西安市农民工工伤权益保障研究
（作者余伟安，陕西仁和万国律师事务所律师）
摘要：工伤权益是农民工劳动权益的重要内容之一。工伤权益的保障关键在于劳动案件处理法律程序是否顺畅。针对西安地区某些劳动行政部门（包括劳动仲裁机构等）在办理劳动案件过程中存在的问题，我们有必要转变观念并制定相应的措施给予解决，从而更好地服务于西安地区农民工。从观念上和行动上解决好三个问题：一是做到真正的“依法行政”，而不是“以政行法”；二是真正做到“以人为本”，而不是“以法人为本”；三是做到真正的“仲裁”，让劳动仲裁程序多一点司法色彩，少一点行政色彩。这对于西安建设国际化大都市是非常重要的法治保障。
关键词：农民工，工伤，工伤保险，工伤待遇，依法行政，以人为本。
农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员。2004年1月，中共中央、国务院颁布的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》作了一个非常重要的判断，即：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。”党和国家把农民工纳入工人阶级范畴，使农民工的工人地位在理论上和实践上得到了确认，为最终解决农民工问题指明了方向和路径。农民工向非农产业和城镇转移，转变为工人和市民，是我国大力推进工业化和城镇化的必然产物。伴随着我国二元经济社会结构的解体，工业化和城镇化的实现，城乡差距、工农差距的逐步缓解以至最终消失，农民工问题将不复存在。但必须看到，农民工问题的最终解决必将是一个极为艰巨和漫长的过程。对劳动保障工作来说，当前和今后若干年内仍将面临着维护农民工劳动保障权益的艰巨任务。当前的工作重点应该是在现有法律框架内巩固我们的工作成果同时进一步开拓新的业绩，一方面要把过去取得的好的工作经验制度化进一步推广扩大，另一方面严格贯彻落实关于农民工劳动保障的有关法律法规。特别是严格贯彻落实关于农民工劳动保障的有关法律法规很重要，这才是农民工劳动保障问题解决的长久机制和最重要的武器。但是现实的情况是有些劳动行政部门（包括劳动争议仲裁委员会等）严重违反劳动法律法规的规定，一方面使得农民工的维权举步维艰，另一方面严重背离了我们法治国家“依法行政”的要求。作为一个西安地区的社会法律工作者，一直走在法律实践的前沿，一直为农民工提供法律服务，一直和劳动行政部门打交道，一方面深刻地感觉到西安市各地党政机关劳动行政部门和司法机关为农民工劳动权益保障工作作出的贡献，另一方面也更深刻地体会到目前西安地区劳动行政部门（包括劳动争议仲裁委员会等）存在的问题。
一、西安地区农民工当前劳动保障问题现状概括：
（一）法制：地方性法规规章及法规性文件比较健全，与国家法律行政法规部门规章相结合，针对本地实际情况有法可依。比如2004年7月1日起实施的《西安市工伤保险实施办法》，2007年3月6日实施的《西安市农民工工资保障办法》。
（二）机构：机构比较健全，从接待程序上更加便于农民工维权。比如讲， 2006年12月西安市法院、建委、公安、司法、劳动保障等五部门在西安市和平门外胜利饭店联合设立“西安市解决拖欠农民工工资投诉中心”，集中受理拖欠农民工工资案件。2010年5月13日西安市信访接待中心对外办公。近一两年，西安市的新城区莲湖区等都设立了一站式多部门联合办公的接待窗口“人力资源服务大厅”更加方便了农民工维权。可以说党和政府的工作力度很大。
（三）成绩：农民工工资拖欠问题得到根本性的改善，多人被长时间拖欠工资的群访案件很少再见到。工伤保险制度逐步得到落实，越来越多的农民工能够享受正常的工伤保险待遇。西安市实行新型农村合作医疗使得西安当地户籍地农民工就医更有保障等。
（四）问题：享受工伤保险的农民工仍然是极少数，绝大多数农民工不能依法享受工伤保险待遇。农民工的养老医疗等社会保险还只是初级阶段。农民工休息休假等劳动保障问题还很多，需要逐步纳入议程。特别是外来农民工的劳动权益保障问题很多。
二、工伤权益保障应该成为西安当前劳动保障工作要解决的最重要问题，理顺劳动案件办理程序是工伤权益保障的关键。
