【出处】《政治与法律》2010年第11期
【关键词】贫困农户；信贷权；国家调节
【写作年份】2010年


【正文】

以往法学界对农民贫困[1]问题的研究多从社会保障法的视角展开，关注的焦点主要是如何解决贫困农民的生存问题[2]。然而，农民的贫困问题既是一个生存问题，更是一个发展问题。本文尝试从经济法的视角并具体通过贫困农户信贷权这一概念工具来分析贫困农民的生存与发展问题，所要探讨的主要是如何看待我国当前贫困农户信贷的制度缺失、贫困农户应否享有信贷权、贫困农户信贷权属于什么性质的权利、对于贫困农户信贷权的实现、国家或者社会负有什么样的义务、实现贫困农户信贷权需要怎样的国家调节、经济法在这方面又应该如何规制等问题。

一、我国贫困农户信贷权及其实施机制的缺失

我国当前有关贫困农户信贷的法律制度主要由两大块构成。一是规范贫困农户与农村金融服务机构之间信贷契约关系的规范性文件，主要有《民法通则》、《合同法》、《商业银行法》、《担保法》等。《民法通则》肯定了包括贫困农户在内的农村土地承包经营户的基本经营主体地位，这是贫困农户自主缔结信贷契约关系的基础；《合同法》的平等、自由原则界定了贫困农户与农村金融服务机构之间信贷契约关系的平等和自治性质；《商业银行法》、《担保法》则共同明确了贫困农户信贷契约关系的担保规则等。二是规范贫困农户、农村金融服务机构与中央及各级地方政府之间信贷扶助关系的规范性文件，主要有《农业法》、多个“中央一号文件”（如2004年至2010年）、《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》、《关于做好当前农村信用社支农工作的指导意见》、《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》等。这些规范性文件主要明确了中央及各级地方政府在贫困农户信贷法律关系中的扶助义务，包括：增加对贫困农户的信贷投入义务、信贷贴息义务；对贫困妇女、残疾人等特定贫困农户的专项扶助贷款义务；帮助发展面向贫困农户的小额信贷和微型金融服务的义务等。此外，各涉农金融服务机构自身颁布的规范各下属金融服务机构网点开展涉及贫困农民信贷业务的内部规定[3]，构成了贫困农户信贷的金融内部制度。如《中国农业银行“三农”信贷业务基本规程（试行）》、《中国农业银行农户小额贷款管理办法（试行）》、《湖南省农村信用社信贷管理基本制度》、《河北省农村信用社贷款操作规程（试行）》等。它们对于贫困农户信贷产品的金额、农户资信状况、联保要求、项目选择、还款条件等均有明确的要求。

应该说，上述规范性文件在将我国贫困农户信贷关系纳入市场化的契约关系之中的同时，也在一定程度上肯定了政府对于贫困农户信贷的扶助义务，部分地解决了我国贫困农户的信贷需求问题。如在现行法律与政策框架下，各地的农村信用社、中国农业银行，甚至一些民间贷款机构[4]等均进行了一些面向贫困农户的小额贷款实践。并且，自20世纪80年代至今，国家的信贷扶贫政策使包括贫困妇女、残疾人户等在内的一些贫困农户获得了专项扶贫信贷资金的实际性支持[5]。然而，当前我国贫困农户贷款难仍然是普遍存在的客观事实[6]，表明我国现行贫困农户信贷制度一定存在某种问题。笔者认为，从根本上讲，这一问题可以表述为我国贫困农户信贷权及其实施机制的缺失。

