权配置如何更好地适应人民群众需要、更好地促进社会主义事业顺利问题。目前在司法改革中各种思潮并起，既存在司法理念和制度的问题，也存在着以部门利益为出发点片面强调其重要性的诟病，司法职权配置的改革主要停留在司法机关内部就具体操作问题进行的反行政化改革，但令人忧虑的是这种改革本身充满了行政化色彩，而且比较多地呈现出自下而上、各自为战的局面；司法职权配置在强调科学性和收敛性的同时，却忽视了其便民性和社会功能的拓展，使改革失去了其本来需要坚守的目标，诱发了新的问题。党的十七大立足全面建设小康社会新的历史起点，提出了最显著的变化就是把十六大报告中“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配置”。因此，有必要重新审视以往司法职权配置改革中的一些基本理念，并在新的理念指引下通过深化司法体制改革来进一步优化司法职权配置。（全文约6554字）


【关键词】：司法改革 职权 体制 配置


司法职权的配置是当前司法改革的主要内容, 也是司法改革近十年来在司法领域乃至法学理论界讨论的热门话题。党的十七大报告中指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”　这一政治报告的表述更为凝练，然而，这并不仅仅是一种语词，语词阐述表明执政党对于司法事业的认识更加深刻，简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治意含。十七大报告提出社会主义司法制度建设的方向、目标，将公正、高效、权威三者辨证地统一起来，力图通过公正赢得权威，以高效体现公正，以权威保障公正。为了保障这一目标的真正实现，十七大报告分别从宏观层面的体制革新———深化司法体制改革，中观层面的机制改革———优化司法职权配置，微观层面的行为调整———规范司法行为入手提出具体改革方略。我们可以看出，优化司法职权配置在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说，司法职权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，进而，科学、合理的司法职权配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。

司法职权的合理配置，是加快司法改革步伐、优化执法环境的基本保证；是提高司法水平、实现司法公正的政治基础；更是构建和谐社会的基本保障。笔者就当前我国司法职权配置存在的问题、设立应遵循的原则、所取得的成绩，重点阐述如何在法院系统内优化司法权配置提出自己的观点：

（一）目前我国司法职权配置的特点

司法机关的设置，是定纷止争的载体，司法职权行使合法、得当，无疑对促进社会和谐有着促进作用。现代社会对司法的纠纷解决机制的依赖程度显著地增加，司法所具有的定纷止争的职能作用受到高度重视，以审判中心主义为本质特征的司法体制得到进一步巩固和发展，这是国际社会司法领域的共同特点。不科学的司法职权配置，会导致形形色色的司法危机，当危机呈现出不可收拾时，最终必然阻碍司法改革的进程。

（二）笔者认为我国司法职权配置的存在以下问题。司法职权配置涉及三个方面的问题：首先，司法权在中央与地方之间的配置问题，即如何将国家统一的司法权配置到地方；其次，不同性质部门之间的司法职权配置问题，即公安机关、检察机关、法院、司法局之间的机构设置、权限划分以及相互关系问题；三是相同性质的不同层级之间的司法权配置以及一个机关内部之间司法职权的配置问题。在我看来，当下的司法职权配置在上述三个方面都或多或少存在问题。其中下述几个方面的问题尤其突出：

1、司法职权在中央与地方的配置问题上，出现了司法权的地方化问题。我们国家是单一制国家，应当奉行统一的法制，地方各级司法机关是国家设在地方的司法机关，代表国家行使司法权。但在司法实践活动中仍然存在司法权地方化倾向，使得地方各级司法机关在行使国家司法权力过程中受到地方因素的不当影响、干预，使得地方各级司法机关难以独立、公正地行使司法权力，导致司法公正难以实现、司法权威难以树立。在个别地方，导致地方保护主义盛行。