劳动保障是指以保护劳动者的基本权益所采取的一切措施和行为的总和。劳动保障制度的目的就是以保障劳动者的合法权益为目的的。劳动保障的内容是主体的独立人格、法律地位和物质利益。随着我国法治国家的建设市场经济的深化，农民工独立人格和法律地位已经不存在问题。物质利益成为农民工劳动权益保障最重要的方面。笔者通过对西安市许多农民工和劳动行政部门以及许多涉农窗口的调查走访，结合自己办理劳动案件过程中的经验，认为西安市各职能部门当前几年劳动保障工作的重点应该放在工伤权益保障问题上。理由如下：
（一）农民工工资问题不是西安当前劳动保障工作的最重要的问题。
1、农民工工资被拖欠的问题已经得到根本改善，且已针对建筑等农民工主要务工行业形成比较有效的解决问题长久机制。《西安市农民工工资保障办法》有明确的规定，各职能部门也已经形成比较好的工作配合机制。
2、西安市农民工劳动报酬结算方式发生很大的变化。很多农民工工资实行当日结算。经历过去的教训，农民工更加成熟，会要求用人单位及时支付劳动报酬。一旦不及时支付，绝大多数农民工会选择辞工。因此即使发生拖欠农民工工资的问题，一般也不严重。纠纷容易化解。
（二）劳动安全有保障，劳动安全问题不是一个突出的问题。
西安市各地党委政府和安全生产监督管理职能部门一直重视安全生产，狠抓劳动安全问题。这个问题不是一个突出的问题。
（三）养老保险等社会保险对于农民工而言属于初级阶段，不是近期力求解决的重要问题。
养老保险是和西安整个社会经济发展相适应的，短期内不可能有实质性的突破。绝大多数农民工对于养老保险还没有充分的认识和信任，自然也不会寄予很大的希望。
（四）休息休假等劳动权益问题是一个长久计划，也不是近期劳动保障工作的重点。
享受国家法定的休息休假，对于农民工而言是非常奢侈的事情。中国农民工当前的劳动观念和生存现状决定了农民工的生存方式。享受国家法定的休息休假并不是农民工最关心的事情。西安社会发展程度也决定了这个问题不是当地党和政府近期工作的重点。
（五）农民工劳动权益中，工伤权益保障是农民工最关心的问题。
农民工劳动权益保障主要内容包括劳动报酬、劳动安全、工伤待遇等。两个问题是农民工最关心的事情，一是劳动报酬，农民工怕的是干了活领不到工资，二是工伤待遇，农民工怕的是干活受伤了没人管。中国的农民工有一种朴素的牺牲精神，不管付出多少，他所需要的只是最基本的保障。这就是最原始最朴素的想法。如上所述，西安市农民工工资被拖欠的问题已经不是近期工作要解决的重点问题。而西安市农民工享受工伤保险待遇的比例非常小，工伤待遇无法依法落实的纠纷非常多。西安地区劳动行政部门（包括劳动仲裁委员会等）普遍存在贯彻落实劳动法律法规不彻底不充分打折扣甚至严重违法的现象。工伤权益保障自然成为近期劳动保障工作的重点。
三、西安地区劳动行政部门（包括劳动仲裁委员会等）存在很多问题，希望通过解决这些问题来理顺西安市农民工工伤待遇落实的法律程序。理顺法律程序是工伤权益保障的关键。
（一）十大问题：
1、工伤认定案件中个人申请工伤认定难度越来越大，劳动行政部门对农民工提出的要求越来越苛刻，其行政行为已经背离了工伤保险制度的初衷。劳动行政部门在接待受伤农民工工伤认定申请后，很难接受申请材料，更难受理。
具体表现：（1）在证明劳动关系证据方面，要求必须有劳动合同或者劳动关系确认的法律文书，其他证明劳动关系的证据基本不予认可。（2）用人单位注册在外省的，要求申请人提供未在单位注册地办理工伤保险的证明。（3）对农民工提供的证据材料做实质性的审查，不是形式审查。（4）决定不予受理但拒不出具书面通知，农民工提起行政复议或者行政诉讼比较困难。
2、先于执行形同虚设。笔者办理的案件中目前没有一个先于执行申请得到劳动仲裁委的批准。可以说，《劳动争议调解仲裁法》规定的先于执行制度并没有发挥到应有的作用。
3、举证规则没有真正的发挥作用。
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十三条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》都规定：因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议，用人单位负举证责任。2008年新出台的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第六条规定：发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。