首先，我国相关法律、政策并没有明确规定贫困农户信贷权这一权利形态，这是我国贫困农户信贷制度设计没能真正做到以贫困农户为中心的根本原因。迄今为止，作为一种独立的不可或缺的权利形态，贫困农户信贷权在我国相关法律、政策中并未有明确的表述，无论是作为民事基本法律的《民法通则》、具有“三农”基本法律性质的《农业法》，还是带有纲领性文献性质的《中国农村扶贫开发纲要》中均未见有关于贫困农户信贷权的表述。不仅如此，与贫困农户信贷利益相关的一些权利表述也不完整，如《农业法》第83条明确规定要保障贫困农民的生存权，但遗憾的是该法对贫困农民的发展权没有明确的表述，而贫困农民的发展权与贫困农户的信贷利益诉求是紧密地联系在一起的。由于相关法律、政策没有明确贫困农户信贷权这一权利形态，其所对应的贫困农户信贷利益保护也就不可能得到特别的重视，这种基础性的贫困农户信贷权观念的缺失，必然无助于贫困农户信贷利益保护机制的真正建立。

其次，农村金融服务的泛市场化改革，客观上排斥贫困农户的信贷利益需求。20世纪80年代以来，我国农村金融服务走的是一条泛市场化的改革之路，即不管是农村合作金融还是农村商业金融都以金融服务的市场化改革为目标，在追求经营安全与效益的市场原则下，包括农村信用合作社在内的农村金融服务机构同商业性金融服务机构一样，在开展信贷业务时普遍要求提供担保[7]。而担保贷款，不管是物的担保贷款还是人的担保贷款，对于贫困农户而言都具有一种天然的排斥效应。就物的担保贷款而言，贫困农户本身就无多少财产可供担保，加上《担保法》、《物权法》等对于农户能够用于担保的财产又作了严格的限制[8]，其结果是贫困农户所能提供的有效担保物严重不足，因而很难获得贷款。就各地推行的小额信用联保贷款而言，其对贫困农户也有一种排斥作用，这是由于联保贷款具有同类筛选效应，即富裕农户多不愿意选择贫困农户作为自己的联保对象，既然难以成为联保组织中的一员，贫困农户也就不大可能获得联保贷款。所以，农村金融服务的市场化运作，会无情地剥夺贫困农户的信贷需求。这种过于宽泛的市场化改革及其内生的担保与借款人审查制度没有考虑到贫困农户的特殊生存状况，客观上造成了农村金融对贫困农户的排斥。

再次，法律、政策上所规定的政府对于贫困农户的信贷支持义务因为实施机制的操作性问题，也多具有宣示的意义而没有能够落到实处。虽然《农业法》、多个“中央一号文件”等法律、政策规定了多项中央及地方各级政府对贫困农户的信贷支持义务，但是，由于缺乏可操作性的实施机制，这些支持义务在相当程度上没有能够落到实处。例如，一些对于农村贫困地区的信贷支持，因为没有直接指向贫困农户而致国家的扶贫信贷利益为非贫困农户所挤占[9]；又如，在国家对于贫困农户的信贷支持多实行市场运作、政府补贴方式的情况下，由于没有相应的财政、税收、产业政策的及时跟进，处于自主经营主体地位的农村金融服务机构多不愿开展成本高、风险大的贫困农户信贷业务，况且，根据《商业银行法》的规定，农村金融服务机构作为自主经营的市场主体，有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款。这样，由于可操作性的实施机制的缺失，国家对于贫困农户的各项信贷支持政策往往仅具有宣示性的意义，而没能产生实际的效果。

