论文提要：
 
民事纠纷，属于私法领域纠纷，双方当事人的权利义务在法律上应当处于平等的地位。但在实践中，由于各种主、客观因素的影响，部分当事人在诉讼中并不能或不懂得完全充分地行使自己的权利，形成了双方当事人在行使权利上的不平等。这种不平等，影响了案件的实体处理，既不利于树立司法权威，彰显社会公平正义，也有损社会和谐稳定。现实需要民事司法救助制度来改变这种不平等状态，通过国家干预来达到当事人之间的权利平衡。２０００年７月２８日，最高人民法院公布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，从经济方面对当事人实施救助，使我国的司法救助制度向前迈出了一大步。但经济方面的救助也仅能实现“让那些合法权益受到侵犯但经济困难交不起诉讼费的群众打得起官司”的目标，它无法实现“让那些确有冤情但正义难以伸张的群众，打得赢官司”。后一个目标的实现对我国的民事司法救助制度提出了更高的要求。本文从分析我国散见于各法律法规及司法解释中的关于民事司法救助方面的规定入手，分别指出其存在问题，然后提出了将法律援助引入民事司法救助内容及建立国家救助基金，对申请执行人实施救助的建议，希望能对进一步完善我国民事司法救助制度有所裨益，真正实现“让那些确有冤情但正义难以伸张的群众，打得赢官司”的目标。
 
以下正文：
 
司法救助制度是一国民主法制化进程的重要标志，也是衡量一国现代政治和法治文明程度和社会是否和谐的主要标准之一。完善的司法救助制度，能够消除不同社会群体之间在诉讼中的差异，对于维护社会正义、彰显法律面前人人平等的法治原则有着重要作用。本文从对我国民事司法救助制度现状及存在问题的分析入手，提出了完善我国民事司法救助的一些建议，希望对我国民事司法救助制度的进一步完善有所裨益。


一、我国民事司法救助制度的现状


我国目前尚无一部统一的、完整的关于司法救助的法律法规，各项司法救助措施散见于以下法律法规或司法解释之中。


（一）最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。


2000年7月27日，最高人民法院正式公布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《规定》）。《规定》第二条规定了司法救助的内容，明确司法救助是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交；第三条列举了可向人民法院申请司法救助的十一种情形：(1)当事人追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；(2)当事人追索养老金、社会保险 金、劳动报酬而生活确实困难的；(3)当事人为交通事故、医疗事故、工伤事故或者其他人身伤害事故的受害人，追索医疗费用和物质赔偿，本人确实生活困难的；(4)当事人为生活困难的孤寡老人、孤儿或者农村“五保户”的；(5)当事人为没有固定生活来源的残疾人的；(6)当事人为国家规定的优抚对象，生活困难的；(7)当事人正在享受城市居民最低生活保障或者领取失业救济金，无其他收入，生活困难的；(8)当事人因自然灾害或者其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或者家庭生产经营难以为继的；(9)当事人起诉行政机关违法要求农民履行义务，生活困难的；(10)当事人正在接受有关部门法律援助的；（11）当事人为福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业的。


相对于其他关于司法救助的法律法规而言，《规定》较为具体明确、操作性强，是截止目前我国在这方面比较完整系统的司法解释，它的出台标志着我国司法救助制度进入了一个新的阶段，是我国司法改革的重大步骤，对推进我国民主法制建设进程起到了积极作用。


（二）《诉讼费用交纳办法》关于诉讼费用缓减免的规定。


国务院公布的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）已于今年4月1日起施行。《办法》不仅详细规定了诉讼费用的交纳标准，而且在诉讼费缓减免方面如何向申请人提供救助作了明确规定。《办法》第四十四条规定，当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以依照本办法向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助。诉讼费用的免交只适用于自然人。第四十五条规定了免交诉讼费用的情形：（1）残疾人无固定生活来源的；（2）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；（3）最低生活保障对象、农村特困定期救济对象、农村五保供养对象或者领取失业保险金人员，无其他收入的；（4）因见义勇为或者为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿的；（5）确实需要免交的其他情形。第四十六条则规定了减交诉讼费用的四种情形，并且规定人民法院准予减交诉讼费用的，减交比例不得低于30%：（1）因自然灾害等不可抗力造成生活困难，正在接受社会救济，或者家庭生产经营难以为继的；（2）属于国家规定的优抚、安置对象的；（3）社会福利机构和救助管理站；（4）确实需要减交的其他情形。第四十七条也列举了准予缓交诉讼费用的四种情形：（1）追索社会保险金、经济补偿金的；（2）海上事故、交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故的受害人请求赔偿的；（3）正在接受有关部门法律援助的；（4）确实需要缓交的其他情形。


