半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特.达尔在《行政学的三个问题》中讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”大师的这番话道出了政策的尴尬：没有放之四海而皆准的统一政策规则。一个国家、一个地方或者某个行业要制定相关政策，不得不在政策分析时对其特殊国情、地情和行情斟酌考量。要不然，即便是借鉴了国外先进做法，符合了国际通行惯例，也说不准遭遇重重质疑甚至舆论炮轰。

最近闹得沸沸扬扬的海关总署54号公告，就是一次生动的政策教训。早在今年八月份，海关总署通过发布公告的形式，确定进境居民旅客携带物品的免税放行标准，并明确了公告的性质是“海关规范性文件”。法理上观察，这一公告既不属于法律法规，也不属于部门规章，它仅仅是一项部门规范性文件，充其量算作海关政策，在理论上不具有法律约束力，不含国家强制性。然而，由于该政策牵涉出入境者及潜在出入境者的公众利益，因而它已不再是单纯的税收政策而同时也是一项公共政策了。

作为一项海关公共税收政策，其政策目的无可厚非。政策明文规定的目的为“进一步增强海关执法透明度，方便旅客进出境，明确进境旅客行李物品征免税规定，规范和统一海关验放标准”。这是文件公示的文本意义上的目的。同时，海关总署通过媒体对政策明示目的作出了进一步具体的答复性解释，简单地说就是打击水货，特别是有组织的走私团伙。从公开的政策目的来看，54号公告本身的出发点并无挑剔之处。但这项海关政策却存在几个需要商榷的问题，这些问题的存在，恰恰透视出了当前一些公共政策所普遍存在的共同尴尬。

政策所面临的最大尴尬就是其能否作为执法的强制性依据。相比法律法规和规章而言，政策是没有国家强制力的，除非是已经上升到规范性法律文件的法规性政策、规章性政策。显然，海关总署54号公告仅仅属于“海关规范性文件”，不属于海关部门规章，不是法律的渊源，不具有法律的效力，因而不能作为执法的强制性依据。另一方面，《海关法》也规定海关依照本法和其他有关法律、行政法规，征收关税和其他税、费，同时规定进出境物品的完税价格，由海关依法确定。可见，海关在征收关税时必须“依照法律、行政法规”，在确定进出境物品的完税价格时必须“依法确定”。54号公告连部门规章都算不上，更谈不上法律和行政法规了。这就是许多公共政策面临的一个权限性尴尬：该由法律治理的事项却揽入了自己的地盘。

其实，政策作为一种社会治理规范，调整权限并非无所不包，治理功效也决非百通万能。当其遭遇越位尴尬时，应主动退出规制舞台，及时让位于法律。海关总署在确定具体征税对象和征税标准时，应尊重税法的基本原则——税收法定原则，遵守宪法和海关法等相关税收法律，提高规范性文件的层次，即通过规范性法律文件的形式在法律而不是政策层次上明确征税标准。

反过来说，即便有些政策属于法规性、规章性政策，具备了法律渊源之地位，但因政策多具临时性、灵活性等缺乏稳重的品格，其制定过程对民意的尊重又是一个极为现实的尴尬。避开54号公告的性质及强制执行力不谈，海关作为海关法规定的国家进出关境监管机关，无论是制定部门规章还是相关政策时，应征求民众特别是直接利害关系群体的意见。该项政策之所以引起民众关注甚至争议，倒不是针对其法律地位和效力问题，更是征税标准或者说门槛的问题。海关总署单方面确定免税放行的门槛，这一标准是如何确定的？有没有广泛征求意见？

因而，政策在遭遇权限尴尬的同时又遭遇了民意尴尬。立法越来越讲究民主的今天，政策制定仿佛还停留在职权年代。尽管有些政策也通过听证、征求意见的形式，但政策制定主体单方面的条令式政策，依然是当前政策形成模式的主流。假如在制定政策时多一些民主性少一些专断性，积极征求相关利害关系群体的意见，则至少可以避免一些消极舆情，不至于动辄引发热议甚至出现排斥、逆反的政策尴尬局面。

不重民意的政策，因缺少完整的政策分析过程，往往也容易使政策陷入技术尴尬即合理性尴尬。还是以海关总署54号公告为例，暂且不论其确立的免税标准是否过低，单看完税价格的标准和方法，其科学性与合理性本身就是不无疑问的。《海关法》规定，进出境物品的完税价格由海关依法确定。如何“依法”，不妨参照进出口货物的完税价格确立标准，以实际交易价格为基础审查确定。但此次税收政策不顾物品交易价格，完全依赖海关自行确定的完税价格表，难免有失科学性与合理性。

