【摘要】生态综合管理（或生态系统管理）是目前国际和国外新兴的管理方式，蕴含着丰富的管理理念、原则和方法。我国严峻的生态环境现实要求将生态综合管理方式纳入我国环境、资源和生态管理的制度体系。我国新千年以来开展的生态功能区划和重要生态功能保护区的管理实践就是一项极有意义的制度创新。
【英文摘要】Integrated ecosystem approach is a new method to environmental and natural resource management, recognized by international conventions and domestic legal practice. It encompasses a series of principles and policy tools of effective management for natural resource sustainability. The severity of environmental degradation necessitates integrated ecosystem approach to be adopted into the regulatory and legal framework in China. Ecological zoning and significant ecological function conservation areas that have been conducted recently turn out a good experimental practice in terms of applying integrated ecosystem approach to Chinese situation in an innovative manner.
【关键词】生态综合管理；生态功能区划；生态功能区划；重要生态功能保护区
【英文关键词】 Integrated ecosystem approach, ecological zoning, significant ecological function conservation areas
【写作年份】2007年


【正文】
　　生态功能是指自然生态系统支持人类社会、经济发展的功能，国内外学术界统称为“生态服务功能”。目前的生态环境危机，如水土流失、土地退化、沙漠化、生物多样性丧失、自然灾害频繁、环境污染等，其实质是其生态系统服务功能的损害与削弱。实施生态保护与生态建设的主要目的是恢复与重建受损与退化的生态系统，恢复生态系统的服务功能。但是如何合理实施生态功能保护？总结我国现行常规的环境与自然资源保护和管理的方式，保护和管理生态功能不外乎采取两种模式，一种是借助自然资源管理的手段——而且是单因子自然资源管理和保护的方式，另一种是以圈地（土地利用禁止）为形式的自然保护区和其他生态系统保护区（如森林公园、地质公园等）方式，都尚未形成具有普遍约束意义的生态综合管理的制度体系。生态综合管理（或生态系统管理）是目前国际和国外新兴的管理方式。我国严峻的生态环境现状、以及生态环境在社会经济和社会全面发展面前所面临的巨大压力，要求我国环境与资源管理在科技管理的基础上大胆地进行制度创新探索。将生态综合管理方式纳入我国环境、资源生态管理制度体系无疑成为政策改革的方向，而在新千年以来开展的我国生态功能区划就是在此历史背景下的一个有益的尝试。
　　
　　一、生态综合管理作为规范性理念的提出及其内容
　　
　　综合生态管理作为规范性理念[1]，最早是在1995年在马拉维召开的《生物多样性公约》大会的一个专家组会议上提出的。2000年5月，在肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会正式认可了综合生态管理方法，并提出综合生态管理的5项指导准则和12项管理原则[2]；这些基本准则和原则并在2003年10月在蒙特利尔召开的生物多样性公约大会科技咨询辅助机构的第九次会议上获得通过。该会议认为综合生态管理不仅对生物多样性保护和管理具有指导意义和促进履约作用，而且对其他一些国际公约例如《联合国防治荒漠化公约》的执行也有积极的指导意义。[3]
　　
　　综合生态管理，作为规范性理念的主要思想和内容集中反映在《生物多样性公约》有关缔约方大会及其工作机构所提出的5项指导准则和12项管理原则之中。
　　
　　（一）5项指导准则
　　
　　综合生态管理的5项指导准则准确、系统把握了综合生态管理的科学内涵和管理义理。其确认：
　　
　　（1）综合生态管理是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进其保护和可持续利用。就《生物多样性公约》而言，运用综合生态管理的方法有利于达到保护、可持续利用生物多样性，促进生物资源资源利用之收益的公平分配和利益衡平。