2、在横向的司法职权配置上，出现了司法权泛化的问题。司法权应当由特定的主体行使，然而，在当下的司法实践中，司法权在行使过程中却出现了行使主体泛化的现象，导致多头司法，部门本位主义盛行，司法有失公信力，司法权威不高。

3、相同性质不同层级之间以及同一部门之间的司法权配置出现失衡。按照现行法律规定，上下级法院之间应当是监督与被监督的关系，而非隶属关系。而在当下的司法实践中，却出现了司法权行使的行政化趋向，导致上下级司法机关的行政隶属色彩浓厚，不宜出现的请示、报告还相当严重地存在。

4、司法权与司法行政职权的混同。司法权与司法行政职权是两类性质不同的权力，两类权力的行使具有不同的特点、不同的规律。而在当下的司法实践中，两种权力却出现了混同，严重影响了司法职权行使的效率。

5、检察机关的职权范围有扩大的趋势。

我国检察机关的设立采取的是前苏联模式，职权上兼有公诉和监督权。在法律制度上吸取了大陆法系和英美法系的精华，我国是成文法国家，赋予检察机关的法律监督权是成文法国家法制统一的需要。近年来在国际社会上检察机关的职权均呈现扩大趋势，这已是不争的事实，我国检察机关也开始广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。再次肯定了检察机关对法院具有监督权。从理论上讲对检察机关行使监督权的有人大、群众和媒体，但问题是这些监督均是一种软性的，或者说是无章法可循的，没有一个真正具备监督专业知识的固定团体来行使专职监督权。

6、纪检部门和监察部门各自为政，分工不明。纪检机关是党内监督的职能机关。多头办案现象仍然存在。纪检部门和检察院反贪局联合办案。按原来的设置构想纪检部门是查处党员违规违纪问题，一旦发生党员经济犯罪，便形成纪检和检察机关联合办案；而监察部门是查处非党员的不法行为。不可否认近年来纪检监察部门在查处大要案方面取得了显著的成绩，目前的配置实际上就是赋予党员的一种不成文而又合法的特权，不仅不利于提高办案效力，也有悖于“法律面前人人平等”这一基本原则。这种设立模式，同时也给法院带来一定程度的困扰，如对法院违纪法官的查处，不可否认近年来在法院系统是出现了不少问题，为纪检机关提供了不少可供查处的素材，但因为查处的标准不一，或者说查处的依据不是法律标准，有相当数量的法官属于违纪而非构成犯罪，因此处理有一定的随意性。再次这种合署办案的方式也易形成互相推卸责任、分工不明，与目前广泛进行的效能建设是背道而驰的。

7、政法委员会对两院司法工作的过度干涉，严重违背了其设置目的。不可否认我国是实行人民代表大会制的国家，一切都在中国共产党领导下，服从党的领导是我国司法理念的重要内容，但政法委员会作为党政机关在实际工作中，会以党委名义变相干涉司法工作，。

（三）司法机关内部职权分工不合理，存在职能交叉现象。

1、检察机关与公安机关在部分职权上存在不合理现象。检察机关是法律监督机关，对法院和公安机关行使法律监督权，这也是宪法规定的，但在相关职权设置上不尽合理，如公安机关侦查案由检察院提起公诉；看守所与监所科的关系等。

2、法院内部管理行政化且上下级法院也对案件审理也具有某些行政化。法律明确规定上下级法院之间应该是监督与被监督的关系，就比如法官等级评定上，也是把行政级别作为等级高底重要参考依据。再比如法院在层级设置上也是采取行政化设立，我国是实行“两审终审制”，而法院却设成了四级。上下级法院之间的行政化管理，造成现在一方面下级法院向上请示报告普遍存在，另一方面上级法院部分职业道德缺失的法官通过给下一级法院打招呼形式干涉办案。

