刘作翔教授在题为《现代法律观念与法治国家建设》的一场讲座中提出了一个观点，即当下中国法治建设的战略重点应当由立法转向法律实施。其基本的论据有二：一是中国截止目前为止已有237部法律，690多件行政法规，8800多件地方性法规以及700多件自治条例和单行条例，政府规章的数量更是为数甚多，由此可见，我国的法律体系已经初具规模，无法可依的状况已经基本解决。其二，相对于我国立法已初具规模而言，长期以来，我国法律在实施环节存在的问题却显得愈发突出。并且，“如果制定出来的法律不能得到有效的实施，那么制定更多的法律——即便是良法——又有何意义呢？”因此，我国法治建设的战略重心应当由立法领域转移至法律实施领域。在此立论上，刘教授还进一步论述了培养公民的规则意识以及现代法律观念对于法律有效实施的重要意义。

应当说，刘教授的这一观点是不无道理的。一方面，从历史的角度来看，三十年来我国的立法实践的确有了突破性的进展，大批的法律法规随着社会的逐步发展而不断出台；另一方面，当下法治环节中最为凸显的一个现象——正如刘教授所说的那样——正在于法律的不能有效实施上。一系列广受社会争议的案件无不在执法、司法、守法或监督等方面暴露出严重的问题。仅以时下广受瞩目的拆迁问题为例。一再出现的暴力拆迁不仅凸显了当下中国执法过程中的种种问题，而且，法院也由于制度设计中的天然缺陷而导致无法做到中立的裁判；执法的不公和司法的软弱使得公民的守法意识不断弱化，频繁爆发的群体性事件一再挑战法治的底线，维稳便成了当下中国所面临的一个重大课题；而法律监督，则由于一系列制度性的原因在这样一场博弈中最终被异化为可有可无的摆设。可以说，几乎在每一个焦点性的案例中，我们都可以找到中国法治在法律实施环节的各种重大缺陷。

然而，我们并不能由此就必然得出中国法治建设的战略重点应由立法领域转移至法律实施领域这一结论。在此，刘教授显然轻视了一个重要的问题，那就是立法在整个法治建设中的前置地位和基因作用。显而易见，立法是整个法治的逻辑起点，也是法律实施得以展开的前提条件。同时，立法的状况直接影响到法律实施的效果是否理想。其实，一个国家法律实施状况的好与坏，其或优或劣的基因实际上早已在立法环节中就埋下了。如果立法者在法律中种下了良法的基因，那么，对于法律实施的状况我们或许可以寄以厚望；如若植入的是劣法的基因，那么，对于法律实施的状况我们就断无可以期许的余地。难道我们可以期许一部恶法或着笨法能给民众带来福祉吗？显然不可能。也正是因为如此，我们才可以得出一个基本的判断，那就是我国法治状况不佳的根本原因或许并不存在于法律实施环节，而更有可能存在于立法环节。

的确如刘教授所说，立法永远都会存在问题——只要立法还在继续。但是，如果一国的立法在一些核心要素上存在着若干重大的缺陷，那么就一定会出现旧的秩序已被打破、而新的秩序无从建立的情形，到那时，一种无序状态的产生就无法避免。正是因为如此，在将法治建设的战略重点转移至法律实施之前，立法最起码不能在这些核心要素上出现重大纰漏，否则，不光法律的有效实施成为空谈，甚至于整个法治事业都将成为泡影。

那么接下来的问题是：我国的立法是否具备了那些具有良法基因的核心要素？要回答这一问题，我们首先要搞清楚这些核心要素都包括什么。纵观各国法律体系，我以为在一个法治状况运转良好的国家里，其立法最起码要具备三个核心要素：足够的数量、良好的质量和法律体系结构的完整及其协调。如果立法在这三个核心要素上达不到底线的要求，那么，一国的法律就不可能得到有效的实施。在这三个要素中，立法的数量是一个形式要求，没有足够数量的法律，就会导致社会生活和国家生活中的许多事项无法得到有效的规制和安排，我们也就无法做到有法可依；立法的质量是一个是实质要求，没有良好的立法质量，法律就无法有效厘定和安排社会各阶层的利益，最终在社会生活中难以发挥应有的效力；而法律体系结构的完整和协调则是一个更高的要求，做不到这一点，则会出现法治生态的不平衡和法律相互之间的冲突和矛盾。

