【摘要】2010年中央在《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中央一号文件）中指出出：“在科学评估、依法管理的基础上，推进转基因新品种产业化。” 这一文件，使得平静了一段时间的关于转基因食品的争论波澜骤起。人们对转基因食品提出了各种质疑，但焦点都集中在了两个字上，那就是“安全”。那么国外如何规制转基因食品的研发、生产以及进出口？对我国相关方面又有哪些启示？笔者将在下文中对此问题进行简要探讨。
【关键词】转基因食品；国外立法；生物安全
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、转基因食品概述及其发展中出现的法律问题

　　转基因食品（Genetically Modified Foods，GMF）简单来说，就是利用现代分子生物技术，将某些生物的基因转移到其他物种中去，改造生物的遗传物质，使其在形状、营养品质、消费品质等方面向人们所需要的目标转变。以转基因生物为直接食品或为原料加工生产的食品就是“转基因食品”。自从世界上首例转基因植物于1983年诞生于美国，随后便开始生产加工转基因食品并在市场上销售。到目前为止，关于转基因食品的安全问题，以欧盟和美国为代表的两方仍然处于对峙状态，世界各国对于转基因食品的研发、生产及进出口等方面的法律管制也都松紧不一，至今也还没有对转基因食品的相关立法达成一致意见。

　　我国在转基因食品方面的研究也从很早就已经开始，从上个世纪60年代，第一批留苏学者回国后，带回了Bt菌种，从那时起我国开始生产Bt蛋白生物农药，至今仍有大量生产和使用，并且出口其他国家。从2009年8月份“转基因抗虫水稻华恢1号”和“转基因抗虫水稻汕优63”两种转基因水稻获得了农业部颁发的生产应用安全证书到2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 （中央一号文件）指出：“在科学评估、依法管理的基础上，推进转基因新品种产业化。”社会各界对转基因食品的讨论进入进入了白热化阶段。

　　反对者对转基因食品的忧虑主要是安全问题，又具体表现在这几个方面：

　　1、食品本身的可靠性与转基因技术的攻击性及毁灭性。既然转基因是一种基因技术，由于科学上的局限性，在没有充分证明其安全性的前提下，很可能被其他国家特别是美国利用，做为生物武器，对我国进行攻击。即使不是如此，我们也绝不能冒险做转基因食品的小白鼠。

　　2、粮食安全问题。我们如果依赖外国技术进行转基因食品的大肆种植，如果外国终止提供技术，在良田被转基因植物“污染”不能复垦的情况下，我们会陷入粮食危机，被外国所控制。

　　3、我国转基因领域目前缺乏健全而严格的风险评估机制；完善的风险管理体制，包括标志和可追踪性的严格要求；健全的决策、咨询机构，公开透明的议事、决策程序；充分保障民众的知情权和选择权的体制安排，包括公共磋商的机制等等 ，没有健全的法制基础下贸然推广转基因食品，必然会带来各种冲突与纠纷。

　　虽然国内转基因相关专家通过网络、报纸、电视等媒体努力澄清各种问题，给转基因食品正名，但仍有很大一部分人始终对转基因食品保持反对态度，坚决抵制转基因食品的研发生产和进口。针对目前现状，中央一号文件也指出，我国的转基因技术产业化，必须在科学评估、依法管理的基础上进行，所以我国亟需出台一部生物安全领域较高层次的立法，规范整合包括之前颁布的《农业转基因生物安全条例》、《农业转基因生物标识管理办法》等相关部门规章。这样，政府才能减轻舆论压力，合法合理的进行转基因技术产业化的研究。

　　二、以欧盟和美国为代表的不同国家对转基因食品的立法

　　欧美等国在转基因领域的研究，要远远早于我国，在转基因领域的立法，也已经趋于完善。因此，我国关于转基因的相关立法，必须借鉴外国先进经验，结合自身特点逐步进行。美国和欧盟是转基因领域立法的两个代表。美国对转基因食品立法较早，并且明确了有关管理的基本原则，但总体相对宽松，立法也很宽泛，甚至没有统一的联邦立法，仅在其它法律中做出了规定。欧盟则实行以技术为基础的管理模式，任何与转基因相关的活动，都需要经过安全评价并接受严格管理。下面，我们就对两国的转基因领域立法分别做一介绍。