　　
　　（2）综合生态管理是建立在合理的科技方法基础上的，特别是建立在对生物圈各层次开展的科学研究的基础上。生物圈包括有机体以及它们间的基本结构、程序、功能、相互作用；尤其重要的是综合生态系统所采用的科技方法和科学研究，考虑到并承认了人类及其文化多样性是构成生态系统的重要组成部分。
　　
　　（3）综合生态管理对结构、程序、功能和相互作用的关注是符合生物多样性公约关于 “生态系统”的定义和逻辑的。“生态系统”的定义为《生物多样性公约》第二条所规定。“生态系统”指植物、动物和微生物社会的一个动态、综合、以及它们之间非生命环境的相互作用。与公约有关居留地的定义相比较，这个定义并未明确规定任何具体的空间单位和尺度。因此，生态系统的定义并不需要同生物群系和生态区保持协调，但是它能特指任何尺度的任何功能单位。实际上，分析和决策的尺度把握应该基于具体的实际问题，例如，它可能是一片土壤的粮食，一个池塘、一片森林、一个生物群系甚至整各个生物圈。
　　
　　（4）综合生态管理要求采用合适的管理手段来处理有关生态系统的复杂和动态性问题，并能应对诸如人类对生态系统功能认知存在不充分这样的问题。生态系统进程经常是非直线的，其进程之结果通常具有滞后的特点，且进程之结果是不连续的，具有意外和不确定性。管理必须能因对这些不确定因素，而且必须反映从实践摸索和研究中反馈回来的内容。即使在因果关系还没有完全被科学确定的情况下，还是应当采取一些预防性的方法。
　　
　　（5）综合生态管理并不排斥其他的管理和保持方法，例如生物圈保护，保护区，单一种类保护项目，以及在现行国家政策和立法框架下的其他方法。相反它可以综合所有这些方法来处理复杂的问题，不存在一个单一的方法来实施综合生态管理。实际上，综合生态管理可以是一个体现多种形式的统一框架，以此执行履约的各项目标。
　　
　　综合生态管理的5项指导准则准确、系统把握了综合生态管理的科学内涵和管理义理。其确认：（1）综合生态管理是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进其保护和可持续利用。就《生物多样性公约》而言，运用综合生态管理的方法有利于达到保护、可持续利用生物多样性，促进生物资源资源利用之收益的公平分配和利益衡平。（2）综合生态管理是建立在合理的科技方法基础上的，特别是建立在对生物圈各层次开展的科学研究的基础上。生物圈包括有机体以及它们间的基本结构、程序、功能、相互作用；尤其重要的是综合生态系统所采用的科技方法和科学研究，考虑到并承认了人类及其文化多样性是构成生态系统的重要组成部分。（3）综合生态管理对结构、程序、功能和相互作用的关注是符合生物多样性公约关于 “生态系统”的定义和逻辑的。“生态系统”的定义为《生物多样性公约》第二条所规定。“生态系统”指植物、动物和微生物社会的一个动态、综合、以及它们之间非生命环境的相互作用。与公约有关居留地的定义相比较，这个定义并未明确规定任何具体的空间单位和尺度。因此，生态系统的定义并不需要同生物群系和生态区保持协调，但是它能特指任何尺度的任何功能单位。实际上，分析和决策的尺度把握应该基于具体的实际问题，例如，它可能是一片土壤的粮食，一个池塘、一片森林、一个生物群系甚至整各个生物圈。（4）综合生态管理要求采用合适的管理手段来处理有关生态系统的复杂和动态性问题，并能应对诸如人类对生态系统功能认知存在不充分这样的问题。生态系统进程经常是非直线的，其进程之结果通常具有滞后的特点，且进程之结果是不连续的，具有意外和不确定性。管理必须能因对这些不确定因素，而且必须反映从实践摸索和研究中反馈回来的内容。即使在因果关系还没有完全被科学确定的情况下，还是应当采取一些预防性的方法。（5）综合生态管理并不排斥其他的管理和保持方法，例如生物圈保护，保护区，单一种类保护项目，以及在现行国家政策和立法框架下的其他方法。相反它可以综合所有这些方法来处理复杂的问题，不存在一个单一的方法来实施综合生态管理。实际上，综合生态管理可以是一个体现多种形式的统一框架，以此执行履约的各项目标。
　　
　　（二）12项管理原则
　　
　　综合生态管理的12项管理原则包括：
　　
　　原则1，确定土地、水及其他生命资源的管理目标是一种社会的选择。不同社会部门对生态系统的看法视其自身对经济，文化和社会的利益需要而不同。原住居民和当地社区是非常重要的利益相关者，他们的权利和利益必须得到认可。文化多样性和生物多样性同样是生态综合管理中的核心要素，共同纳入管理的范畴。对生态系统的管理应在公平合理的基础上进行。
　　
　　原则2，管理必须下放到最低的适当层级。非集权的体制可能带来较高的效率、较好的效果和较多的公平。管理必须涉及所有的利益相关者，衡平当地利益与更广泛的公共利益。管理行为越靠近生态系统，越会涉及责任问题、所有权问题、责任可诉性问题以及对地方知识运用的问题。