由此可见，重新认识与彰显贫困农户信贷权，并在实施机制上予以具体落实，已是解决贫困农户信贷困难的当务之急。

二、贫困农户信贷权概念的提出及其意义

贫困农户信贷权是贫困农户为满足基本的生存与发展需要而依法获得国家直接或间接的扶助性贷款的权利。这一表述包含如下几层涵义。其一，贫困农户信贷权的权利主体是贫困农户，即家庭收入不能维持或者仅够维持全家人基本生存需要，因而处于不能维持温饱以及缺乏自我发展能力的生存状态的农户，非贫困农户不能成为这一特殊法律关系的主体。其二，贫困农户信贷权的义务主体主要是具有经济调节职能的国家，也就是说，国家负有直接或者通过运用货币、财税工具等经济调节手段间接实现贫困农户信贷权的义务，而合作性农村金融服务机构则在保持其自身可持续发展的前提下，依据合作社章程而负有开展贫困农户信贷业务的补充义务，至于商业性农村金融服务机构作为独立的市场主体仅负有一般的信贷契约义务，并不负有对于贫困农户的信贷扶助义务。其三，贫困农户信贷权的功能在于满足贫困农户基本的生存与发展资金需要，增进贫困农户的生活品质与实现其参与经济发展的机会，从而使贫困农民生活得更有尊严。

贫困农户信贷权概念的提出符合现代金融社会、贫困农民发展权以及各国贫困农户信贷利益保护实践发展的时代要求。

首先，现代社会经济已进入金融时代这一基本事实必然要求包括贫困农户在内的每一个市场主体享有基本的信贷权利。在经济社会中，市场主体间的竞争在很大程度上表现为利用各种金融手段的机会和能力的竞争，没有机会运用或者不会运用金融手段发展自己的市场主体在竞争中必将处于劣势。以往的商业性金融基于安全与效益的考虑事实上剥夺了一些弱势地区、弱势行业、弱势群体等的信贷机会。这种状况不仅不公平，而且已经或正在影响经济社会的可持续发展。因此，必然要求法律赋予每一个市场主体基本的信贷权利。2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉格莱珉银行（Grameen Bank，又译乡村银行）总裁穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）教授认为，每个人甚至乞丐都应该有获得金融服务机会的权利，只有每个人拥有金融服务的机会，才能让每个人有机会参与经济的发展[10]。农民主体的贫弱性主要是指农民与城市居民和国外发达国家农民相比，经济上贫困、社会地位弱势。[11]所以，贫困农户信贷权的享有与实现，就是要保障金融社会中贫困农民这一弱势群体的基本信贷需要。

其次，这一权利概念也是我国宪法及一些纲领性文件关于包括贫困农户在内的弱势群体发展权的具体表达。我国宪法第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，而人权的范围又是广泛的，不仅包括生存权、人身权和政治权利，而且包括经济、文化、社会等各方面的权利。显然，我国宪法上“人权”的规定是包括贫困农民的发展权在内的。邓小平多次强调经济发展不能忽视穷人，他说，我们的小康社会是“人民生活普遍提高的小康社会”[12]、“如果中国只有1000万人富裕了，10亿多人还是贫困的，那怎么能解决稳定问题？我们是允许存在差别的。像过去那样搞平均主义，也发展不了经济。但是，经济发展到一定程度，必须搞共同富裕”[13]。进入新千年以后，我国有关纲领性文件和领导讲话开始更多地提及包括贫困农民在内的弱势群体的发展问题。党的十六大、十七大报告提出了“全面建设小康社会的奋斗目标”，这一目标显然是包括实现贫困农民的小康生活在内的。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更是明确提出要重点提高农村贫困人口的自我发展能力。2010年“两会”记者招待会上，温家宝总理充满激情地说：“要让更多的人分享改革发展的成果”、“我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人。”[14]此外，在我国认可、通过的有关协调各国行动的国际人权文书中，也有关于消除贫困、促进发展的表述。如2000年9月，联合国千年首脑会议通过的《千年发展目标》中就提到了消除贫困、促进发展等问题。

