浅谈自然保护区立法的必要性
发布日期：2004-07-07 文章来源： 互联网
[内容摘要]：本文从国际环境法理论角度、自然保护区以及我国环境资源法律体系完善的角度论述了自然保护区立法的必要性，并针对目前存在的问题提出了若干建议。
[关键词]：自然保护区 立法 必要性
一、引言
环境要素中已被人类认识的对人类具有经济价值的自然物以及尚未被人类认识的自然物在作为“经济资源”或“一般存在物”的同时，还具有维持整个地球生态系统稳定和繁衍的特殊作用和功能。因此，在对环境中的自然物予以开发利用同时，还应当注意对它们予以保护，以保持整个地球生态系统的稳定，使人类世代得以生存繁衍。[1]设立自然保护区已被证明是一种行之有效的保护措施，我国于1956年在广东省肇庆市建立了第一个自然保护区――鼎湖山自然保护区。到2000年底，全国已建立各类各级自然保护区1227个，总面积达9820.8万公顷，约占陆地国土面积的9.85％，其中19处自然保护区加入“国际人与生物圈保护区网络”，7处列入《国际重要湿地名录》，武夷山、张家界等4处自然保护区列入世界自然遗产或自然与文化遗产。[2]鉴于自然保护区在保护天然“本底”、生物多样性以及进行科学研究等方面的巨大作用，将之纳入法制轨道强制保护已成当务之急。本文拟从以下几个角度谈一下自然保护区立法的必要性。
二、从国际环境法理论谈立法必要性
“不是地球属于人类，而是人类属于地球”。在这个蓝色的星球上，人类生息繁衍。我们使用机器的历史还只有大约六百年，而我们地球迅速的现代化发生于最近六十年。[3]今天，人类已不再天真地以为未来世代的生活条件将会比我们的更好，而是在思考着作为人类一员，我们将要传给未来世代的自然和文化遗产的状况，以及我们自己取得和享用这些前代人留给我们的遗产的权利。
第二次世界大战以来，各国在国际法的文件方面开始表现出对未来世代人类福利的关心。在自然环境方面对未来世代正义的关心，最初是在1972年斯德哥尔摩联合国人类环境大会准备会议中宣示的。该宣言的第一原则规定，“人类……负有保护、改善现在和未来世代的环境的庄严责任”。在第二原则还宣示，“为了现在和未来世代，应当对地球上的自然资源包括大气、水、土地、动植物种……，通过周密的计划和细致的管理予以充分的保护。”在与斯德哥尔摩宣言大致相同的时期，为了将来的世代保护自然的、文化的环境的理念就已经清楚地纳入在三个条约文本的谈判之中。这些条约就是1972年的《伦敦海洋倾废公约》、《保护世界文化遗产与自然遗产公约》和1973年的《控制濒危物种和野生动植物国际贸易公约》。[4]
为实现世代间公平理论所包含的世代间的正义，有人尝试将公平作为分配资源的规范原则。并提出关于世代间公平的三个基本原则：第一，保护选择原则；第二，保护质量原则；第三，保护获取原则。[5]其中，保护选择原则的核心要义在于保护选择的多样性，保护选择的机会。对于生物资源来说保护选择的多样性必须保护生物栖息地。我们没有必要保护一切物种，实际上也做不到。生态系统会自动改变一些物种和品系来修复自身。不过，我们需要保护一个地区总的生物多样性，这对保持自然环境的活力和维系人类文明来说至关重要。
世界基因多样性的丧失的危害超过“能源耗尽、经济危机、有限的核战争或集权政府的压迫。尽管我们有可能遭遇那些灾难，它们能在几个世代内得到修复。有一件事则需要几百万年来矫正，这就是本世纪80年代正在发生的自然栖息地被毁导致的基因和物种的丧失。后人绝不可能原谅我们的这种愚行”。[6]生物资源是无价的遗产。当我们破坏富于基因多样性的森林和其他生物栖息地时，我们减少了未来世代开发食品和其他商品作物、药物和工业品的机会。而随着生物技术的进步，这些资源将变得更加有用。为了给未来世代保留基因财富和确保当今世代的各个成员的利用机会，在利用基因资源时我们必须考虑一定的国际性义务，首要一点就是保护资源的措施。基因资源可以就地或异地保存。但最有效的保护基因多样性的方法是保护它们的栖息地――就地保存。联合国教科文组织已建立了一个环球生物圈保护区网络，挑选出一些地方对其生态系统加以保护。
综上可知，建立自然保护区对生态系统、自然资源进行保护是各国都应承担的国际义务。目前，世界许多国家都制定了相关的法律法规，为使我国的自然保护区工作迈上一个新台阶，真正做到有法可依、依法治区，建议在“中华人民共和国自然保护区条例”的基础上制定一部“自然保护区法”。
三、从自然保护区角度谈立法必要性
根据1994年“中华人民共和国自然保护区条例”第二条的规定，自然保护区的保护对象是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等。这些区域是组成整体环境的一部分，也是一种特殊的环境要素。它们往往具有不可再生、不可替代的属性，一旦毁坏就难以恢复。众所周知，开发行为对自然环境的改造具有不可逆转性，而这些天然的环境资源可以告诉人类最原始的和谐是如何保持并得以发展的，也为人类研究自身行为对环境的影响提供参照。
建立一套专门的管理机构并建立专门的程序和制度，按保护对象的特征设定专门的标准，建立档案、组织环境监测等措施已经在“自然保护区条例”中有所反映。虽然建立自然保护区是保护自然环境的一种最严格、有效的形式，但若无法律的调整与规制，没有强制力做后盾，保护力度堪忧，难免流于形式。
四、从我国环境资源法体系健全的角度谈立法的必要性