（三）民事诉讼法及其适用意见中关于指定代理和先予执行的内容。


指定代理：民事诉讼法第五十七条规定，无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。法定代理人之间互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。《民诉意见》第67条规定，在诉讼中，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。事先没有确定监护人的，可以由有监护资格的人协商确定，协商不成的，由人民法院在他们之间指定诉讼中的法定代理人。当事人没有民法通则第十六条第一、第二款或者第十七条第一款规定的监护人的，可以指定该法第十六条第四款或者第十七条第三款规定的有关组织担任诉讼期间的法定代理人。


先予执行：民事诉讼法第九十七条规定了三种情况，人民法院可以裁定先于执行：⑴追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；⑵追索劳动报酬的；⑶因情况紧急需要先于执行的。但应当符合两个条件：⑴当事人之间权利义务关系明确，不先于执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；⑵被申请人有履行能力。


（四）民事诉讼法及民事诉讼证据规则关于法院调查收集证据的规定。


民事诉讼法第六十四条中规定，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。民事诉讼证据规则第十七条规定，符合下列条件之一的，当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据：（一）申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料；（三）当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。


二、民事司法救助制度存在的问题


（一）司法救助的内容过于单一。


1、《规定》仅在诉讼费方面进行救助，救助内容单一、滞后。


最高人民法院于2000年公布的《规定》，是基于《人民法院诉讼收费办法》和《人民法院诉讼收费办法补充规定》正在施行，为减轻经济确有困难当事人的诉讼费用负担而出台的。《规定》的实施，使司法救助取得了较好的社会效果，根据权威媒体公布的数字表明，“《规定》实施一年多后，人民法院实施司法救助案件有40多万件，缓、减、免缴诉讼费近20亿元。”①


但作为一部专门提供司法救助的司法解释，《规定》提供的救助仅局限在诉讼费的缓减免方面，忽视了当事人在诉讼过程中遇到的其他困难，不得不说这是一个很大的硬伤。而且，随着《办法》的正式实施，《人民法院诉讼收费办法》和《人民法院诉讼收费办法补充规定》自行失效，《办法》大幅降低了收费标准，缩小了收费范围：1、将财产案件收费比例的起点，由原来的4％下调为2.5％；2、离婚案件涉及财产分割不另行收费的最高限额由财产总额不超过1万元调整为不超过20万元；3、行政案件一律按件收取诉讼费，而不是如原来按标的收费；4、当事人撤诉、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费；5、取消其他诉讼费和执行实际支出费的收取。实行先执行，后收费。根据这部法规，与广大群众关联较大的离婚、劳动争议纠纷、1万元以下的借贷纠纷，侵权纠纷等类型的案件，最高的收费不过500元，最低的只有10元。而最高人民法院关于适用《诉讼费用交纳办法》的通知还规定，原告胜诉后，诉讼费直接退还原告。这样的收费标准和交费办法，就我国群众目前的收入情况而言，包括很多低收入家庭在内，绝大部分群众都能负担得起，因此，《办法》实施后，以前困扰广大低收入群众的诉讼费预付问题，怕打赢官司反倒陪了诉讼费的担忧均已不再存在。


综上，2007年4月1日以后，《规定》不仅原来存在的救助内容单一的弊端仍然存在，而且曾经在减轻低收入群众诉讼费负担方面发挥过积极作用的缓减免措施，也已经失去了原有的实质意义。


2、现有的指定代理制度适用范围狭窄，指定人员不具备专业法律知识，对当事人的帮助不大。


我国民诉法规定的指定代理，仅适用二种情况，一是无民事行为能力人、限制民事行为能力人事先没有确定监护人，经有监护资格的人协商，仍然无法确定监护人的；二是无民事行为能力人、限制民事行为能力人没有监护人的情况。对于第一种情况，法院从有监护资格的人员中指定一人作为代理人参加诉讼，第二种情况则是进行指定有关组织担任诉讼期间的法定代理人。无论是哪一种情况，法院所指定的人员都不具备专业的法律知识，他们对当事人的帮助仅停留程序意义上，无法为当事人提供更多的能够影响诉讼成败的实质帮助。


