督促程序的适用现状及其立法完善
发布日期：2004-07-06 文章来源： 互联网
一、督促程序的适用现状及其原因
督促程序是指，对于以给付金钱或有价证券为标的的请求，人民法院仅仅根据债权人的申请，直接向债务人发出附条件的支付令，如果债务人在法定期限内没有提出书面异议，该支付令即具有与生效判决相同效力的特殊诉讼程序。与通常诉讼程序相比，督促程序具有简便、快捷、经济等优点，因而在诉讼实践中理应得到广泛的利用。但是，从我国的实际情况来看，适用督促程序处理的案件微乎其微，远没有发挥出督促程序所应具有的解纷功能。这一点从历年来的《中国法律年鉴》所列的统计数字中可以得到说明。例如，根据1997年《中国法律年鉴》的统计，1996年，全国法院适用督促程序受理案件182930件，而同期共受理民事、经济案件4613788件，适用督促程序审理的案件在民事、经济案件总数中所占比例仅为约3.96%，适用通常诉讼程序审理的案件是适用督促程序审理的案件的24倍多。 可见，在诉讼实践中，督促程序的利用率是非常低的。
相比较而言，在德国、日本等大陆法系国家，其情况正好相反，督促程序在实践中的利用率相当高。例如，1987年西德统计，一年受理的债权人申请支付命令的案件为6609801件，而同年法院受理的一审民事起诉案件为1587903件，以督促程序解决的案件是通常诉讼的3倍多；在日本，1987年全国受理的适用督促程序的案件为620960件，同年全国受理的一审通常诉讼的民事案件为319326件，以督促程序处理的案件是通常诉讼的近2倍。
在我国，造成督促程序的适用率极低的原因在于：其一，一部分当事人对督促程序不了解、不熟悉，在发生纠纷时，只知道依普通程序起诉，而不知道可依督促程序申请支付令。其二，由于我国民事诉讼法没有将督促程序和通常诉讼程序衔接起来，债务人提出异议时没有任何约束和风险，致使债权人担心依督促程序申请支付令的活动会成为徒劳，因此，债权人往往回避督促程序而倾向于依通常程序起诉。这一点是督促程序适用率低的主要原因。其三，适用督促程序审理的案件，其诉讼费用是按件收取的，即每件交纳申请费100元，而适用通常诉讼程序的案件，案件受理费是根据诉讼标的额的大小按照一定比例收取的，因而在诉讼实践中，一些法院在追求“经济效益”的思想驱动下，往往放弃简便的督促程序而要求债权人按通常程序起诉，特别是对于一些标的额比较大的债务纠纷，某些法院更乐于进行这种“利益衡量”。
要想改变督促程序的适用现状，充分发挥其解决纷争的功能，就必须有效消除上述督促程序适用率低之生成原因，而其中的关键则在于完善民事诉讼法的相关规定和端正法院及其法官的审判思想。
二、督促程序之立法完善
（一）督促程序与通常诉讼程序应当衔接起来
在处理督促程序与通常诉讼程序的关系问题上，有两种不同的立法例：一种是债务人提出异议后，支付令自行失效，债权人的支付令申请视为起诉，督促程序直接转化为通常诉讼程序。德、日、法、我国台湾等绝大多数国家和地区采取的是这种立法例。这种立法例把督促程序与通常诉讼程序有机地衔接起来，体现了一个纠纷一次解决的司法理想和平等地保障当事人的权利之程序公正观念。另一种是将督促程序与通常诉讼程序截然分开，督促程序因债务人提出异议而终结后，并不自动转入通常诉讼程序，当事人要想使纠纷得以解决，必须按通常诉讼程序另行起诉。我国民事诉讼法采取的是这种立法例。这种立法例有违程序公正的要求，不利于最大限度地保护当事人的合法权益，造成在实践中督促程序的功能难以有效发挥。因此，有必要借鉴外国的通行做法，将督促程序与通常诉讼程序衔接起来。