　　
　　原则3，生态系统管理者必须考虑管理的活动给衔接的其他生态系统所带来的影响（现实的或潜在的影响）。对生态系统的管理干预通常对其它的生态系统造成未知的或不可预测的影响，因此应当对可能产生的影响进行细致的考查、分析，适当的时候应当重新进行制度选择，决策过程中各利益主体在必要时应互相让步。
　　
　　原则4，为了掌握管理活动具有的潜在收益，应当从经济学角度理解和管理生态系统。任何生态系统管理活动必须：（1）减少对生物多样性造成不良影响的市场扭曲作用，（2）通过激励机制加强生物多样性保护和可持续利用，（3）将特定的生态系统的成本和惠益在可行范围内内部化。生物多样性保护的最大威胁是被土地利用系统所取代，而这种结构转变经常是由市场扭曲所导致的。市场扭曲不仅贬低了自然系统和人口因素的作用， 还通过不正当的刺激和补贴使得土地转化为多样性程度较低的系统；通常从生态系统保护中获益的人并不直接支付保护的成本，同样的，那些对环境造成污染和破坏的人却逃脱责任。因此必须纠正扭曲的市场，使其有利于保护活动。
　　
　　原则5，为了保持生态服务功能， 保护生态系统结构和功能应成为一个优先的管理目标。 生态系统的功能及其弹性依赖于种群之间、种群和非生物环境之间、环境中的物理和化学转化之间的关系， 对于生物多样性的长期保护活动而言，对环境及转化过程的保护和适当恢复比对种群采取的简单保护更为重要。
　　
　　原则6，必须在生态系统功能的极限内对其进行管理。
　　
　　原则7，必须在恰当的时空范围内采取生态综合管理。
　　
　　原则8，考虑到生态系统过程的差异性、变化性和结果滞后性，生态系统管理目标的设定必须体现长期性。生态系统过程具有时差性、长期性和结果滞后性，这与人类易于受短期和即时的惠益驱动，追求眼前利益、忽视长远利益的本性有着固有的冲突。
　　
　　原则9，管理必须承认对生态系统的改变是不可避免的。管理应能适应生态系统变化包括物种组成和种群丰度。
　　
　　原则10，生态系统方式须在生物多样性的整合、保护和利用之间寻求适当平衡。生物多样性不仅就其内在价值而言有重要意义，且为人类当代和后代的生存环境提供了物质保障和遗产资源。即使在因果关系存在科学不确定的情况下，应当采取谨慎态度和探索性措施。
　　
　　原则11，生态系统方式须顾及一切形式的有关信息，包括科学的、原住民的、当地的知识、工艺和做法。各种来源的信息对于制定有效的生态系统管理策略都是十分关键的，都能增进人类对生态系统的认识。信息必须与所有利益相关者及参与者分享。
　　
　　原则12，生态系统方式要求所有相关的社会部门和科学部门参与。
　　
　　综合生态管理的原则不仅仅是理论，更是指导行为的指南。为了更方便地指导国家和区域的行政和立法行为，世界自然保护同盟生态系统管理委员会提出一种简化理解的方法，将十二项原则按照一定的同类相关性归纳为四类。[4] 第一类是关于区域和利益相关者的原则（原则1、12、7、11），要求对生物资源管理，首先应当选组选出区域和其对应的利益相关者。依赖资源程度最高的是首要利益相关者，程度较低的是第二和第三利益相关者，如政府官员和国际保护组织。利益相关者一旦确定，管理关系和责任也得以明确。第二类是关于生态系统的结构、功能，维护和管理的原则（原则5、6、10和2），要求生态系统管理目标的确定应是科学专家和当地居民合作决策的过程，借助联合绘图，地表勘察和监测练习等手段，提供信息并建立互信关系；采用生态系统嵌入区域管理以平衡保护和利用的关系，将“最低可能层次”的管理转化为个体农民、社区、地区，国家和国际主体的在不同合适层次的使用管理。第三类是关于收益问题（原则4），要求成本和惠益的公平分配因生态系统的地区而异，必须制定规则来协调不同居民对生态系统的经济需求的分歧。第四类是关于适应性管理的原则（原则3、7、8和10），介于一个地区改变管理对其邻近地区的影响是渐进、缓慢的，此类原则要求建立高质量的监测和良好的流通渠道以便将不断深化了的知识传达给决策者。[5]
　　
　　二、我国生态系统管理的制度探索——生态功能区划
　　
　　我国生态功能区划是目前最能反映生态综合管理的理念和原则的、尚处发展阶段的新制度和政策。生态功能区划的基本思路是指根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区，以生态功能区规范区域生态环境保护与建设规划、资源合理利用、工农业生产布局、区域生态环境保育等活动。
　　
　　生态功能区划的作用体现为：首先，突出区域生态系统服务功能的重要性和生态环境敏感性，为合理的土地利用（经济社会发展规划、生态环境保护和建设规划、生态环境决策）提供科学的依据；其次，加强以生态功能为依据实行的综合协调和分类管理，打破传统的按要素管理生态系统的局面；再次，指导各生态功能区内的产业结构和产业布局的调整、规划以及资源、环境的合理利用，以持续地发挥区域生态环境对社会经济发展的服务、支持作用。