（二）证据规则规定难于实际操作。


经济上的困难仅是当事人在诉讼当中遇到的第一个问题，随着诉讼的深入，当事人面临着更多更重要的困难－－关键证据的搜集。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的实施，把原来由法官调查取证的职能转给了当事人，使法官从繁杂的调查取证工作中解脱出来，能够全身心地投入到对案件证据的审查认定上，是实现法官精英化的一项重要内容。同时法官由原来身兼调查取证与审查裁判于一身，转变为只负责审查裁判，避免了在审查裁判过程中免受先入为主的影响，从程序上确保了案件裁判的公正性。但目前我国法律知识的普及程度很不平衡，大多的法律资源都流向经济发达的城市，广大农村的群众对于打官司如何才能胜诉的认识仍然停留在依靠法官的调查取证上，有些群众虽然知道谁主张谁举证，却苦于不具备这方面的知识而无从搜集。虽然民事诉讼证据规定第十七条规定，符合下列条件之一的，当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据：（一）申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料； （二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料； （三）当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。但广大农村的民事纠纷大多属于婚姻家庭、相邻关系、侵权之类，极少能够套上第十七的第一、第二项，第三项的规定又过于笼统，没有具体的操作细则，法官对于客观原因的理解也不一致，容易造成将司法调查取证当做人情关照，变相照顾关系，使很多通过个人努力可以搜集的调查取证工作转嫁给了法院，很多真正需要司法求助的群众却得不到相应的救助，即浪费了国家司法资源，又损害了司法权威，败坏了人民法院的形象。


（三）执行程序对申请人司法救济的缺失，即影响了社会和谐，又无法体现权利平等原则。


民事权利救济的核心在于赔偿，当事人提起诉讼最终是为了义务主体赔偿自己的损失，设立执行程序的目的就是为了在被执行人不主动履行义务的情况下，通过强制执行实现申请人的债权。


但近年来，因义务主体确无履行能力，权利人没有最终实现自己的债权，造成了不时有当事人手持判决书到公众场合拍卖的过激行为，“法律白条”、“判决白条”的刺耳之音也不时充斥在耳，引发了许多影响社会和谐的事件发生。如２００１年１１月１３日，湖北省麻城市农民汪某骑摩托车搭载其姨表哥戴某及女友张某，被黄石市阳新县司机梁某所开的大货车超车时撞死在福建。法院判令被告人赔偿３名死者亲属损失共计１８．９万元，肇事司机逃匿，其家庭也十分困难。法院执行多年无结果。为此，三家死者的亲属从２００２年起不断上访，其中９次赴京上访，每次都兴师动众由湖北派人接回。2006年１月１４日湖北省“两会”期间，湖北省仙桃市居民李某在会场门前冒着雨雪长跪不起，原因是其夫２００３年１２月被为别人开车的周某轧死，周被判刑四年并被判赔偿６．１万元赔偿金，但因周家一贫如洗，确无赔偿能力，法院执行了两年仅执行７５００元。贫困的李某多次到县、市、省法院和政府上访，却也解决不了赔偿问题。像这些因被执行人确有困难无法履行义务，造成权利人生活极端困难的情况，对权利人应该如何救济，我国目前的司法救助没有涉及，这不能不说是一个很大的缺憾。


另外，从权利平等的角度思考，国家也应当为申请从提供对应救助。2004年最高人民法院出台了《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，其中第六条规定：对被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖抵债。其目的是为了确保被执行人的基本居住权，使之不至于因执行而流离失所，影响社会稳定，增加社会的不和谐因素。那么相对应的，对于那些急需通过被执行人履行以实现债权摆脱窘境的申请人，如追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用，追索劳动报酬的，在被执行人只有房屋或其他生活必须品而无力履行义务，法院也不得强制执行的时候，国家应当负起必要的责任，给申请人予必要的救济。


三、关于完善我国民事司法救助的两点建议


（一）在民事司法救助中引入法律援助的内容。


国务院《诉讼费用交纳办法》及最高人民法院关于适用《诉讼费用交纳办法》的通知实施后，诉讼费用大幅度降低，并且对原告胜诉的案件，诉讼费用由被告负担，人民法院将预收的诉讼费用退还原告。因此对绝大多数的当事人而言，是否缓减免诉讼费已经不是问题，他们面临的困难集中体现在诉讼启动后，遇到法律阻却事由时如何处理、如何获得胜诉的问题。在此，笔者建议不妨参考刑事诉讼的做法将指定代理作为一项独立内容纳入民事司法救助，其好处有以下两点：


