试论WTO协议在我国法院的适用
发布日期：2004-02-05 文章来源： 互联网
WTO，即世界贸易组织，是目前世界上唯一的管理国与国之间贸易活动规则的国际组织。WTO倡导国际间非歧视的公平竞争的自由贸易政策，并为此建立了一个以规则为本的多边贸易体制。
WTO是通过WTO诸协议对国家贸易秩序产生影响的。我国在加入WTO后，将按WTO协议规则办事，这是WTO成员应尽的义务。我国法院也因此会越来越多地审理涉及WTO协议规则的贸易纠纷案件，由此面临的一个司法问题是：我国法院能否直接援用WTO协议规则审理案件？即WTO协议规则在我国法院如何适用？由于现行立法对此没有明确规定，而这又是一个亟待澄清的问题，本文拟从WTO协议的法律性质及其履行要求、WTO成员处理WTO协议在域内执行的实践以及我国适用国际条约的实践等方面对此作一探讨。
一、WTO协议的法律性质及履行要求
WTO协议是指经过乌拉圭回合多边贸易谈判最终所达成的60多个协议、附件、决定和谅解。WTO的成员必须一揽子接受WTO协议的约束，不允许对其中的条款作出保留。
与传统国际法一样，WTO协议也是建立在主权国家作为国际法主体这一概念基础上的。WTO协议是政府间的国际协定，所调整的是政府间的权利义务关系，而并不直接调整私人间的关系。尽管WTO协议对私人主体的利益有影响，但私人在WTO协议体制下既不享有国际法意义上的权利，也不直接承担条约义务。各成员政府对WTO协议对外承担完整的责任，WTO协议反映的是国家间经过谈判达成的共同意志。WTO协议是调整政府间宏观经贸关系的条约，是国际贸易公法，在国际法中具有特殊的地位。
WTO协议作为一种特殊的国际条约，其遵守有赖于成员方对条约义务的自觉履行。在国际法上，“条约必须遵守”是一项公认的原则，它是指条约生效后，缔约各方应按照条约规定，行使自己的权利，履行自己的义务，不得随意违反。但是，对于WTO协议在成员国国内的实施方式问题，WTO及以前的GATT均未予以明确规定。WTO协议仅在第16条第4项规定：“每个成员应保证其法律、规章及行政程序符合附件各协议规定的义务。”
根据国际法，在条约无相反规定的情况下，缔约方仅负有善意履行国际条约的义务，缔约方可以自由决定是否及采取何种方式将条约义务纳入本国国内法律体系。无论国际法的基本原则，还是WTO协议本身的规定，都没有要求缔约方在内国直接适用WTO协议规则。
二、WTO成员处理WTO协议在域内执行的实践
各国加入WTO后，WTO协议能否在域内直接适用？综观各国执行国际条约义务的实践，大体上有以下几种做法：
1、直接适用
主要代表有法国、奥地利、日本等国家。这些国家都认为，国际条约经本国法定程序批准后就可以在国内直接适用，即使与本国法冲突也应优先适用。例如，根据法国1958年《宪法》第55条规定，凡正式批准或正式核准的条约、协定，公布后具有高于法律的权威，即使与国内法相抵触也应得以适用。
但是，对WTO协议而言，上述国家采取了区别对待的立场，即将WTO协议的实际执行与宪法体制的安排隔离开来，主张WTO协议在国内不具有直接适用力。例如，欧盟在1994年12月22日关于缔结乌拉圭回合协议的决议中明确声明，无论是欧盟法院还是成员国法院，均不能直接适用WTO的多边贸易协定。日本法院的立场亦是如此。
2、间接适用
间接适用即是将国际条约的规定转变为国内法。主要代表有意大利、英国等国家。
根据英国的判例法，英国法院无权适用未经议会以法律转变为国内法的条约。任何针对违反条约而提出的诉讼请求在英国法院是不能够裁判的，也就是说，如果国际条约的规定未被明确纳入英国法律，英国法院就没有解释和执行该条约的管辖权。因此，虽然有关政府已经签署批准了WTO协议，但仍需要通过议会将WTO协议的内容纳入英国的法律，英国法院才能够予以适用。根据意大利《宪法》，议会授权总统签署WTO协议和命令执行WTO协议是两种不同的立法行为。WTO协议经议会授权和总统批准后，可以发生国际法上的效力，但必须再经议会批准执行，才被接受为意大利的国内法。这时，WTO协议就转变为意大利的国内法而不是作为国际条约予以适用。