　　生物安全问题的提出，最早就是源于美国学术界的。世界上第一个实验室基因工程规范--《重组DNA分子研究准则》，是由美国国立卫生研究院（NIH）与1976年制定的，之后，西方国家才开始重视生物安全方面的立法。美国关于生物安全立法的概况，主要包括以下几个方面：

　　1、生物安全立法早，但主要以概括性的管理准则为主，没有专门的联邦法规。在《重组DNA分子研究准则》颁布之后，美国政府又于1986年颁布了《生物技术管理协调大纲》。该大纲明确规定了管理生物安全的五个政府部门，所有转基因作物的研发及其商业化都要符合大纲所规定的标准。这个基本标准是：（1）转基因作物或产品与非转基因作物或传统产品并没有本质上的区别；（2）应该管理的是产品而不是生产过程；（3）管理应该以最终产品和个案分析为基础；（4）现存的法律对于转基因技术产品安全性提供了充分的保证。[③] 此外，生物安全的规定分散各种有关法律中。美国此种做法的原因除了因为有《生物技术管理协调大纲》以外，还考虑到国会认为生物安全问题不大，如果指定了新法律，反而会引起社会对生物技术及其商业化的恐慌，带来不必要的麻烦。

　　2、美国各有关部门对生物安全的管理分工比较明确，工作协调程度较很好。根据管理协调大纲的规定，美国生物安全的管理主要由联邦政府食品与药物管理局（FDA）、农业部（USDA）、环境保护局（EPA）、职业安全与卫生管理局（OSHA）、国立卫生研究院（NIH）五个部门管理，而这五个部门又通过召开联席会议或在国会的参与下进行协调。一旦出现问题，有联邦政府科学顾问委员会乃至总统亲自过问；法律中的问题，也有国会出面干预。这样，就很好的解决了政府各管理部门之间的矛盾。

　　3、其他情况。美国对于转基因产品标识方面的态度，由一开始的要求标识改为了自愿标识的方法。对转基因作物的大规模试验种植，管理也相当宽松。这些都体现了美国对于转基因食品的态度是支持的，管理是宽松的。美国是世界上批准转基因食品上市最多的国家，美国公众对转基因食品安全也大多持比较乐观的态度。这些都促使了美国转基因行业的迅速发展，以致出现了孟山都等世界著名的转基因食品公司。

　　然而在世界的另一端，整个欧盟对转基因食品都持相当谨慎和怀疑的态度。尽管包括“世界卫生组织”（WHO）、“联合国粮农组织”（FAO）和“经济合作与发展组织”（OECD）的研究报告，甚至欧盟自己组织的科学调查都发现目前上市的所有转基因食品都是安全的，[④]但欧盟始终认为：科学是存在局限的，对科学评估转基因食品所需的完整数据要等到许多年后才能获得；无论研究方法多么严格，结论总会具有某些不确定性，而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。[⑤]因此，欧盟采用了“预防原则”（precautionary principle）这一项国际环境法中的基本原则作为其管制转基因食品的理论基础。“预防原则”这一环境法的基本原则，其含义是“当一项行为可能对人的健康或环境造成威胁时，应当采取预防措施，即使因果关系尚未得到科学证明”。[⑥]欧盟则将这项原则应用到对转基因食品的法律管制上，这表明其管制并不是建立在转基因食品的风险已有科学证据证明的基础上，而是根据“可能”产生的风险以及“其他合理因素”采取预防措施。[⑦]在预防原则的基础下，欧盟于2003年对转基因食品的立法进行了新的修订。通过了两部新条例，即1829/2003号 “转基因食品及饲料管理条例”和1830/2003号“有关转基因生物追溯性及标识办法以及含转基因生物物质的食品和饲料的追溯性条例”，前者重新规定了转基因食品管制的审批和执行制度，后者规定转基因食品和饲料的追溯性制度和标识制度。