　　
　　为了达到上述目的，生态功能区划的具体目标是：（1）明确区域生态系统类型的结构与过程及其空间分布特征。（2）明确区域主要生态环境问题、成因及其空间分布特征。评价不同生态系统类型的生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用。（3）生态功能区划的作用体现为：首先，突出区域生态系统服务功能的重要性和生态环境敏感性，为合理的土地利用（经济社会发展规划、生态环境保护和建设规划、生态环境决策）提供科学的依据；其次，加强以生态功能为依据实行的综合协调和分类管理，打破传统的按要素管理生态系统的局面；再次，指导各生态功能区内的产业结构和产业布局的调整、规划以及资源、环境的合理利用，以持续地发挥区域生态环境对社会经济发展的服务、支持作用。为了达到上述目的，生态功能区划的具体目标是：（1）明确区域生态系统类型的结构与过程及其空间分布特征。（2）明确区域主要生态环境问题、成因及其空间分布特征。评价不同生态系统类型的生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用。（3） 明确区域生态环境敏感性的分布特点与生态环境高敏感区。（4）提出生态功能区划，明确各功能区的生态环境与社会经济功能。[6]
　　
　　（一）生态功能区划的启动
　　
　　自1998年长江大水引发社会关注生态安全问题、并2000 年前后北方地区的沙尘暴灾害性天气重新拉响生态警报以来，生态保护和建设成为公共管理的重要目标。改革开放以来一些不合理的经济、社会活动和掠夺式的资源开发利用行为，导致一些地区生态恶化，全国生态环境形势严峻。为此，国务院2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》要求国务院和省级以上人民政府开展生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。2000年8月，在国务院西部开发办公室和国家环境保护总局联合领导下，全国性的生态功能区划正式启动，并首先从西部地区开始。国家环境保护总局、西部地区12个省级地方人民政府、中国科学院和国家测绘局参与了生态功能区划的基础准备工作——西部地区生态环境现状调查。2002年9月，西部开发办公室和国家环保总局发布《生态功能区划暂行规程》，并于9月1日正式实施。《暂行规程》是国务院西部地区领导小组办公室、国家环境保护总局依据《国家环境保护“十五”计划》组织中国科学院生态环境研究中心编制的。[7] 2002年10月，西部地区各省完成制定区划方案。2003年上半年，西部地区各省完成分省的生态功能区划草案。同年3月，中东部地区[8] 生态功能区划启动，各省首先开展生态环境现状调查[9]，随后开展生态功能区划。[10] 2004年6月，随着西部地区和中东部地区各省全面完成省级生态功能区划，全国生态功能区划总技术组于同年9月完成全国生态功能区划（草案），并将拼接后的生态功能区划分割送有关省、自治区、直辖市。同年10月，各省、自治区、直辖市应于完成本地区划的技术论证，同时征求政府有关部门的意见，并将区划修改意见和方案报国家环境保护总局。同年11月，全国生态功能区划总技术组于完成区划的修改，经国家环境保护总局验收合格后，再次分割送有关省、自治区、直辖市。各省的生态功能区划最终要求报省人民政府批准实施。
　　
　　（二）生态功能区划方法
　　
　　生态功能区划的方法表现为完成以下活动的过程，依次是生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价、生态功能分区方案和各生态功能区概述。
　　
　　生态环境现状评价是进行生态功能区划最基础性的工作。现状评价是在区域生态环境调查的基础上，利用遥感数据、地理信息系统技术等先进的方法与技术手段，针对本区域的生态环境特点，分析区域生态环境特征与空间分异规律，评价主要生态环境问题的现状与趋势。评价领域涉及土壤侵蚀、沙漠化、盐渍化、石漠化、水资源和水环境、植被与森林资源、生物多样性、大气环境状况和酸雨问题、滩涂与海岸带、与生态环境保护有关的自然灾害（如泥石流、沙尘暴、洪水等）和其它环境问题（如土壤污染、河口污染、赤潮、农业面源污染和非工业点源污染等）。
　　
　　生态环境敏感性评价和生态服务功能重要性是进行生态功能区划的客观判断指标。生态环境敏感性评价的目的是明确区域可能发生的主要生态环境问题类型与可能性大小和主要生态环境问题的形成机制，并对特定、多种生态环境问题的敏感性进行综合分析，明确区域生态环境敏感性的分布特征。生态环境敏感性评价的方面涉及土壤侵蚀敏感性、沙漠化敏感性、盐渍化敏感性、石漠化敏感性和酸雨敏感性。每一方面的敏感性评价一般分为5级，为极敏感、高度敏感、中度敏感、轻度敏感、不敏感。