3、既非直接适用又非间接适用的美国做法
美国适用国际条约的做法是极为特殊和独具美国特色的。美国《宪法》第6条规定，美国缔结的一切条约，与美国宪法和依据宪法制定的法律一样，都是美国的最高法律，对各州的法院具有拘束力。这一规定显然承认条约的直接适用力。但是，美国1929年“福斯特诉尼尔森案”却确立了一项独特的判例法规则，确认条约在性质上有“自动执行的条约”和“非自动执行的条约”的区别。“自动执行的条约”不需要通过国内立法予以补充规定，就可以为国内法院或行政机关适用：“非自动执行的条约”则相反，必须通过国会制定关于其国内执行的补充性立法，法院才可以直接适用。
1994年底，美国国会通过《乌拉圭回合协议法案》，专门对WTO协议在美国国内生效执行的程序及其与国内法的关系作出了规定。《协议法案》第101条规定，当总统认为已有足够多的国家接受了乌拉圭回合协议的义务，为确保这些协议的有效运作，以及美国根据这些协议能够获得足够的利益的前提下，总统可以接受乌拉圭回合协议和下令履行其中的义务。这一规定似乎使所有的乌拉圭回合协议具备了“自动执行的条约”的形式，可以在美国法院直接适用。但第102条第（a）款“关于乌拉圭回合协议与美国国内法的关系”明确规定，乌拉圭回合协议与美国法有冲突时，美国法优先。乌拉圭回合协议的任何规定，以及任何这种规定对任何人或任何情况的适用只要与美国的任何一项法律不相一致的，均不得在美国境内生效。由此可见，WTO协议在美国国内又不完全具备“自动执行的条约”的实质，因为WTO协议并不具有根据美国的判例法所确立的“自动执行的条约”所应有的优先效力。从性质上看，WTO协议与美国法一致的条款可以自动执行，而与美国法不一致的条款属于非自动执行条款，只要与美国法相冲突就不得在美国境内生效。
综上所述，无论对履行国际条约采用何种理论的国家，对WTO协议在本国法院的直接适用力均持否定立场，其原因有，WTO协议的内容广泛涉及成员政府应采取的贸易政策和措施，规范成员国权利义务的原则性居多，直接涉及贸易往来各方权利义务的条款较少，在内国法院的审判实践中适用的范围是有限的；WTO协议是成员各方在激烈的马拉松式的谈判之后相互妥协的产物，影响面广，且例外规定大量存在，在法院直接适用有较大难度。但各国否定WTO协议直接适用最主要的原因在于，在WTO没有强制性规定WTO协议在成员方域内的执行模式，即给各国执行WTO协议的模式留有选择空间的情况下，主动强调在本国法院直接适用WTO协议是不利于充分保障本国的司法主权和经济利益的。
三、我国适用国际条约的实践
从总体上看，我国在国际条约适用方面的实践并未采取统一的或单一的模式。
首先，我国宪法对条约的法律地位及适用问题未作出明确的规定，迄今也尚未确立一般性原则。从我国历次宪法的内容来看，虽然也涉及条约事项，但基本上限于缔约程序方面，而未明确条约在国内法中如何适用。1990年《缔结条约程序法》首次以法律的形式对条约问题作了规定，但仍仅限于条约的缔结和国内审批程序而并未涉及条约在国内的实施问题。
其次，我国立法实践中有许多不同的条约实践方式，主要是两种模式：一是将条约转化为国内法，在加入条约时制定专项法律，将条约的内容和原则在国内法中加以直接规定，或者虽不直接提及条约的规定，但在国内相关立法中体现条约的原则精神以实施国际条约。如在《维也纳外交关系公约》和《领事关系公约》对我国生效后，我国相应制定了《外交特权与豁免条例》和《领事特权与豁免条例》，将两公约内容纳入我国国内法律体系。在我国批准《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》后，全国人大于1992年专门制定了《中华人民共和国妇女权益保障法》加以实施。二是不具体规定条约的内容，而是在立法中确立处理条约与法律关系的基本原则，一般是明确国内法律与条约有不同规定的优先适用国际条约的规定。如《民法通则》第142条第2款规定“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”《民事诉讼法》第238条也有相同规定。这种方式实际也就是倾向于在国内直接适川国际条约的规定。这种方式在立法中得到普遍运用，相当多的立法采用了这种条约适用模式。可见，在我国，在条约适用方面实际上已形成以直接适用和间接适用等多种方式并存的局面。虽然为数不少的部门性立法规定直接适用国际条约，但鉴于宪法并未确立明确的条约适用原则，各部门法的规定又不一致，因此尚不能断定直接适用已成为我国的根本宪法制度。同时现有立法关于直接适用国际条约的倾向性做法是否妥当，尚需实践的检验。