再次，这一权利概念也是对一些国家实践并经联合国倡导的普惠性金融理念的实质性呼应。早在20世纪70年代，尤努斯创立的格莱珉银行贷款项目就开始了面向贫困农民的小额贷款实践，如今孟加拉农村小额信贷的贷款对象中95%以上是贫困妇女，甚至有超过17647个乞丐获得了贷款[15]。在尤努斯的影响下，面向穷人的小额贷款实践由孟加拉蔓延至马来西亚、菲律宾、印度、尼泊尔、越南、南非等国，甚至美国等发达国家[16]。1997年小额贷款国际高峰会议召开，会议确立的目标是使世界上最穷的一亿个家庭能得到小额贷款与其他的金融服务。到2001年底，全世界有5400多万个家庭从小额贷款中受益，其中2680万是最穷的（即那些一天靠不到一美元生活的人）[17]。2005年，联合国在宣传小额信贷年时广泛使用了“普惠性金融体系”（inclusive financial system）的概念。其基本含义是：建立能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，特别是让广大被排斥在正规金融体系之外的客户如农户、微型企业等相对贫困群体、产业和地区获得金融服务。普惠性金融体系理念是一种包容性的金融服务理念，特别强调给弱势群体提供一种与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利，认为只有将包括穷人在内的弱势群体列为金融服务的对象，向包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场，每个人才能有机会参与经济的发展，才能实现社会的共同富裕[18]。尤努斯的主张以及联合国普惠性金融理念的价值取向以穷人的信贷利益为中心，实质性地保障了贫困农民等弱势群体的信贷权利。贫困农户信贷权概念的提出正是要引起社会各界的广泛关注，以便建立包括实现贫困农户等穷人信贷利益在内的更为包容的金融体系。

三、贫困农户信贷权的经济法权性质

作为一种具体的权利形态，贫困农户信贷权在形式上具有一定的民商法权以及社会保障法上福利权的性质，但其本质上属于一种介于民商法权与社会保障法权之间，需要适当运用国家调节职能才能实现的经济法权。

贫困农户信贷关系是一种有偿利益关系，并且往往通过自愿签订与履行合同的方式来实现，这种合同的主体具有平等的法律地位，因而具有一定的民商法权性质。在孟加拉格莱珉银行等开展以贫困农户为贷款对象的小额信贷服务金融机构那里，金融机构发放贷款并不免息，而是要收取一定利息，甚至利息还比较高，贫困农户贷款的目的不仅为了某种生活需要，而更多地是为了实现某种生产经营权的需要。这些都表明了贫困农户信贷权具有一定的民商法权性质。然而，尽管贫困农户信贷利益关系是一种有偿合同利益关系，贫困农户信贷权形式上具有一定的民商法权性质，但本质上不应作为民商法权来对待。孟加拉格莱珉银行等以贫困农户为贷款对象的做法本身也具有非竞争性的一面。在这里，小额信贷关系的双方主体基本上都是限定的，即仅有这些金融机构开展小额信贷服务，并且这些小额信贷机构基本上又仅以服务贫困农户为己任，不开展对非贫困农户的贷款业务，这就排除了非贫困农户对贫困农户信贷利益的挤占。假使没有这一限制，任凭贫困农户、非贫困农户与商业金融机构自由交易，在金融资源有限、金融行为存在选择余地的情况下，由于贫困农户的弱势谈判地位、小额信贷的高成本、高风险[19]，以及商业性金融机构逐利性的经营目的，贫困农户的信贷需求必然被商业性金融机构所排斥或者受到非贫困农户信贷利益的挤占。因此，把贫困农户信贷权完全当成民商法权来对待，从而任由市场调节及其法律表现形式的民商法来规范这种权利的实现，是十分有害的。

贫困农户信贷权的实现有赖于国家在信贷资金、利率、税收等方面提供的优惠，在这里，国家对于贫困农户给予了利益的无偿让渡，因而具有一定的国家福利供给性质，但它本质上不应被当成社会保障权来对待。因为，社会保障权本质上属于生存权的范畴，受惠者多属于社会赤贫者，它的实现有赖于福利主义原则的贯彻，表现出较强的国家义务与责任性。而贫困农户拥有一定的生产资料，并不属于社会赤贫者，不可能完全依靠政府的无偿救助满足其对资金的需求。相反，贫困农户信贷权的主要目的在于保障权利主体基本的参与经济、社会发展的机会，并且，它是建立在受惠者自身也有某种主动实现经济参与愿望的基础上的，因而，一般需要通过商业的方式来实现，国家的义务与责任相对较轻。如果将贫困农户信贷权当成纯粹的社会保障性权利，无疑会大大加重国家的义务与责任，现代国家还没有哪一个能做到这一点。并且，没有还款压力的单方受惠很容易使受惠者不思进取，从而长久徘徊在需要国家提供福利保障才能生活下去的尴尬境地，其结果反而是使其长久居于贫困之中。我国以往实行的福利主义扶贫贷款多不成功[20]也说明了这一点。