　　对于1829/2003号条例，它与现有管制制度最大的不同是它建立起了一台同意的审批与执行制度。它废除了之前各成员国进行风险评估和审批的权力。统一交由欧盟行使；废除了“简易程序”保证了审批程序的透明性和一致性，所有转基因食品都必须进过正常审批程序加以评估；不再赋予各成员国自行根据新的科学信息和新风险评估结果暂时或禁止转基因食品流通销售的权力，而是交由“欧洲食品安全局”统一评估。[⑧]

　　1830/2003号条例则建立了一项全新的“转基因食品追踪制度”和更加严格的标签制度。。新条例规定：欧盟应当建立“转基因生物”的标识系统，使每一种“转基因生物”都有一个独一无二的标识号码。转基因食品的生产、经营商必须建立信息档案制度记录上手供货商和下手购买商的身份，并保留记录5年备查。同时向购买商书面说明食品含有“转基因生物”、该“转基因生物”的标识号码或食品含有由“转基因生物”制成的食品成份或添加剂。当该购买商转售这种转基因食品时，也必须记录购买者的身份，并以书面形式提供同样信息。[⑨]这样就形成了一个追踪转基因食品去向的链条，一但该食品出现问题，马上就能找到该食品的源头并在市场上完全禁止其流通。另外，对于转基因食品的标签规定，更加严格了只要混入食品中的转基因成分达到0.9%，就必须对该食品进行标签。如果对于那些没有获得批准的转基因生物，这个标准降到了0.5%。而旧条例的统一规定是1.0%。

　　欧盟对于转基因食品的法律管制是极端复杂和严格的，这不仅使得欧盟内部的转基因食品行业发展缓慢，也限制了美国等国家对欧盟的转基因食品出口，引发了多起针对欧盟贸易壁垒的诉讼。欧盟对于转基因食品的态度非常明确，就是自己不鼓励盟国转基因食品的发展，也坚决抵制其他国家对自己的转基因食品出口。从长远来讲，这种一味否定的态度是不值得提倡的。

　　三、对我国转基因食品的立法建议

　　近些年来，我国在转基因食品的立法上，也进行了一些有益的探索，颁布了包括《转基因食品卫生管理办法》等在内的一些法律法规，形成了转基因食品法规的初步框架。但是，通过对比上文介绍的欧美转基因食品法规，我国还有很多地方需要改善。下面我就此谈谈自己的看法。

　　1、借鉴美国管理经验，明确转基因食品管理部门和协调机制。转基因食品作为一个新兴行业，有着很大的发展潜力，我国目前转基因食品主要是由农业部来审核批准的。按照理想的方式，转基因不该只有农业部说了算，目前农业部对于转基因食品一头独大的状态是不佳的，因为农业部具有发展农业生产的任务，转基因能提高产量，对农业部提高成绩是有帮助的，所以他必然鼓励转基因食品；又或者只要农业部某些权威专家被恶意收买，鼓吹转基因食品的好处，都很有可能造成全国范围内的风险。但如果有第三方，比如让环保部、食品与药品监督管理局、林业局等进行监管，因为它不具备发展农业生产的义务，所以在一定程度上就能抛开利益的纠葛，这样就行制衡农业部的权力。同时我们也可以借鉴外国经验，成立一个由独立的、跨学科的、全国性的专家和知名人士组成的专设委员会；委之以全面审查和转基因科技政策有关的主要问题的任务，并要求委员会在一定期限内完成审议，提出一份包括所有受审议问题的结论和建议在内的全面报告，公诸于世[⑨]。这样，又使得民间团体同政府部门之间实现了制衡。

　　2、因为转基因食品毕竟属于科学上尚不能证明其安全性的食品，我国又缺乏相关产品责任的法律法规。因此，对于转基因食品的审核批准则必须学习欧盟的做法，从我国实际出发，通过严格的审批程序和监管措施来降低食品生产和上市的风险。这样，既能保证我国范围内的转基因食品的安全性，又能缓解国外廉价转基因食品的进口压力。保护国内的农产品市场。对于转欧盟基因食品的标签制度，首先是要予以肯定的，因为我国转基因食品并不多，而且标签也充分保护了消费者的知情权，应当坚持。我们应该根据国内的实际情况，确定需要标签食品的转基因成分比例，不能一味的追求严格，否则可能会造成转基因食品价格的上升而影响该行业的发展。