　　
　　生态服务功能重要性评价则，是为了明确识别区域各类生态系统的服务功能及其对区域可持续发展的作用与重要性而进行的重要性等级判定。生态系统的服务功能类型包括生物多样性保护、水源涵养和水文调蓄、土壤保持、沙漠化控制、营养物质保持和海岸带防护功能。生态服务功能重要性共分4级，分为极重要、中等重要、较重要、不重要。
　　
　　生态功能分区是生态功能区划最重要的步骤，它是依据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性而进行的地理空间分区的过程。首先从宏观上以自然气候、地理特点划分自然生态区；再根据生态系统类型与生态系统服务功能类型划分生态亚区；最后根据生态服务功能重要性、生态环境敏感性与生态环境问题划分生态功能区。生态功能分区一般采用定性分区和定量分区相结合的方法进行分区划界。边界的确定应考虑利用山脉、河流等自然特征与行政边界。生态功能分区的成果必须用图件表示，采用计算机制图编制。基础图件应包括地形图、气候资源图、植被图、土壤图、土地利用现状图、行政区划图、人口分布图等。备选图件应包括自然区划图、气候区划、农业区划图等。成果图件应包括生态环境现状图、生态环境敏感性分布图、生态服务功能重要性分布图、生态功能区划图等。
　　
　　生态功能分区概述是生态功能区划的总结，是区划工作的精华和成果体现。它包括对每个分区的如下区域特征进行描述：自然地理条件和气候特征，典型的生态系统类型；存在的或潜在的主要生态环境问题，引起生态环境问题的驱动力和原因；生态功能区的生态环境敏感性及可能发生的主要生态环境问题；生态功能区的生态服务功能类型和重要性；生态功能区的生态环境保护目标，生态环境建设与发展方向。
　　
　　生态功能区划在西部地区的文本形式是《西部地区生态功能区划方案》，这是西部地区开展的生态功能区划的一个总结性文件。该方案首先对西部地区生态环境现状进行分析。简要结论为：西部地区自然资源和生物多样性丰富，西部地区生态环境屏障作用显著，生态战略地位极为重要；[11] 但是西部地区生态环境脆弱，生态破坏严重。[12] 其次，它对西部地区生态环境敏感性和生态服务功能重要性分别进行分析。再次，进行了西部地区生态功能分区。西部地区被分为30个生态区，104个生态亚区，686个生态功能区，其中生态功能区主要类型为水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙和社会经济发展支撑生态功能区五类。每个生态功能区都有生态功能的说明、生态问题的分析和保护措施的建议。[13] 最后，识别了西部地区四种类型的重要生态功能区，共22个。其中，水源涵养重要生态功能区8个，生物多样性保护重要生态功能区7个，水土保持重要生态功能区3个， 和防沙固沙生态功能区4个。《方案》并针对 每一个重要生态功能保护区， 揭示了重要生态功能区的生态环境问题和潜在或存在的威胁，并提出了保护措施的建议。上述生态功能分区和生物多样性保护重要生态功能区都以图件成果表示。
　　
　　三、生态功能区划作为生态综合管理制度的政策地位和作用
　　
　　（一）崭新的管理手段
　　
　　生态功能区划是一项新的管理手段。管理者对生态功能区划的管理目标预期是，它是一项客观反映生态服务功能现状、要求和土地利用效果的技术性手段，是进行生态保护规划、水土资源规划、经济社会发展计划的科学依据。程序上要求，生态功能区划由国家和省两级组成，每一级的区划完成以后，应当经同级人民政府批准而发生法律效力，并向全社会公布。已经批准的生态功能区划，不得擅自改变；生态功能区划需要修改的，应在专家重新评价、界定后，提请审批机关重新审批。
　　
　　生态功能区划的管理作用表现在几个方面：其一，能够识别和确认国家级生态功能保护区，并建立保护制度。对具有生态环境敏感性高和生态服务功能重要性强的区域实行特别的管理和保护，禁止或限制在这些区域内的资源开发利用。其二，生态功能区划为资源开发利用项目设定生态保护目标，也就是资源开发不得造成生态功能的改变。对不符合生态功能区划的新建项目，应提出项目重新选址或重新进行环境影响评价。对不符合生态功能区划的已建项目，要明确停工、拆除、迁址或关闭的措施，并提出恢复项目所在区域生态功能的措施。其三，明确区域生态保护管理目标和保护目标，明确生态功能区生态环境监测、检查和考核的目标。使将生态保护的任务纳入领导干部任期考核的制度提供技术可行条件。对任期内生态功能严重退化的，要追究主要负责人的责任；对造成生态功能破坏的项目，要追究项目法人的责任。其四，生态功能区划本身是一个生态综合管理信息系统，能够大力促进生态环境行政管理和社会服务信息化，提高各级生态环境管理部门和其他相关部门的综合决策能力和办事效率。 其五，生态功能区划加强生态环境保护的公众参与和宣传教育。为广大人民群众和民间团体参与资源开发保护监督，支持和鼓励公众和非政府组织参与生态管理提供制度和程序。