本质上，贫困农户信贷权是一种经济法权，因为：首先，在现代社会，贫困农户信贷权已具有一定的人权属性，即对于贫困农户的生存与发展需要而言，这种权利已不可或缺，这就给国家设定了一种保障这种权利实现的义务与责任。其次，贫困农户信贷服务是一种市场不愿提供的服务品，通过初次的市场分配难以得到满足，因而具有公共产品的属性，这就需要国家通过再分配机制予以提供。再次，贫困农户信贷权又是一种提升贫困农户应有的生活品质与实现其参与经济、社会发展机会的权利，这种权利已经超越了一般的生存保障意义，具有发展权的性质，因而，其对国家调节作用的依赖又是有限的。由于在这种信贷利益的获取过程中，国家调节因素及其法律表现形式的经济法规范的不可或缺性，贫困农户信贷权也就具备了经济法权的基本属性。

只有把贫困农户信贷权看成是一种经济法权，才能既看到市场调节本身的缺陷不利于贫困农户信贷权的实现，又能看到国家对贫困农户信贷市场的调节仅仅在于补充市场调节的不足，从而合理界定国家的义务与责任。一方面，贫困农户信贷权的实现依靠纯粹的市场力量和金融机构的社会责任是难以达到的，国家应该负起保障贫困农户信贷权实现的义务与责任。这是因为，金融市场是一个逐利市场，金融机构的营利目的与开展贫困农户的金融服务的高成本之间存在冲突，由于贫困农户信贷的小额性以及由此而来的市场高成本、高风险的存在，金融机构对贫困农户信贷自然会有一种排斥。在这里，我们不能否定金融机构的社会责任，但是，金融机构的营利目的与经营机制如股份制等，造成了将金融机构的社会责任界定在自身利益不受损失的范围内也并不违背市场法则。因此，不能苛求市场与金融机构的社会责任，相反，国家应该看到贫困农户信贷服务品的公共产品属性，从而自觉担负起保障贫困农户信贷权实现的义务与责任[21]，换言之，国家不能放任市场行为或者借口经济社会发展的阶段性而置贫困农户的信贷需求于不顾。另一方面，国家保障贫困农户信贷权实现的义务与责任也不能太重，国家的义务与责任仅在于建立某种调节机制，以弥补贫困农户信贷市场调节的不足。换言之，这种国家调节机制不是要取代市场调节，而仅仅是对市场调节的补充，国家的义务与责任主要在于纠正、补充、完善市场服务的不足[22]。如在市场调节不足以使贫困农户获得信贷利益的情况下，国家可以通过培育农村金融服务市场体系，运用财政政策、货币政策、产业政策等调节机制，来引导、激励农村金融服务机构自愿向贫困农户提供信贷服务，或者直接投资贫困农户信贷市场，以负起市场所不愿承担的责任。当然，这种国家调节一定要适度，即国家调节不能排斥市场调节，而应以市场调节为基础。如果国家调节排斥市场调节，不仅会大大加重国家的责任，而且也会被市场本身所否定，我国以前实行福利主义性质的小额扶贫贷款多不成功就是证明。总之，认识到贫困农户信贷权的经济法权性质有助于合理界定金融机构与国家的责任。