1、能够有效帮助当事人应对法律阻却。诉讼费用的缓减免仅能帮助当事人启动诉讼程序，在诉讼进程中，经济上处于弱势地位的当事人往往同时缺乏法律知识，很多当事人有理不会说，有理却蠃不了官司，即影响了社会正义的伸张又增加了社会群众对法院的不信任。为符合救助条件的当事人指定代理律师，帮助当事人搜集必要证据，能够实现让那些确有冤情但正义难以伸张的群众，打得赢官司的目标。


2、使司法救助涵盖诉讼全程，从程序上保证司法救助的合理性。现有的司法救助仅在诉讼起步阶段提供救助，其它的“撒手不管”，给人予形式救助、表面救助之嫌疑，特别是在《诉讼费用交纳办法》实施之后，这样的救助方式对当事人已经意义不大。在法院立案之后，为符合救助条件的当事人指定代理律师，由代理律师进行全程帮护、指导，形成启动诉讼程序有诉讼费用的缓减免救助措施，诉讼过程各阶段有指定代理律师全程帮护的救助制度，使司法救助涵盖包括启动阶段在内的所有阶段，制度设计更合理、全面。


（二）建立国家救助基金，对申请执行人实施救助。


执行程序是法院根据已经发生法律效力的裁判和其他法律文书的规定，采取法律措施，强制当事人履行义务的程序。执行程序在民事诉讼中与审判程序相结合，构成民事诉讼的有机组成部分。我国立法上将执行程序置于民事诉讼法法典之中，实际上就是将执行程序视为民事诉讼程序的一部分。审判程序是执行程序的基础，执行程序是审判程序的继续，二者的最终目标是相同的，即解决当事人之间的争议，维护当事人的合法权益。民事纠纷发生后，通过审判程序确定当事人之间的权利与义务关系，在被执行人不主动履行的情况下用执行程序将这种法律关系加以强制实现。


但现实中，有很多被执行人确因经济困难而无履行义务的能力，使很多法院生效裁判无法实现，申请人的损失无法得到赔偿，胜诉变得毫无意义，这就是我们常说的“执行难”。“执行难”是一个全国性、社会性的问题。不单是在哪个地区的法院存在，全国的法院都面临这样的问题，也不是单靠哪个部门的努力就可以独立解决的，必须依靠全社会的共同努力。笔者认为，依靠国家的力量建立专项救助基金，对确有困难的申请执行人实施救助，是目前解决这一问题的有效措施，以下是关于这项制度的一些设想：


1、救助目的。是为了帮助申请人维持最基本的生活，进而树立司法权威，促进社会和谐稳定。


2、救助对象。适用国家救助基金的救助对象应当严格限定为依法院生效裁判申请执行的生活极度困难的自然人，即是法院裁判生效后，由于被执行人无相应财产可供执行，致使申请执行人陷入极度困境，精神上亟待抚慰、生活上亟待救助的自然人，包括⑴追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；⑵追索劳动报酬的。不属于上述两种类型的自然人，不能成为国家救助基金的救助对象，严防国家救助变相成为人情救助。


3、救助范围。申请人获得救助的金额以法院生效裁判确定的金额为限，不得超出这个限额国。国家救助基金并非社会福利机构，不得以申请人生活极度困难为由随意增加救助金额。


4、救助程序。由申请人向法院提出书面申请，申请应当写清楚申请救助的理由，申请人面临的困难，申请救助的金额。法院接到申请后，应由执行局进行审查，符合救助条件的写出处理意见交主管院领导审批，不符合救助条件的，予以驳回。审查应把握二条原则，一是申请人是否属于被救助对象范围；二救助的目的是为帮助申请人暂时度过困境，维持基本的生活，如果申请人申请的金额已超出基本需要，尽管仍属法院生效裁判确定的赔偿范围，对超出部分也不应予以支持。


5、获得救助后申请人的权利转移。建立国家救助基金进行司法救助并不是替被执行人履行义务，申请人获准救助后，在获得的救助金额范围内由法院代表国家行使申请人的追偿权。


6、救助基金来源。由法院所在地区的同级财政纳入预算安排，由财政负担，同时可开设社会募捐渠道，接受社会捐款。
 

1、余冬爱著：《试论我国民事诉讼司法救助制度的完善》。