3、上级法院在对法院院长的任命，对下级管理上呈行政化。近年来，虽然在法官的遴选上我国采取了一定的制度，如通过采取统一司法考试形式。但现如今在对基层法院院长的调选，均采取了从中级法院选任制，存在诸多弊端.上级法院利用对下级法院的管理权力，在对案件的管辖上控制下级法院，如采取的方法是指今审理、利用提级审理的权力对不应提审的提级审理；利用自己法定的二审终审权，采取指令审理的方式操纵一审案件，从而在二审终审上对某些案件实行地方保护主义。

（四）如何优化司法职权配置的问题

司法职权的配置应遵循一定的规律和原则，不科学的司法职权配置，会导致形形色色的司法危机，当危机呈现出不可收拾时，最终必然阻碍司法改革的进程。“结构性的司法危机则与一个国家内部立法、行政、司法三种权力的分工是否合理、政治是否稳定有关，如行政对司法的干预、制度性的司法腐败引起的司法危机。”因此司法职权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，进而，科学、合理的司法职权配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。

1、实现真正的司法独立为基本原则。

司法改革的最终目的是实现司法公正和司法高效，而司法独立是保障司法公正的重要条件。我国宪法第126条明确规定了法院与检察院独立行使审判权和检察权，肯定了司法独立是有法律依据的。但实际上困扰司法改革多年的是审判权与检察权得不到真正的司法独立，突出表现是行政对司法的干涉。法院的人、财、物均受制于行政机关，以至于在我国对法院和检察院均采取与行政机关相应的设置原则，实行的是四级设置，而我国在审级上采取的是两审终审制，呈现出明显的行政化。也正因为行政机关控制了两院的经济命脉，造成在全国法院和检察系统的人员配置上也呈现出一定的行政特色，这种现象一直延续到实行司法考试。但历史遗留下来的痕迹仍然还存在。司法职业是一种专业化非常强的职业，没有经过系统的法律专业知识的学习和长期的实践，是不可能胜任司法工作的，因此以往的法官、检察官的选任，是达不到人民群众所希望的公平和公正，因而也就有了中国法官素质之低是世界少有的说法。实行司法考试后，法官准入制等一系列配套设施的制度，这种现象已不复存在，但行政机关仍然掌控着两院的经济命脉，也就造成了司法机关不得不听命于行政机关的不良干涉，从而在日常工作中出现了裁判不公的情况，司法仍然得不到真正的独立。

2、以公正高效为目的的原则。

公正和效率永远是司法的最终目标。“司法公正是法治的题中之义，是司法制度赖以存在和具有崇高权威的基础和前提，是司法永恒的主题，也是司法改革必须始终坚持的根本原则。”当司法做不到完全统一或与现实需要存在一定矛盾时，表现在司法职权领域的不尽合理，如互相推诿或互相钳制，以致于直接影响到达不到统治者或民众满意的效率时，必然导致公正与效力的丧失。司法公正是司法活动的生命。虽然，社会生活的所有方面都应当公正，追求公正是人类永恒的主题，但对司法机关来讲，正义的追求却有着极为特殊的意义。

3、借鉴中外经验，建立有中国特色的制约机制原则

有学者提出要借鉴西方发达国家的经验，除设立普通的刑事法院、民事法院、行政法院外，另外还设立专门法院如关税法院、少年法院等。认为“普通法院和专门法院司职不同的审判及非诉调处，加上与此相适应而形成的各种专门律师机构的辅助，构成了对社会进行司法调节的有机整体，从而达到快高效的目的。”笔者认为，司法要达到公正与高效的目的，并非只有学习西方国家一样设立如此庞杂的法院来达到，我国目前还是发展中国家，不论是从人力、还是财力，都不具备这样的条件，也不允许照搬照抄西方经验。应该借鉴中外历史经验，如中国古代御史制、香港廉政公署制，建立中国特色的监督制约机制。