上述建议的具体理由是，在督促程序与通常诉讼程序不相衔接的情况下，督促程序对双方当事人的程序利益的保障是不平等的，债权人承担了更多的程序风险，而债务人则得到更多的程序利益。具体而言，债权人申请支付令时必须符合一系列的条件，而债务人提出异议时则不必附带任何理由和证据便可使督促程序终结；不管债权人付出了多少劳动、精力，债务人的一纸不附任何理由、证据的异议便可使其在此之前所进行的所有活动归于徒劳。由于这种不均衡的利益分配机制的存在，就难以有效抑制债务人滥用异议权的行为发生，因为即使是滥用异议权，往往也不会直接给其带来程序上的不利，相反，在很多情况下还可以为其有效地拖延时间及与债权人展开疲劳战术提供合法的机会和手段。从债权人的角度而言，考虑到只要债务人提出异议，其申请支付令的活动就会归于徒劳，致使债权人往往会产生这样一种心态，即如其让这情况出现，倒不如从一开始就不选择督促程序，而直接按通常诉讼程序提起诉讼，也正是由于这种心态的普遍存在，导致在实践中许多本来可以通过督促程序解决的案件，债权人却宁愿选择通常诉讼程序，督促程序的应有功能因之发生萎缩。
如果将督促程序与通常诉讼程序衔接起来，规定债务人提出异议时督促程序就转入通常诉讼程序，就可以在债权人和债务人之间合理地分配程序利益和诉讼风险。也就是说，债权人在申请支付令时必定会估计到由于债务人提出异议而转入通常诉讼程序进行法庭审理的诉讼风险，同样，债务人在提出异议时也必定会考虑到转入通常诉讼程序而在法庭上同债权人进行争执的诉讼风险。因此，从程序上来说，债务人对已经开始的督促程序提出异议后就自动转入通常诉讼程序审理的制度，意味着不仅平等地保护了双方当事人的辩论权，而且均衡地分配了诉讼风险。 这样一来，由于督促程序具有以通常诉讼程序作为后盾平等地保护双方当事人的程序功能，因而对债权人来说，如果他认为自己在法律上是有理的，那么在启动程序时，他会尽量选择简便、快捷而又经济的督促程序，而不去选择复杂、耗时、耗费的通常诉讼程序；如果他认为自己是无理的，则不会贸然地去申请支付令。同理，对债务人而言，倘若他认为自己有理，则会对支付令提出异议，从而使督促程序转入通常诉讼程序以便充分地行使辩论权；如果其认为自己无理，则一般不会滥用异议权以避免更大的诉讼成本支出。
（二）督促程序的诉讼费用之负担问题
根据最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第132条的规定，依照督促程序向人民法院申请支付令的，每件交纳申请费100元。督促程序因债务人异议而终结的，申请费由申请人负担；债务人未提出异议的，申请费由债务人负担。这一规定不利于保护债权人的合法权益，在客观上抑制了债权人依督促程序申请支付令的积极性，降低了督促程序的利用率。因为，依据上述规定，只要债务人提出异议，申请费就应由债权人负担，这对债务人滥用异议权无疑起到了推波助澜的作用；从债权人的角度来看，在债务人提出异议而终结督促程序后，即使其再按照通常诉讼程序起诉并获胜诉判决，也必须负担督促程序的申请费，这显然有悖于诉讼费用负担的一般原则，对债权人是很不公平的。实践中，债权人之所以往往避开督促程序而宁愿选择通常诉讼程序，上述支付令申请费的负担不够合理也是一个重要的原因。因此，为了更好地保护当事人的合法权益，应当将支付令申请费的负担与通常诉讼程序诉讼费用的负担联系起来，也即在完善督促程序与通常诉讼程序的相互关系、将二者有机地衔接起来之同时，应当规定：在督促程序中，债务人未提出异议的，申请费由债务人负担；债务人提出异议的，申请费应当作为通常诉讼程序诉讼费用的一部分来决定由谁负担。
至于上文所指出的一些法院因为支付令申请费“太少”而不愿依督促程序处理案件并要求当事人依通常诉讼程序起诉的问题，实际上是法院在“利己主义”思想驱动下所实施的一种违法行为，因而应当坚决予以纠正。事实上，为了规范督促程序适用过程中的种种混乱现象，最高人民法院已于2001年1月8日下发了《关于适用督促程序若干问题的规定》。这一司法解释的第一条即明确规定：“基层人民法院受理债权人依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制。”以便对上述法院追求“经济效益”的违法行为予以矫治。