可以说，法律赋予用人单位的举证责任越来越重。那么，针对工资标准等属于用人单位掌握管理的证据，由单位举证，如果单位不能举证，则承担不利后果。但实践中，这个规定并没有得到严格执行。以员工工资为例，个人提出的标准高，单位提出的标准低，双方不能达成共识。很多案件在仲裁审理中，用人单位把工资表藏起来并不出示，有的根本不举证，或者只是出具单方面的证明来作为证据。从证据的角度讲，用人单位有义务出示但不出示证据当然应该承担不利后果。而单方面的证明并不算证据，因此属于举证不力也应该承担不利后果。但现实中的情况往往是劳动仲裁机构听信单位的工资低的说法，并不采纳个人认为工资高的说法。举证责任倒置的举证规则根本发挥不了应由的作用。还有一种情形，那就是用人单位“锁在抽屉里的制度”经常会被采纳为证据。劳动仲裁委很少考虑公示送达的举证责任问题。
4、劳动仲裁委员会超期限审理。很多仲裁机构存在超期限审理问题。个别劳动仲裁委办理案件往往比法院的审判期限还要长，远远超过法律的规定期限（一般不超过45天，最长60天）。我们从某劳动仲裁委了解到的造成这一现象的原因是：案件太多，办案人员不够。
5、劳动能力鉴定超期限。陕西全省都存在劳动能力鉴定超期限的问题。西安地区虽然不是最严重的，但一直存在这个问题。我们了解到的情况是，这是内部规定。按照内部规定，劳动能力鉴定分批进行，法律规定的期限没有任何约束力。
6、劳动行政部门以“只针对单位”为借口推脱农民工的合法合理要求。我的工作中发现至少包括以下几种情况：（1）农民工个人查询工伤保险缴费记录时，被告知“只针对单位”；（2）单位申请工伤认定后，个人领取工伤认定通知书时被告知“只针对单位”；（3）查询是否纳入“老工伤”时被告知“只针对单位”。
7、送达程序存在问题需要完善。用人单位申请的工伤认定，劳动行政部门往往只送达到用人单位而不直接送达给工伤职工个人。个人申请劳动能力鉴定结论作出后往往只送达给个人一方，而不送达给单位。劳动能力鉴定结论做出来时间早，但送达时间比较晚。这些问题导致工伤职工和用人单位发生新的矛盾，也成为用人单位推脱责任的借口。
8、“非法用工”案件劳动仲裁机构不予受理。
2004年1月1日起施行的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第九条明确规定：伤残职工或死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属就赔偿数额与单位发生争议的，按照劳动争议处理的有关规定处理。因此，非法用工伤残或者死亡赔偿案件属于劳动仲裁案件受理范围。但现实中，劳动仲裁机构很难给予受理。
9、“老工伤”待遇不能落实问题仍然存在。从陕西省到西安市都很重视“老工伤”问题。从2008年到现在至少有三个以上关于解决“老工伤”的文件，对老工伤的确认和纳入社保都做了详细的规定。但现在的问题是个别“老工伤”人员无法查实自己的“老工伤”档案，许多劳动行政部门不接待个人对“老工伤”确认等情况的查询，“老工伤”人员不能享受到真正的“老工伤”待遇。文件本身对“老工伤”个人没有明确救济途径，“老工伤”人员自行救济无门。
10、工伤事故兼民事赔偿（包括交通事故）的竞合问题上，劳动仲裁机构坚持采纳西安市政府规章《西安市工伤保险实施办法》第三十二条“补差”规定：工伤事故兼有民事赔偿（包括交通事故）的，先按民事赔偿处理，赔偿金额低于工伤保险待遇标准的，其差额由工伤保险基金补足。而法院的主流观点是“兼得”。即对该条规定不予采纳而直接根据《工伤保险条例》的规定给予判决。这就造成了同样类型的案件得到不同的对待，从而产生了新的矛盾。
（二）针对以上问题笔者提出自己的观点：
1、案件受理前坚持“形式审查”不做“实质审查”，即只对重点材料形式的完整性做审查，而不对证据材料的证明力作实质审查。无论是工伤认定还是劳动仲裁，对于弱势的农民工而言，举证有相当大的难度。案件受理前不应该进行实质审查，否则劳动行政部门等于是帮助用人单位做答辩，是对农民工的不公平。
2、实施用人单位异议制度。工伤认定案件受理过程中，针对证据材料不充分的申请人，在正式受理前向用人单位调查询问有关情况，由用人单位考虑就是否存在劳动关系及是否属于工伤等焦点问题提出异议，结合用人单位提出的异议考虑是否正式受理。这对于保障农民工权益非常重要，一方面保障了案件受理的合法性，另一方面也体现了对于劳动者的保护。