4、建立科学、合理的法官任命和晋级制度。随着国家司法考试的实行，对提高法官的业务素质切实起到了促进作用，但因对法官的行政化管理模式，将法官等级与行政级别相挂钩，上级法院从其内部选任人员任命为下级法院院长，做不到足够的透明度，法官晋级没有科学合理的制度，应打破现有法官等级由行政级别和审判年限组成的既简单，又不科学的晋级制。虽然近年来各级法院内部有了一些法官晋级的配套规定，但都是零碎而不成系统的，法官晋级制应该是面向社会、面向公众、面向法官的科学、合理的晋级制度。

正是上述几个方面的问题导致司法职权的配置出现失衡，导致司法权地方化、行政化、行使主体泛化、司法权与司法行政职权混同，严重制约了司法权的公正行使，导致司法效率低下，进而降低了司法权威。基于此，应当按照十七大的要求，采取相应的措施来优化司法职权配置，通过司法职权的优化配置来促进公正、高效、权威的司法权的实现。

“优化司法职权配置”涉及宪法以及相关法律的规定，其调整要上升到宪政制度、政治体制的层面，所以十七大报告明确提出深化司法体制改革。唯有深化体制改革才能为司法职权的优化配置奠定前提条件，唯有改革现有司法管理体制，才能防止司法权地方化，提升司法公信力。

实现司法职权的优化配置，我们需要理清什么是司法权？谁是司法权行使的适格主体？按照通行的司法权理论，司法权具有这样一些特征：被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等。正是这些特征，将司法权与行政权、立法权区分开来；正是这些特征，将人民法院行使的审判权与人民检察院行使的侦查权、公诉权与公安机关行使的侦查权区分开来。基于此，在司法职权的优化配置过程中，我们应当构建职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制。唯有此，我们才能解决司法权行使主体的泛化问题，才能解决不同部门之间的职能交叉、混同、重叠乃至扯皮的现象，才能解决部门之间的利益纠葛、利益冲突。

并且，正是司法权的上述特征决定了在司法职权的优化配置过程中要逐步消除不同层级司法部门之间的行政化倾向，使得不同层级的司法部门之间逐步回归原本意义上的审级关系，消除同一司法机关内部的科层化现象，改变司法机关的行政领导对司法工作行使指导权的方式，解决行政权制约审判权，审判不独立的问题，使得法官个体能够真正依法独立公正地作出判决。

实现司法职权的优化配置还需要明晰司法权与司法行政职权的界限，党的十六大报告明确提出“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”最高人民法院近些年来力推审判权与司法行政事务相分离，地方各级法院系统亦进行了卓有成效的改革。在司法职权的优化配置过程中，法院管理模式的转变乃势所必然，审判权与司法行政职权的混同与交叉问题应当得到彻底解决，实现审判权的独立行使、司法行政权的集中统一管理。唯有此，我们才能实现党的政治报告提出的改革目标，才能建立起现代化的法院制度。

总之优化司法职权配置不是一个完全独立于司法体制改革之外的改革，它总是与司法经费保障体制、司法人员的整体素质、行政机关的执法水平等等一脉相承。十七大报告关于优化司法职权配置的决定，不仅给两院带来的大家共同热切期盼的远景规划，也同时给两院出了一个必须要解决的难题。“万事开头难”优化职权配置需要走内部和外部方式，从法院系统内部的职权配置将着力于解决各级法院之间的关系，专注于上级对下级的指导和监督。司法改革是一个持久的改革，还要经历漫长的艰苦道路，而司法职权的合现配置作为司法改革的前沿阵地，必须牢固地夯实基础，为司法改革的全面铺开和最终胜利奠定一个牢固的基础。

参考资料：


（1）齐树洁主编《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第7页。


（2）陈卫东在中国法学会审判理论研究第一届年会上发言，《法制日报》，2007年12月09日。


（3）、孙万胜《论司法改革观念的定位》。


（4）《人民司法》2000年第4期。


（5）曾峻《司法职权配置新动向》2008年2月27日


（6）陈卫东在中国法学会审判理论研究第一届年会上发言，《法制日报》，2007年12月09日。

作者：黄荣叁