　　
　　（二）与其他区划类管理制度的关系
　　
　　生态功能区划作为一项新的管理手段被引进资源与环境管理体系，人们势必要问其与现有的其他形式的区划是什么关系？我国与资源环境管理相关的其他区划主要有行政区划、自然区划、农业区划和海洋功能区划等。行政区划和自然区划是基础性区划，农业区划和海洋功能区划是专业性区划。生态功能区划的地位如何呢？对这一问题，认识不一致。赞同者主张它应当与行政区划和自然区划一样，属于基础性区划[14] ，，被称为“生态地图”[15]，因而比专业区划具有更普遍的指导意义和更高的政策地位。
　　
　　我国资源环境管理中与区划关系紧密的还有资源与环境的规划（包括开发利用和保护）如水资源战略规划、农业（包括畜牧业和渔业）规划、土地利用总体规划、城市发展和建设规划、水土保持规划、防沙治沙规划、生态环境建设规划和生态环境保护规划，等等。这些规划与生态功能区划是怎样的管理关系。而对这个问题的回答存在相互矛盾的两方面。一方面，理论上管理和决策者都比较容易接受生态功能区划及其管理理念，一般都同意生态功能区划具有更客观的科学性，是进行土地利用和其他资源开发利用规划和区划应当遵循的客观尺度；资源和环境管理也应当采用更加融合、一体化的过程进行决策和管理。但另一方面，由于资源管理实践存在严重的条块分割和非一体化决策和管理，要让主要资源管理部门（如国土部门、水利、农业、城市建设部门，甚至林业部门）的管理活动接受这一新的制度的制约，从部门管理的利益和便利等考虑，这些部门并不是十分情愿接受这一制度，因此实施起来也相当困难。[16]
　　
　　（三）重要生态功能保护区的管理地位
　　
　　生态功能区划是一种“生态地图”，是一种全版图性的分区，它不仅提供了生态功能重要性和生态环境敏感性的基础信息，而且还结合人类活动的影响，识辨出进行保护的重点区域——生态功能保护区。根据国务院2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》，我国要在江河源头、重要水源涵养区、防风固沙区等建立生态功能保护区，对重要生态功能区域实施抢救性保护。2004年下半年国家环保总局开展编制《全国重点生态功能保护区建设规划》，总体目标是利用15～20年时间，在我国各重要生态功能区域建立起较[17] 完善的国家与地方生态功能保护区体系和相应的管理、法律、法规及标准体系。近期目标是抢救性建立31个国家级生态功能保护区和一批地方级生态功能保护区，建立起比较完善的生态功能保护区监管和法规体系，通过相关项目的组织实施，使国家重点流域、区域的主导生态功能保护能力得到全面加强。[18]
　　
　　生态功能保护区的管理制度有别于我国现行的自然保护区体制。我国的自然保护区制度是封闭圈地管理的模式。按《自然保护区条例》的要求，除实验区外，缓冲区、核心区均实施严格的禁止人为活动的管理。如果简单地移植自然保护区保护方式对西部地区生态功能区进行保护，从社会经济发展和生态保护双赢的目标追求看，既不现实，也无可能，更无必要。生态功能保护区的管理制度符合国际上生态系统服务价值保护的理念及其目标管理的模式。它的宗旨是针对主导生态功能进行保护，不必对其所在地的一切活动和开发都实行全面限制和禁止。
　　
　　基于上述理念而开展的我国生态功能保护区体系是适合我国国情的一种有效的生态保护方式，也与IUCN（世界自然保护同盟）一直推行的保护地类别体系有共通之处。IUCN保护地类别体系（1994年）按照主导管理目标分为六个类别：I—严格自然保护区（用于科学研究和环境监测），Ib—原野保护地（用于保护自然荒野），II—国家公园（用于生态系统保护及娱乐活动），III—自然纪念物（用于保护独特的自然特性），IV—栖息地/物种管理地（用于积极干预进行保护），V—陆地/海洋景观保护地（用于陆地/海洋景观保护和娱乐），VI—资源保护地（以自然生态系统的可持续利用为目标的）。就对土地利用变化方式的影响来看，这些区域都是禁止进行采矿和能源开发的地区。而就人类活动对这些区域的生态环境的影响和干扰的关系来看，图1反映出不同类别保护区之间的关系。
　　
　　
　　IUCN保护地类别体系与我国生态功能保护区体系的关系，正如KISHORE RAO曾经评价的：中国的“生态功能保护区似乎试图在明确的景观层面或者生态区范围内进行保护性土地利用规划。因此，生态功能保护区与IUCN类别体系的类别V 更加类似，但是，部分区域可以划归为其他类别，更大范围的区域也可以包括其他几个保护地类型。从中国的视角看，不仅保护生物多样性十分重要，维护生态功能和生态系统服务也非常重要。因此，进一步发展和使用EFCA方法（指《生态功能区划暂行规程》——作者注）与当前的工作（指IUCN保护地类别体系在中国的应用工作——作者注）是息息相关的。”[19]