四、实现贫困农户信贷权的国家调节及其经济法规制

前文已述，我国现行法律、政策并没有关于贫困农户信贷权的明确表述，而这一权利形态的明确表述正是国家对贫困农户信贷利益予以保护的基础。因此，需要在相关法律、政策上明确贫困农户享有信贷权，并相应地规定国家为实现贫困农户信贷权所应尽的义务。具体而言，可以在有关纲领性文件上明确贫困农民享有发展权，在《农业法》、“金融法”等“三农”、“金融”基本法律中以及在有关“农民权益保障法”或者专门意义上的“贫困农户信贷利益保障法”中肯定贫困农户的信贷权。同时，在国家义务方面，除了继续在扶贫开发纲领性文件中明确国家对贫困农民的信贷扶助义务以外，还应该在统筹城乡协调发展等国家发展纲领性文件中明确规定国家应调动更多的资源加快贫困农户的发展责任。只有在完成上述基础性权利与义务概念的构建与表述以后，才能有效促进贫困农户信贷权实现国家调节的经济法规制。这种经济法规制具体可以包括如下几个方面。

第一，培育贫困农户信贷市场与完善市场规制法，促进贫困农户信贷市场要素建设。

对不发达的市场进行规制主要是采取积极措施组建和培育市场，因此，对不发达的贫困农户信贷市场进行规制主要就是制订小额贷款市场培育方面的法律、法规，以明确国家培育市场的责任，包括培育贫困农户信贷市场组织、信贷品种以及信息网络建设的责任等。如在市场主体建设方面，应明确国家负有加快建设专门性的面向贫困农户的村镇小型或微型金融机构、小额信贷保险组织，以及加强对贫困农民培训的责任。建立专门意义上的面向贫困农户的信贷服务及保险机构，有助于防止非贫困农户挤占贫困农户的信贷利益，而对贫困农户经营能力与诚信品质的培训则有助于提高贫困农户的信贷资金使用效益与还款意识。在信贷品种建设方面，应设计面向贫困农户的小额信贷、小额政府贴息贷款、小额保险补贴贷款品种等。当前农户联保贷款实践中对贫困农户信贷的排斥，表明农户联保贷款并不适用于贫困农户，需要予以改进，而抵押担保贷款因为涉及抵押物的选择、评估、保管、变现等一系列费用，交易成本高，不应作为贫困农户贷款品种。在信息网络建设方面，应明确国家负有加强贫困农户信息、贫困农户金融需求信息、适合贫困农户的市场经营项目信息等信息网络建设的责任，这有助于降低贫困农户信贷市场交易费用与经营风险，从而增强贫困农户信贷市场的可持续发展能力。

第二，完善国家投资经营法，促进国家对贫困农户信贷服务领域的投资经营。由于贫困农户信贷市场的微利性、高成本、高风险性特点，不仅商业性金融机构多不愿意进入，而且农村合作金融组织也对此持谨慎态度。在商业性农村金融机构不愿提供或较少提供针对贫困农户的信贷服务的情况下，国家作为公共品的供给者就应该主动承担责任，而国家承担责任的方式之一就是直接投资经营面向贫困农户的小额信贷业务[23]。为此，可通过制订国家小额信贷投资经营方面的法律、法规，以明确国家在该领域的投资经营义务。如国家直接投资设立独资或者控股的面向贫困农户的小额信贷银行、担保公司、保险公司等开展小额贷款、担保与保险服务；国家对从事小额信贷的商业性、合作性农村金融服务机构在其经营困难特别是发生危机时，采取股权购买或提供信用担保等国有化或信用增强措施进行保护等。