由此，我们可以反观一下我们即将“初步形成”的社会主义法律体系，看看我们的法律体系是否具备着这些最核心的要素。事实上，与西方多数法治国家相比，不单我国的立法数量与其相差甚远，许多社会生活和国家生活中的事项无法得到有效的规制和安排，而且，我们在立法实践中也大量存在着与立法的法治、民主和科学原则相违背的做法，这就使得立法的质量受到相当的影响；更重要的是，在我们的法律体系中，仍然存在着许多结构性的缺失，一些应有的法律部门至今仍未健全，同时，由于违宪审查等制度暂付阙如，法律之间的冲突和矛盾还随处可见。

可以说，正是由于立法这个前提性的环节出现了重大纰漏，才导致法律的有效实施成为一种奢望。因此，我们首先应该反思的是这三十年来我们在立法当中的诸多问题，反思我们是不是真正解决了立法中的那些核心的问题。只要立法的数量、质量和结构这三个问题没有得到基本的解决，那么，在法律实施环节上投入再大的力量也会无济于事。所以，我国法治建设的战略重点向法律实施环节的转移是否过早，以及我们对于我国立法基本状况的判断是否过于乐观，都应当是值得引起我们反思和重视的问题。

需要说明的是，以上只是论证了我国法治建设的战略重点不宜向法律实施环节转移，而并没有给出我国法治建设的战略重点依然应当停留在立法环节上这一结论。恰恰相反，我以为中国的法治能否取得重大突破，决定性的环节既不在于立法，也不在于法律实施，而是在于法律之外。古人说“汝果欲学诗，工夫在诗外”，我们的法治事业也是如此。我们应该进一步追问：是什么因素从根本上决定或影响了我们立法的数量、质量以及法律体系的结构完整性、协调性问题？要弄清楚这个问题，我们就必须把目光转向法律所赖以产生的过程，而决不能把目光停滞在法律本身，否则，我们就无法从根本上解决这一问题，无法看到庐山的真面目，其原因正如古人所言的那样——“只缘身在此山中”。事实上，作为法治事业基本依托的法律本身，从根本上看是产生于政治过程之中的。如若政治本身不能保有良好的运行体制，那么作为政治之附属、以政治为母体的法律又能如何保证是良好的法律呢？因此，一个科学高效的、能有效均衡社会各阶层利益的政治体制就成了法治得以良性运转的根本保证。

反观中国法治的种种怪现象，几乎无不与政治体制以及与之紧密相关的宪政构架有着千丝万缕的联系。我们的立法之所以不够精良，一个根本的原因在于立法并未有效地融入社会各阶层的利益，民众的利益往往处于一种“被代表”的状态。我们的政府在执法过程中之所以敢公然违法，一个很重要的原因在于我们并没有赋予法院以足够的独立和权威去对政府的权力进行真正的司法审查。我们的社会之所以频繁爆发群体性事件，也的的确确与法院未能有效发挥其“社会正义的最后一道防线”功能有关。而我们的法院之所以不独立和缺乏权威，也正与政法委的设立以及财政、人事等宪政构架、制度安排有着重大的关系。同时，我们的法律监督之所以泛滥而又无用，其重要的原因之一也在于宪政构架中关于检察机关“法律监督机关”的不当定位，等等。可以说，几乎所有在法治实践中出现的重大问题，无一不指向一个目标，那就是政治体制与宪政构架。因此，只有致力于政治体制和宪政构架的改革，我们的法治事业才有可能找到一个突破性的出口。

应当说，无论我们最终采取了一种什么样的模式，只要这种政治体制和宪政构架能够很好的平衡各阶层的利益，同时又能保持高效运转的良好状态，那么，我们就可以为中国的法治事业奠定一个最为坚实的基础——那就是民主。因为只有在民主的状态下，立法的数量、质量和结构问题才会得到很好的解决——在这种状况下，立法机制的良好运作才具有了持久的根本的动力系统，那就是民众的本能的利益驱动。也只有当立法的那些具有良法基因的核心要素都充分具备之后，法律实施的状况才有可能得到根本性的改善。否则，皮之不存，毛将焉附？

（2010年11月26日晨6:26初稿）

 【作者简介】
吕泊远，中国社科院研究生院硕士。