第三，司法实践中基本上是沿用立法的规定，对特定条约是否适用及如何适用一般并不作进一步的分析。特别是在民商事领域，司法实践部门多依据民法通则等部门法的规定对国际条约采取直接适用的办法。如最高人民法院在1989年《关于印发{全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要）的通知》中明确指出：“鉴于我国已加入1980年《联合国国际货物销售合同公约》，承担了执行该公约的义务，从1988年1月1日起，我国公司同该公约的其他批准国的公司订立的合同，如未另行选择所适用的法律，将自动直接适用该公约的有关规定。法院应当按该公约规定处理它们之间的合同纠纷。”
需要指出的是，我国法院有关国际条约的司法实践虽已取得了一定的经验，但整体上仍处于初创阶段。特别是有关司法实践在强调条约的直接适用的同时，缺乏对我国条约体制的通盘考虑，很少顾及乃至完全忽视了我国除一些部门法所规定的直接适用国际条约的方式之外还有间接适用国际条约的立法实践。同时在直接适用条约场合，对相关立法的目的、含义、适用范围不作具体分析和界定而径直适用条约，误认为某一方面的立法有关适用条约的规定适用于所有条约，造成有时甚至在并无相关立法要求直接适用的情况下也认定条约可以直接适用。
应该明确，在我国，直接适用并不是执行国际条约的惟一方式，更不能等同于条约义务本身。条约义务与条约的国内适用方式是两个完全不同的概念。诚然，我国许多单行立法作出了适用有关国际条约的规定，但同样不容忽视的是，我国对某些重要的国际协议采取间接适用的立法倾向。当然立法本身也需要进一步加以完善，尤其是现行某些要求直接适用条约的立法是否妥当不无问题。但至少就现有立法而言，是无从得出所有条约均需直接适用的结论的。法院在司法实践中应避免片面强调条约的直接适用，应兼顾法律的不同规定和法律规定的实际含义，针对条约适用的实效和特点采取相应的司法对策。
忽视不同条约的不同情况而一味强调直接适用，在理论上和实践上都将带来难以克服的问题，许多情况下可能并不利于条约的有效执行。如果说这些问题在普通民事条约方面还不十分明显的话，在WTO领域这些问题就显得尤为突出。
四、我国法院应如何适用WTO协议的探讨
我国法院如何适用WTO协议是一个比较复杂的问题。理论界到目前为止尚很少深入讨论，大多仅涉及国际法有关国际条约的执行的一些基本原则，对WTO协议的国内执行的分析流于简单地按现行立法对号入座，并据此认定WTO协议在我国法院应该直接适用。这是我国法学界和司法实践界的传统观点，其主要依据是《民法通则》第142条第2款规定的法律适用原则，即我国参加的国际条约与我国的民事法律有不同规定的，优先适用国际条约的规定。其他依据是民事诉讼、刑事、刑事诉讼、行政诉讼、邮政、外国人出入境等方面的法律法规也规定了类似内容。据统计，目前这种法律法规已有约70项。
对此，笔者结合审判实践提出不同意见：我国法院对WTO协议不宜直接适用。WTO协议不同于一般国际条约，不能沿用《民法通则》的法律适用模式：直接适用WTO协议将有损于我国的司法主权和经贸利益，并给我国法院的审判工作造成被动局面。其理由如下：
1、WTO协议的特殊法律性质。WTO协议完全不同于一般民商事国际条约。如前所述，WTO协议是国际公法，所调整的是政府间的经贸政治关系，并不直接为私人诉讼主体创设权利义务。无论是货物贸易协定、服务贸易协定，还是与贸易有关的知识产权协定，均仅限于规制成员政府，并不直接适用于私人贸易商。贸易商既然并非WTO协议的权利主体，如何能够直接援引WTO作为诉讼权利依据？