第三，完善宏观调控法，构筑引导、激励合作性与商业性农村金融服务机构开展贫困农户信贷服务的宏观支持法律体系。贫困农户小额贷款业务的高风险、高损失等需要国家运用财政、货币、产业等宏观支持政策予以弥补。贫困农户信贷服务供给具有二次产品再分配的性质，而加大二次产品再分配离不开国家宏观调控职能的适当运用；应在尊重市场调节的基础上，完善宏观调控法的具体要求：在计划法方面，相关国民经济和社会发展计划、预算应体现支持贫困农户信贷发展的原则，明确用于信贷扶贫的资金及其增长比例等；在财政、税收政策方面，国家应加大用于贫困地区发展信贷扶贫基础设置建设的财政转移支付的力度，对贫困农户信贷、保险服务机构提供财政贴息，大幅度降低或者免除开展贫困农户信贷、保险服务的农村金融服务机构的所得税、营业税等；在货币政策方面，中央银行应适当降低经营小额信贷业务的农村金融机构的存款准备金率、贴现率、存贷款利率，为经营小额信贷的农村金融服务机构提供再贷款服务，发行金融债券在公开市场直接融资以建立贫困农户信贷扶持基金等；在农业产业政策方面，国家应鼓励家庭农场的发展，为贫困农户选择经营项目提供免费信息服务，降低贫困农户经营的税收成本，以保护价购买贫困农户经营产品，以提高贫困农户小额信贷的使用效益与还款能力，等等。
 

【作者简介】
左平良，湖南理工学院，教授。


【注释】
[1]本文所指的农民贫困是从绝对贫困的角度而言的，即指一个农民或农民家庭的收入不能维持或者仅够维持基本生存需要的那种生活状态。参见国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书，2001年10月15日。
[2]参见刘翠霄：《天大的事：中国农民社会保障制度研究》，法律出版社2006年版。
[3]这些内部文件主要是规范各涉农金融服务网点开展贫困农户信贷的具体做法，在实际工作中对于国家法律、政策起到重要的补充作用，因此，也可以将其作为规范性文件来理解。
[4]如茅于轼在山西临县湍水头镇龙水头村等开展的小额贷款实践等。参见张转方主编：《农村信用建设与小额贷款》，中国金融出版社2008年版，第241页。
[5]到2004年，中央政府累计投放的主要用于增加贫困户收入的信贷扶贫资金达到880亿元。参见前引《中国的农村扶贫开发》白皮书。
[6]参见韩俊等：《中国农村金融调查》，上海远东出版社2009年版，第424页、第435页、第442页、第443页、第458页、第469页；梁会平：《贫困农民“贷款难”问题应予重视》，《陕西日报》2008年11月05日。
[7]参见《商业银行法》第7条、第93条。
[8]参见《担保法》第37条第2款、《物权法》第184条第2款。
[9]2006年诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授认为，如果某个规划将穷人与非穷人混在一起，除非一开始就设立一些保护性措施，否则，非穷人就会攫走所有那些以扶贫为名义所做努力中的实际利益。参见穆罕默德?尤努斯著：《穷人的银行家》，吴士宏译，生活?读书?新知三联书店2006年版，第36页。
[10]、[15]、[16]、[17]参见穆罕默德?尤努斯著：《穷人的银行家》，吴士宏译，生活?读书?新知三联书店2006年版，第218页、第227页，第235页，第134页、第152页，第229页。
[11]单飞跃、范锐敏：《农民发展权探源——从制约农民发展的问题引入》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期。
[12]参见《邓小平文选》（第3卷），第216页。
[13]参见《邓小平年谱（1975-1997）》（下），第1312页。
[14]温家宝：《经济社会发展要更多关注穷人等弱势群体》，中国新闻网，2010年3月14日访问。
[18]Brigit Helms，Access for all—Build Inclusive Financial Systems，Published by CGAP，The WorldBank，2006.
[19]参见岳意定：《改革和完善农村金融服务体系》，中国财政经济出版社2008年版，第227页。
[20]参见杜晓山：《小额信贷的发展与普惠性金融体系框架》，《中国农村经济》2006年第8期。
[21]2009年，中国农业银行涉农贷款的不良率是7.4%，工业贷款不良率是2.29%，大企业贷款不良率是1.15%，中小企业贷款的不良率是4.5%，说明涉农贷款的损失最大，这个损失不能光靠银行家对于农村的同情和怜悯来承担，而要靠国家财税政策和产业政策倾斜来弥补。摘自杨家才在2009年10月28日中国农村金融论坛上的发言。
[22]参见漆多俊：《经济法基础理论》（第四版），法律出版社2008年版，第21页。
[23]美国、日本等在发展农业金融体系的过程中，国家直接投资的成分都占有很大比重。参见熊德平：《农村金融与农村经济协调发展研究》，社会科学文献出版社2009年版，第192页、第211页。