　　
　　四、生态功能区划上升为法律制度的努力
　　
　　生态功能区划和重要生态功能保护区识别的管理目标是为合理地开展土地利用格局和可持续地开发利用自然资源提供管理工具，并借助这一管理工具规范决策者、资源开发利用者的活动。为此，同时也为了更加明确生态功能区划和重要生态功能保护区的管理地位，国务院有关部门展开了将这一管理工具上升为法律制度的努力。其主要在两个方向上推进。
　　
　　第一个法律制度化的努力是，以生态功能区划为核心管理依据和手段，由国务院制定并颁布对西部大开发活动加强生态环境保护和建设监督的条例。这一立法建议最先为国务院西部开发办公室和国家环境保护总局于2003年10月向国务院联合提出[20]，于2004年初被国务院法制办公室接受，并将立法工作纳入“国务院2004年立法工作计划”。2004年10月建议中的《西部开发生态环境保护与建设监督条例（草稿）》形成并提交过国务院法制办公室。该条例草稿所提出的制度，除了肯定生态功能区划和重要生态功能保护区是我国生态环境保护和建设的基本管理手段，并赋予法律地位以外，还提出了富有创新意义的配套制度：一是生态环境保护综合决策机制，包括依据生态功能区划制定西部开发政策、指导自然资源开发和产业布局；各类规划应当进行环境影响评价；自然资源开发利用建设项目“三同时”等内容。二是建立生态环境保护与建设责任制，要求地方各级人民政府对本行政区域内的生态环境与建设质量负责，其工作情况要接受同级人大、上级政府以及公众的监督。三是建立综合监测和预警制度。不仅环境保护行政主管部门要定期对生态环境状况进行监测、调查，各有关部门也要按照分工进行生态环境动态监测，并将监测数据报环保部门汇总分析；同时建立预警制度，加强生态环境恶化趋势的预测预报。四是建立生态补偿制度，主要在东部地区和西部地区之间建立相对发达的东部地区对欠发达的西部地区在生态服务方面的经济补偿或支付关系。国务院有关部门仍在研究和制定以生态功能区划为主要管理制度的行政法规，如《西部开发生态环境保护与建设监督条例》。但是最终能否通过这个条例，尚不容乐观。因为虽然“西部地区”已经是一个政治性或政策性明确的统一地域了，可是它还不是一个统一的行政管辖界区，目前尚没有为这类区域专门制定国务院条例的先例[21]。即便如此，仍然不排斥考虑到西部开发的需要和西部地区对全国的生态服务意义而开创立法的例外情况。
　　
　　第二个法律制度化的努力是，以生态功能保护区为规范目标，由国务院制定并颁布专门的条例。这项立法努力尚处于部门建议阶段。正如前所述，生态功能保护区与我国现行的自然保护区以及国际流行的保护地的概念有交叉，而全国人民代表大会正在着手制定一项新法《自然保护区法》[22]，如果该法的自然保护区定位沿袭传统管理概念而没有采用IUCN倡导的保护地类别体系，则制定一个生态功能保护区条例显得尤为必要；但如果新的《自然保护区法》采用保护地的创新理念，制定这项专门条例则不必要，可以采取纳入《自然保护区法》的变通做法。
　　
　　当然，制定一个专门针对生态功能保护区的保护和管理的立法，能够快速有效地从立法上形成对重要地区实施生态功能保护。生态功能保护区的保护和管理还可以通过对一般环境与资源立法的实施得到贯彻，比如将生态功能保护区与环境影响评价制度相结合，强化环境影响评价制度的审批和实施。
　　
　　综合上述，生态功能区划是我国为了控制生态环境进一步恶化而提出的、以科学的环境管理为导向的管理制度和措施。其制度理念来源于国际新兴的生态功能价值理论和生态系统综合管理的方法理论，其制度设计则顺应了我国生态环境管理和保护的实际需要。由于该制度正在形成与发展之中，其政策和制度的实践效果还需假以时日，但从上述制度设计理念分析，我们有理由相信，随着对这项制度的法制化推进和管理实践的加强，它将大大促进我国生态综合管理朝着科学化、规范化和民主化方向迈进。


【作者简介】
杜群，女，浙江永康人，法学博士，武汉大学法学院环境法研究所教授、博导，主要从事环境资源法律政策研究。


【注释】
获得司法部法治建设与法学理论研究项目、国家环境保护总局“西部生态保护监督管理条例”研究项目、全球环境基金-中国伙伴关系干旱生态系统土地退化防治能力建设项目的资助。
[1] 综合生态管理作为科学观念或研究对象，其溯源则应更早。
[2] Decisions adopted by the conference of the parties to the convention on biological diversity at its fifth meeting, Nairobi, 15-26 May 2000, Decision v/6. UNEP/CBD/COP/5/23.