避免政策的合理性尴尬，除了征求民意还可以借助上位法，稳稳当当地躲避合理性质疑。即在政策制定时从处于上层位阶的法律资源中挖掘处理技术，以求非法律性政策与法律以及法律性政策与上位法之间的规制协调秩序，尽量避免不必要的冲突。海关法明确规定了税收要依据法律、行政法规，那么，海关在制定具体政策规章时，不应违背上位法律。不得不提及的是，我国加入WTO后的重要承诺之一就是对各类计算机实施零关税，商务部为此向海关总署发出咨询函。尽管后者答复认为目前确定的个人物品免税限值额度与发达国家规定的免税限值水平基本相当，符合中国国情，符合国际通行做法，但仍然免不了政策制定时不合法律规则、不求民众意见、不符科学精神、不守国际承诺所带来的一切尴尬。

不过，政策的尴尬问题还远不止这些。当政策面临多重目的时，其执行过程中的功效性尴尬也会显而易见的。当政策出现多重目的时，如何协调政策功能以避免目的冲突，是政策制定与执行者必须考量的重要因素。从海关总署54号公告的政策目的来看，打击走私行为和保护进出境旅客权益是其宣示的主要目的。两者本无矛盾，如执法中发现走私行为，水货、水客泛滥，作为进出关境的专门监管机关，应提高对这类违法行为的监管力度，有效防止走私避税行为。如果通过广泛征税甚至高税率、高税额的方式对进出境旅客一律征税，对那些依法、合理进出关境的旅客是不公平的。显然，打击水货的同时，给正常的个人携带物品行为制造了障碍，增加了负担，无形中提高了消费成本，影响了旅客享受低价进口产品的机会，对我国海外境外的相关产业如代购产业也是一个不小的冲击。一言以蔽之，一项政策在制定和推行时，本来要倒掉洗澡水，却把澡盆里的孩子也一起泼出去，这无疑又是一种政策尴尬。

此外，作为社会治理规则的政策，还会遭遇推介尴尬和威信尴尬。时下有很多政策是不经解释推介，直接作为命令发布实施的。从政策对特定时期特定事项尤其是应急性事项的治理使命来看，这也不难理解。但政策制定者往往忽视政策预判，尤其是公共政策给民众传递的信号响应机制一旦出现变异，则会使政策处于误读之尴尬境地。海关总署的54号公告就是鲜活的例子，一些民众就误以为海关限制进出关境旅客携带物品。不容否认，突如其来的这一征税政策，确实在客观上限制了旅客对物品尤其是贵重应税物品的携带便利。但这项政策原意应不是限制物品携带，主要还是通过税收作为预防和打击不良经济关系等违法行为的，因没有及时有效推介这一政策，导致公众误读。

这显然涉及政策的宣传或者解释。一项政策出台，需要及时、准确地对政策加以解读。同时，要确保政策法规的权威性或者执行效果，就必须在其生效之后就坚持严格执行，以提高政策法规的威信。否则，政策频频出台，却得不到严格执行，流于文件、浮于纸面，其威信尴尬即不可避免。

“要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是我们为真正的问题找到了错误的解决方案。”这是美国着名管理学家拉塞尔?L?埃克福曾告诫人们的。政策将是一种拥有持久生命力的社会治理规范，总结和反思政策的尴尬，瞄准真正的问题与症结，是政策治理社会过程中不能不加以慎重思索的。

同样，在拟定具体政策之前，也应先找准具体的真正的问题，检索该问题是否属于政策治理范围，厘清政策制定的原因并对其作出前瞻性分析；在拟定政策准则过程中，应确保不背离法律规则的约束框架，不辜负民众的合理期望，对于那些可能与其他政策或相关部门政策立法相冲突的，也要事先做好政策沟通和商议工作。只有这样，才能有效地避免政策在制定及推行过程中形形色色的尴尬，进而维护政策在社会治理与公共问题解决中的应有威信。

二O一O年十一月十五日一气于北京
（全文约3500字）
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（本文发表于《法制日报》2010年11月24日“思想的部落”版。依法感谢该版唐仲江编辑的约稿信任与发稿支持！发表时经编辑适当删减并以《走出政策尴尬困境之道》为题刊登。特此说明。）
 
【作者简介】
李绍章，别名李绍彰，艺名土生阿耿，上海政法学院教师。