【参考文献】
[1]本文所指的农民贫困是从绝对贫困的角度而言的，即指一个农民或农民家庭的收入不能维持或者仅够维持基本生存需要的那种生活状态。参见国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书，2001年10月15日。
[2]参见刘翠霄：《天大的事：中国农民社会保障制度研究》，法律出版社2006年版。
[3]这些内部文件主要是规范各涉农金融服务网点开展贫困农户信贷的具体做法，在实际工作中对于国家法律、政策起到重要的补充作用，因此，也可以将其作为规范性文件来理解。
[4]如茅于轼在山西临县湍水头镇龙水头村等开展的小额贷款实践等。参见张转方主编：《农村信用建设与小额贷款》，中国金融出版社2008年版，第241页。
[5]到2004年，中央政府累计投放的主要用于增加贫困户收入的信贷扶贫资金达到880亿元。参见前引《中国的农村扶贫开发》白皮书。
[6]参见韩俊等：《中国农村金融调查》，上海远东出版社2009年版，第424页、第435页、第442页、第443页、第458页、第469页；梁会平：《贫困农民“贷款难”问题应予重视》，《陕西日报》2008年11月05日。
[7]参见《商业银行法》第7条、第93条。
[8]参见《担保法》第37条第2款、《物权法》第184条第2款。
[9]2006年诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授认为，如果某个规划将穷人与非穷人混在一起，除非一开始就设立一些保护性措施，否则，非穷人就会攫走所有那些以扶贫为名义所做努力中的实际利益。参见穆罕默德?尤努斯著：《穷人的银行家》，吴士宏译，生活?读书?新知三联书店2006年版，第36页。
[10]、[15]、[16]、[17]参见穆罕默德?尤努斯著：《穷人的银行家》，吴士宏译，生活?读书?新知三联书店2006年版，第218页、第227页，第235页，第134页、第152页，第229页。
[11]单飞跃、范锐敏：《农民发展权探源——从制约农民发展的问题引入》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期。
[12]参见《邓小平文选》（第3卷），第216页。
[13]参见《邓小平年谱（1975-1997）》（下），第1312页。
[14]温家宝：《经济社会发展要更多关注穷人等弱势群体》，中国新闻网，2010年3月14日访问。
[18]Brigit Helms，Access for all—Build Inclusive Financial Systems，Published by CGAP，The WorldBank，2006.
[19]参见岳意定：《改革和完善农村金融服务体系》，中国财政经济出版社2008年版，第227页。
[20]参见杜晓山：《小额信贷的发展与普惠性金融体系框架》，《中国农村经济》2006年第8期。
[21]2009年，中国农业银行涉农贷款的不良率是7.4%，工业贷款不良率是2.29%，大企业贷款不良率是1.15%，中小企业贷款的不良率是4.5%，说明涉农贷款的损失最大，这个损失不能光靠银行家对于农村的同情和怜悯来承担，而要靠国家财税政策和产业政策倾斜来弥补。摘自杨家才在2009年10月28日中国农村金融论坛上的发言。
[22]参见漆多俊：《经济法基础理论》（第四版），法律出版社2008年版，第21页。
[23]美国、日本等在发展农业金融体系的过程中，国家直接投资的成分都占有很大比重。参见熊德平：《农村金融与农村经济协调发展研究》，社会科学文献出版社2009年版，第192页、第211页。