[3] Ecosystem approach: further elaboration, guidelines for implementation and relationship with sustainable forest management Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice Ninth Meeting, Montreal, 10-14 Novermber 2003, Item 5.1 on the provincial agenda, UNEP/CBD/SBSTTA/9/INF/4, 29 September 2003.
[4] 世界自然保护同盟生态系统管理委员会网站。
[5] 本部分生态综合管理的管理原则的详细中文内容参见：全球环境基金-中国伙伴关系干旱生态系统土地退化防止能力建设《法律政策组分培训手册》，中央项目办公室编印，2006年4月。
[6] 2002年9月，西部开发办公室和国家环保总局发布的《生态功能区划暂行规程》。
[7] 《科学时报》北京2002年9月12日讯，记者张其瑶。
[8] 中东部地区各省、直辖市为北京、上海、天津、 河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南等省、直辖市。
[9] 参见：国家环境保护局自然保护司 编著：《中国生态问题报告》，中国环境科学出版社。
[10] 国家环境保护总局办公厅环办函[2003]408号，2003年8月15日。
[11] 西部国土面积占全国国土面积的71%，全国7大流域中，有6大干流发源于西部，11个陆地生物多样性关键区中，有7个位于西部，1个处于中西部接壤地区。
[12] 水土流失面积219.26万km2，占全国水土流失面积的61.67%；沙化面积162.56万km2，占全国沙化面积的90%以上；森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存的变化趋势，从1986－2000年，森林覆盖率从8.08%增加到9.11%，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量分别下降18.96%和25.14%；草地面积持续减少，质量下降，在2.6亿公顷可利用草地面积中，退化草地和鼠害草地面积分别占到了29.5%和47.1%；水资源开发引起水资源时空分布改变，河流断流加剧，地下水位下降，天然湿地萎缩，冰川退缩，雪线上升。
[13] 其中值得一提的是“社会经济发展支撑生态功能区”，包括资源开发、农业、林业、渔业、旅游业等保护性发展区域，面积202.7万平方公里，占西部地区面积的29.7%。该区生态环境对经济社会发展支撑作用强，经济社会发展对生态环境压力明显，各种生态环境问题突出，该区的生态保护方向是“在保护中发展，在发展中保护”。
[14] 《科学时报》北京2002年9月12日讯（记者张其瑶），题为”《生态功能区划暂行规程》发布”一文说“继自然区划、农业区划之后，我国在生态环境保护与生态建设方面的重大基础性工作生态功能区划进入正式实施阶段。”作者认为农业区划属于专业区划。
[15] 新华网2002年9月13日消息：“我国各地将绘制‘生态地图’开展生态功能区划”。
[16] 全球环境基金-中国伙伴关系土地退化防治项目于2004年12月23日主办的生态综合管理国际研讨会研讨现场意见。
[17] 2000年安曼IUCN世界自然保护大会对各国政府的呼吁。
[18] 《中国环境报》2004年12月02日（记者查玮）消息：“专家论证全国重点生态功能保护区建设规划 祝光耀强调规划要体现以人为本保护发展’双赢’”。[18] 《中国环境报》2004年12月02日（记者查玮）消息:“专家论证全国重点生态功能保护区建设规划 祝光耀强调规划要体现以人为本保护发展’双赢’”.。
[19] KISHORE RAO：《IUCN保护地类别体系在中国的应用》，载 解焱、王松、PETER SCHEI 主编：《中国的保护地》， 北京：清华大学出版社2004年10月版，第108页。
[20] 2002年初西部开发办李子彬主任和国家环境保护总局祝光耀副局长策划西部地区生态环境保护立法提议，后与北京师范大学资源学院开展“西部地区生态保护立法前期研究”。 2003年研究小组提出“制定‘西部地区生态保护条例’建议书”和“《 西部地区生态保护条例》框架”，后这一立法建议被定位为“西部开发生态环境保护与建设监督条例”。作者为研究小组的主要法律专家之一。
[21] 《淮河流域污染控制暂行条例》 可能是特殊的例子，但也不能算先例，暂行的另一层意义是非稳定之正式地位。
[22] “全国人民代表大会立法计划〔2001-2005〕”，此项立法草案的制定工作于2005年6月正式启动，起草工作仍在进行中。