（一）我国正处于环境资源法的进一步发展、健全和完善时期。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现。结构不完善，整体功能效应就会下降。就我国以往环境资源立法的侧重点而言，有关的单项法律法规重环境污染防治、轻自然资源保护的倾向明显，不利于自然资源和生态环境的保护和改善。然而，环境污染和生态破坏是环境问题不可分割的两个方面，往往具有复合效应，忽视哪一方面的防治都会带来问题，特别是生态破坏，常常给人类带来不可挽回的损失。针对保护与合理利用土地、矿产、水、森林、草原、渔业、野生动植物等自然资源，我们已经制定了一系列单项法律法规，如“土地管理法”、“水法”、“矿产资源法”、“森林法”等。这些资源法律的制定实施侧重维护资源的可持续利用。
自然保护区不仅仅包含这些自然要素，更具有其自身的独特性能，是一种特殊的环境要素。在对其进行保护时须侧重维护保持，而非开发增殖。在自然保护区内发生了生态利益与其他利益的冲突时，首先要保护的是生态利益，这也是自然保护区立法的必要性之一。在我们顺应时代发展，调整立法侧重点，坚持环境污染防治、生态与自然资源保护立法并重，促进预防性环境政策落实之际，自然保护区立法理应提上日程。
（二）环境民主是我国环境资源法的基本原则之一。《中国21世纪议程》明确指出：“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持与参与。公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。……团体及公众参与可持续发展，需要新的参与机制和方式。团体及公众参与可持续发展，需要新的参与机制和方式。团体及公众既需要参与有关环境与发展的决策过程，特别是参与那些肯影响他们生活和工作的社区决策，也需要参与对决策执行的监督。”由于广大公众往往是环境污染、生态破坏的直接受害者，他们对环境问题的感受最直接、最强烈，所以，公众参与在完善立法、实施法律中发挥着巨大作用。已有学者提出：“落实环境民主原则，变现有环境资源立法的行政权力、公民义务本位为公民权利、社会利益本位”。[7]
现有的“自然保护区条例”，除第七条第2款规定：“一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告”外，对公众参与原则几无体现。有必要通过立法将环境民主原则有机地纳入其中，特别应当确认和保障包括环保组织在内的社会公众在自然保护区管理中的知情权、参与决策权以及通过行政、司法等途径获得救济的权利。
五、从现存问题谈几点建议
目前，我国自然保护区按保护对象，可以划分为三个类别、九个类型。[8]分别是自然生态系统类自然保护区、野生生物类自然保护区和自然遗迹类自然保护区。由于重点保护对象不同，各自然保护区存在的问题也不同，归纳起来，比较突出的有：[9]
1、基础设施缺乏，保护体系不健全。特别是一些自然条件恶劣的保护区，基础设施建设非常薄弱，通讯、电力等保护工作所需的最基本条件极不具备。同时，保护人员编制和配备不足，不能建立起有效的保护管理体系。
2、科技人才缺乏，科研工作进展缓慢。保护区社会、经济、地理环境等客观条件造成了科技人才的严重不足，再加上科研设施落后、科研经费匮乏，更增加了引进和留住人才的难度。但保护区本底资源、自然生态演替、植被恢复等大批项目亟待调查研究和开展。
3、资金普遍匮乏。病虫害防治、珍稀濒危动植物繁育以及日常的资源管护都需要大量的经费开销。然而许多自然保护区都面临自有资金不足，国家投入有限，难以正常运转的困境。
4、宣教工作滞后，打击力度不够。比如一些保护区都成立好几年了，可因为宣传教育工作没有有效开展，打击的力度又不够，区内居民保护意识不强，过度放牧现象不仅没有遏止，反而有进一步加剧的趋势，给保护区保护工作带来不利影响和巨大威胁。
首先就要解决保护区的资金来源问题，已有的“自然保护区条例”在第六条规定：“自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。”第二十三条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”这些规定虽然起到一定作用，但却不能给予自然保护区坚实有力的资金支持，建议拓宽自然保护区筹资渠道，对于国家财政拨款则重在落实。
其次，细化法律责任的规定，适当加重处罚额度。比如，自然保护区的管理机构负责着保护区的具体管理工作，管理人员的行为直接影响着保护区工作的成效，故应当增加对管理人员怠于履行职责的处罚。
六、结语
一般来讲，对特殊区域，应当根据其特点，有针对性地采取更为严格的措施。自然保护区承担着保存自然的天然本底，为人类评价自己的行为对环境的影响提供“参考系”；保护各种珍稀濒危物种及其他生物物种；为科研、教育提供条件、场所等重要任务。制定“自然保护区法”，可以提高自然保护区法律调整的规格，促进自然保护区工作的顺利开展，从而对自然保护区的自然环境、生物资源进行更为有效的保护。
参考文献：
[1] 金瑞林、汪劲著，《中国环境与自然资源立法若干问题研究》， 北京大学出版社1999年版，第3页。
[2] 韩德培主编，《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第202页。
[3] 普拉慈，《历史上最大的跳跃》载于《80年代》10－13页（F.Feather出版：1980年）。
[4] （美）爱蒂丝﹒布朗﹒魏伊丝著，汪劲等译，《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》，第30－31页。
[5] 同上，第41页。
[6] 同上，第195页。
[7] 王曦主编，《国际环境法与比较环境法评论》，法律出版社2002年版，第361页。
[8] 韩德培主编，《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第203页。
[9] 周继柳，《祁连山国家级自然保护区管理现状、存在问题及发展对策》，载于《甘肃林业科技》，第28卷第3期。