2、国家主权因素。在经贸领域，WTO协议是对国家主权影响最深的国际条约。WTO协议并非仅限于传统贸易范围，而是全面涉及成员国的内外经济贸易政策，内国经济立法主权受到极大约束。这样一套规则对国家经济自主权限制极深，如果拿到法院来直接适用，无疑将进一步削减国家原本固有的经济贸易主权，无益于政府的有效行政及有意义的对外经济交往。
3、政治性条约。WTO协议是政治性条约，这已为国际实践所证实。政治性条约反映复杂的国际谈判和妥协关系，而并非单纯的法律问题，对此加以裁判显然超出了法官的职能范围。因此，如果一味地要求我国法院直接适用WTO协议，必然使我国法院陷入进退两难的被动境地。
4、国际法程序。WTO已经建立自身的争端解决机制，有专门的机构负责执行、裁判和解释。这种国际法程序仅适用于成员方政府，起诉权仅限于由成员方政府行使，个人或企业无从利用。换句话说，在WTO协议体制下，其最终裁判权在WTO自身，而并不在国内法院。国内法院直接适用WTO协议显属程序不当。
5、司法对等原则。WTO协议在国内法院不能直接适用，这是包括美国、欧盟、日本、加拿大在内的主要贸易国家一贯的司法惯例。在这种情况下，如果我国仍按适用一般国际条约的方式来适用WTO协议，也就是说允许法院在诉讼中直接引用WTO协议作为裁判依据，那么可能形成这样一种局面，即：外国商人在我国可以直接援引WTO协议作权利依据，而我国政府和企业在外国法院诉讼时却不可以引用WTO协议作为诉讼理由，而只能到该外国的国内法中去寻找诉讼依据，只能听任外国法院适用其本国法。这不利于以对等原则保护本国诉讼主体的合法权利。
所以，我国法院仅宜间接适用WTO规则。我国加入WTO后采用间接适用方式，有助于正确履行国际条约义务，有助于赢得司法主动权和司法控制权，从而有助于实现多边贸易协议所要求和所希望达到的国际均势。我国法院在审判中应仅适用我国实施WTO协议的国内法，也就是说应该统一适用国内法，而不能在某种情况下适用国内法，在另一种情况下又直接适用WTO协议的规定。
针对《民法通则》等法律法规模式及国内现行司法实践的现状，笔者认为，《民法通则》的法律适用模式并不构成对WTO协议非直接适用的障碍。《民法通则》规定的直接适用方式仅是我国在民事法律领域的一种实践性做法，并不代表一般宪法原则。而且其中的“声明保留除外”的条款，与WTO成员国必须一揽子接受WTO协议约束的要求本身，更是有矛盾的。
对我国来讲，加入WTO等于要遵守别人已经制定好的国际贸易“游戏规则”，如果没有转化而直接适用，就等于要我们去遵守和适用一个只具有原则性和框架性规定并充斥大量例外条款的另一个法律制度。无论从WTO协议体现我国利益的有限性还是缔约他方互惠的给予角度方面，必然产生极大被动和不利。对我国刚刚建立的脆弱的市场经济体制，对整个社会的承受力，对国内软弱的司法体系及法律价值观而言，无疑是灾难性的。事实上，鉴于目前的国际环境，对于我国法院来说，非直接适用也是惟一可行的实施WTO协议的办法。
五、结语
司法实践的客观要求和可行性论证都充分说明我国法院对WTO协议应采用非直接适用方式。同时，采用非直接适用方式与我国承担的国际义务并无矛盾。我国政府历来信守对外承担的条约义务，我国在加入WTO前夕已经和正在进行的大规模的立法活动充分显示了我国政府履行WTO协议义务的诚意。这些立法不仅在内容和范围上体现了甚至超出了WTO协议的要求，而且具有很强的操作性，从而使WTO协议能更有效地在国内发挥作用。我国法院执行这些法律本身就是在履行国际条约义务。
综上，笔者认为，我国法院应采用非直接适用即间接适用WTO协议的方式，在审理相关案件时仅限于适用我国实施WTO协议的国内法，而不应直接适用WTO协议。具体操作上，在目前法律无明确规定的情况下，应加强司法解释，通过司法解释明确法院在裁判文书中不宜直接引用WTO协议的规定。对于法律适用过程中的个别性问题，可通过司法解释个案解决。