　　3、转基因食品大多是有专利技术的产品，其开发商在一定时间内通过该专利技术而获得高额利润。如果很多年后，该专利技术出现问题，又难以寻找原专利权人进行赔偿。这是不公平和不合理的。因此，必须从法律上对受害者的索赔权进行规定，并规定开发商的无过错责任，相关审批机关、专家的过错推定责任及连带责任，迫使专利权人建立索赔基金，审批机关严格执行审批程序，相关专家不敢乱说胡说。一但该转基因专利产品出现问题，就要让开发商付出沉重的代价，审批机关和相关专家受到应有的惩罚。这种索赔机制一方面能够最大限度的弥补受害者的损失，也让转基因食品受益方不得不慎重考虑该转基因食品可能产生的不良后果。

　　对于转基因食品，其危险性是巨大的，“但是，转基因食品，不能被一概否定，一概肯定。”袁隆平说，“人们不能谈转基因色变，应该科学认识转基因，区别对待不同的转基因食品。有些抗虫抗病的转基因，要慎重；有些转基因不是用来吃的；还有一些无毒的，不存在安全性问题，比如碳4基转到水稻小麦中来，水稻小麦属于碳3植物，玉米高粱甘蔗属于碳4植物，碳4植物的光合效率比碳3的高出30%～350%，产量高得多，把碳4基因转到水稻上来，提高了光和效率，这样的转基因就不存在安全性问题。”[⑩]所以，我们绝对不能谈转基因色变，只要在科学上证明了对人体无害的转基因，我们还是应该去鼓励的。如果能够在我国建立健全的生物安全方面的立法，那么大众也就不必像现在这样，充满对政府的批判和不信任，西方流行的批判主义精神似乎有些变了味道。
 
【作者简介】
程德保，北京林业大学人文社会科学学院法07—3班学生。


【参考文献】
[①] 《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，2009.12.31
[②][⑨] 《我们关于转基因水稻、玉米商业化问题的意见书》，（众多华裔科学家建立了一个网站，在网上发起反对转基因的签名），//www.cw21.org/stopgmrice/
[③] 归纳于1986年美国白宫科技政策办公室颁布的《生物工程产品管理框架性文件》
[④] FAO／WHO：Safety aspects of genetically modified food of plant origin(Report of a Joint FAO／WHO Expert Consultation on Foods Derived fmm Biotechnology)，2001，PP．20-22；OECD：Report of the Task Force for the Safety of Novel Foods and Feeds。2000，PP．4-6：EC： A Review of Results-EC Sponsored Research on Genetically Modified Organisms．2001，P1
[⑤]参见欧盟健康和消费者保护委员会总干事Robert J Coleman的讲话：The US，Europe，and Precaution：A Comparative Case Study Analysis of the Management of Risk in a Complex World，Pars 7，8，9(2002)．
[⑥]Carolyn Raffensperger，Joel Tickner，and Wes Jackson(ed8)．，Protecting Public Health and the Environment：Implementing the Precautionary Principle，Island Press，1999，P1
[⑦]参见2002年欧盟理事会和欧洲议会通过的"食品法通则"，Regulation(EC)No 178／2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law，establishing the European Food Safety Authority and laying down proce duresin matters of food safety，Article 7．
[⑧] 《欧盟转基因食品法律管制制度研究》，王迁，《域外法苑》，2004.5
[⑨]Regulation (EC) No 1830／2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 concerning the Traceability and Labelling of Genetically Modified Organisms and the Traneability of Food and Feed Products Produced from Genetically Modified Organisms and Amending Directive 2001／18／EC，Article 4，5．
[⑩]《转基因粮食需要慎重对待》，袁隆平，环球网论坛， //bbs.huanqiu.com/shidaizhongguo/thread-322312-1-1.html