3、对于劳动行政部门（包括劳动仲裁委等）严重违反劳动案件办理法律程序规定的情形严肃查处，彻底整改超期限、不依法受理、不接待农民工个人等违法情形。
4、深化学习，统一思想，要求劳动行政部门（包括劳动仲裁委等）深化学习劳动法律法规特别是近几年实施的新的劳动法律法规，统一思想，严格贯彻执行。
5、加大对劳动保障部门的人才投入，招录具备法律专业背景的大学生进入劳动保障部门工作，特别是招录一批通过司法考试甚至是具备法律实务经验的法律工作者进入劳动仲裁机构工作，弥补当期劳动办案人员缺乏的困难，让劳动案件办案人员也多一些法律思维。
6、长远来讲，劳动仲裁委员会应该具有更大的独立性。特别是在审理案件的过程中，仲裁员的独立裁决权应该受到尊重。尽量地减少劳动行政部门的行政干预。
7、狠抓农民工工伤保险参保工作。对于违法拒不参保或者少参保的用人单位严厉处罚。从根本上减少工伤待遇劳动争议。
8、《西安市工伤保险实施办法》第三十二条规定是违法的不合理，其条文本身有逻辑性缺陷，应该尽早予以纠正。
（1）《工伤保险条例》对劳动者工伤待遇有明确的规定，并未有“补差”的限制性规定。《工伤保险条例》属于行政法规，《西安市工伤保险实施办法》属于地方性规章。根据《立法法》“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，应该适用工伤保险条例的规定。最高人民法院的多个司法解释也是支持这一观点。
（2）《西安市工伤保险实施办法》第三十二条规定在逻辑理论上存在严重错误，是无效的规定。首先，工伤享受的是工伤待遇，并非民事赔偿，两者性质不同。第二，无论是规定的名称、支付程序还是计算参考数据都不具备“扣减”“补差”的基础。
四、转变观念，统一思想，以人为本，依法行政，从根源解决问题。
针对上述违法行为，我们必须要有三个改变：
（一）真正做到“依法行政”而不是“以政行法”或者“违法行政”。
西安要建设全面的小康建设国际化大都市，就必须依法行政，同时依法行政也是当今社会解决西安基层建设问题特别是农村农民各类问题的关键。而劳动行政部门（包括劳动仲裁委）是针对农民工依法行政的窗口。当前的情况是，劳动行政部门迁就了当地之政事，很多情况是服从领导服从会议研究服从政府命令，“以政行法”，严重违背了“依法行政”。劳动法规很多程序性规定被置之高阁，特别是最近几年颁布的新法，贯彻执行状况非常不好。这种情况导致的不良影响是深远的是广泛的是非常难以消除的。因此，笔者认为重塑劳动行政部门的“依法行政”是全市“依法行政”工作的重点。
（二）做到真正的“以人为本”而不是“以法人为本”。
当前的情况是，在许多劳动行政部门处理农民工工伤案件上，农民工感受的是冷漠是敷衍是站在用人单位角度说话。无论在程序上还是在实体上，对于农民工都提出苛刻的要求，而对于用人单位多是听信顺从。讨好用人单位成为很多劳动行政部门的习惯性做法。这种状况必须纠正。我们不希望对于农民工有过分的偏袒，但起码应该认识到农民工属于弱势群体，起码应该做到公正执法。
（三）做到真正的“仲裁”，让劳动仲裁程序多一点司法色彩，少一点行政色彩。
仲裁应该按照国家法律法规公正裁决，对于与国家法律法规冲突的地方性规定当然应该摈弃。特别是国家法律法规有明确规定的情况下，更不能以政府会议研究、行政命令或者实际情况考虑的名义而任意变通。特别是案件受理审理期限送达等程序性规定必须严格遵守法律规定。在劳动法律法规没有规定的情况下，尽量适用民事诉讼法的规定，少一点行政决定。毕竟是“仲裁”，要尽量做到名实相副。
综上所述，西安市农民工工伤权益保障问题突出，而西安市各劳动行政部门（包括劳动仲裁委等）不同程度存在贯彻劳动法律法规不彻底的情况，在执法程序和执法理念上存在一定问题，对于农民工工伤权益保障形成很大的阻力，更严重影响了西安市的形象。笔者有针对性地再次呼吁“以法行政”“以人为本”“依法仲裁”，改善农民工工伤维权现状，改善城市形象，这对于西安建设国际化大都市至关重要。
（作者余伟安，单位：陕西仁和万国律师事务所）
参考文献：
1、杜宏宠、雷海虹、管春燕《陕西农民工工资权益保障问题研究》，《理论导刊》2008年第4期
2、毛帜：《陕西省农民工社会保障问题研究》，《法制与社会》2010年等31期
