一、引言：问题之提出
　  人类的正义观念具有悠久的历史。在荷马史诗中，就出现了表示正义的“Dike”和“dikaios”这两个词，前者的基本意思是宇宙之秩序，而后者则是指尊敬和不侵犯这种秩序的人。英国哲学家罗素在其《西方哲学史》中对古希腊的正义观作了这样的描述：“在哲学开始以前，希腊人就对宇宙有了一种理论，或者说是感情，这种理论或感情可以称之为宗教的或伦理的。按照这种理论，每个人或每件事物都有着他的或它的规定地位或规定职务。但这并不是取决于宙斯的谕令，因为宙斯本人也要服从这种统御万物的法令。这种理论是和运命或必然的观念联系在一起的。但凡是有生机的地方，便有一种趋势要突破正义的界限；因此就产生了斗争。……有一种非人世的法则在惩罚着放肆，并且不断在恢复着侵犯者所想要破坏的那种永恒秩序。整个这种观点，（最初或许几乎是不知不觉地）便过渡到哲学里面来；这一点也表现在斗争的宇宙论中，例如在赫拉克利特与恩培多克勒的宇宙论中。”[1]赫拉克利特指出，世界万物之间的和谐平衡是由于斗争和变化而形成的，斗争是正义的体现。从万物生长过程中观察可以发现，万物由相对立而产生，并且均有一世界理性或道所支配。他首先区分人为规定之正义和自然正义，藉以展开理性的正义和自然法学说。[2]
　  自然正义属于法律哲学上的概念，是法律所要实现的最高理念和理想。立法者制定法律，以维持生活秩序的安定。所谓的定分止争即“法律正义”；而依“分当所取，取之不伤廉”之原则，改革不合理秩序，谋求生活秩序的正当性即“自然正义”。[3]自然正义是一套不成文的普通法原则，是法院自身为保证公共机关遵循基本的公正要求而不断发展起来的程序保障机制。经过逐步发展，现在自然正义已扩展涵盖到公共机关决定的整个过程并经常被转化为制定法规定。自然正义的渊源久远，但是，其内涵到底是什么？自然正义在行政法上如何体现以及它是怎样逐步渗透进人行政法之中的？自然正义对我国行政法制度的构建有何现实的影响等问题均有待于深究。
　  二、自然法与正义—自然法下的自然正义
　  两千多年来，自然法观念一直在思想与历史上扮演着一个突出的角色。它被认为是对与错的终极标准，是正直的生活或“合于自然的生活”之模范。它提供了人类自我反省的一个有力激素、既存制度的一块试金石、保守与革命的正当理由。[4]从古希腊时起，每一个时代的自然法学者，均有其独到的见解，导致自然法的概念层出不穷。但是，从总体上说，它们也都有共同之处，自然法学派所谓的“自然”( nature )，指从人性（nature of man)、社会性质（nature of society)、甚至是事物本质（nature of things）而演绎出人类行为完美无缺的规范。“自然”的最简单和最古远的意义就是从作为一条原则表现的角度来看的物质宇宙，后期的希腊各学派在“自然”的概念中，在物质世界中加了一个道德世界。他们把这个名词的范围加以扩大，使它不仅包括了有形的宇宙，还包括了人类的思想惯例和希望。[5]“按照自然而生活”被认为是人类生存的目的，这也是斯多葛学派哲学的哲理总和。[6]纯粹法学派的代表人物凯尔森认为：“自然法学派所主张的自然，因时代与地域的差异而有所不同。有时是指神，有时是人性、历史、社会的法则，且均主张绝对的价值或正义内在于自然之中。”[7]
　  在自然法学者看来，人类社会生活所适用的行为规范，并不仅限于国家或政府制定的法律。在国家制定的行为规则之外，尚有性质更为普遍的行为规范，并且适用于任何人、任何时间与空间及不同的社会之中；这种行为规范是根据理性人的基本需要而存在，通过人的理性而察觉或认识。它们是一切个别行为规则的源泉并构成评判一切人为规则内容的善恶与公平之准则。换言之，自然法认为有一种较高的或理想的“法”存在，作为实证法的终极根据。
　  对正义的追求贯穿了自然法学发展的历程。一定程度上讲，自然法是对非正义理论的对抗，正义与自然法几乎是通用的。在古希腊，正义首先是以一种调整自然力对宇宙组成部分的作用，保证平衡和协调的先验宇宙原则而出现。苏格拉底将正义作为立法的标准，他指出：“我确信，凡合乎法律的就是正义的。”[8]柏拉图《理想国》的副标题即为《论正义》，主要是围绕正义来展开对法律、政治思想的论述。亚里士多德将法律与正义更紧密地联系在一起，他认为：“要使事物合乎正义与公平，须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[9]斯多葛学派认为，即使人们的地位、天赋和财富等方面不可避免地存在差别，但人人至少都有要求维护人的起码尊严的权利，正义要求法律应当认可这些权利并保护这些权利。西塞罗的正义观与法律的自然观更加突出，他认为正义的法律是普遍的、永恒的，因为它是与自然相适应的。“真正的法律，乃是与大自然相符合的正理（right reason)；它是普遍适用的，不变而永恒的；……一种永恒不变的法律将适用于一切时代。”[10]中世纪神学自然法学家都把正义置于神学的体系内，将正义说成是上帝的意志。[11]康德、黑格尔则从形而上的“自由”出发，认为正义是人类自由意志的体现，法律的价值在于确保人类的这种自由意志，自然法和制定法的效力来源于自由意志及正义。正义理论的集大成者罗尔斯认为，正义对社会制度来说是至关重要的，就像是否符合真理是理论的首要美德一样，正义是社会制度的首要美德。不管一个理论如何设计精巧和实惠，只要不是真理就应该被推翻；法律制度也是如此，不管它是如何安排巧妙和有用，只要不符合正义，就必须加以改造或者废除。[12]可以看出，在西方自然法的变迁中，无论是传统自然法，还是现代自然法，虽然它们在理论上有所不同，但有共同的东西一脉相承，即强调自然法是社会持续不断的思维和行动的原则，是“人类所共有的权利或正义规范”，在自然法里，正义始终与作为其载体的法律紧密相联。
　  在亚里士多德之后，人们即习惯于将正义区分为平均正义与分配正义。平均正义在于支配私人间的关系，尤其是契约当事人间的自然正义原则；分配正义则被理解为整体对个人的关系，尤其是国家与人民关系的原则。[13]换言之，平均正义要求在对等的二人间寻求双方共同适用的均衡点；分配正义则重在众人对财富或利益的分配。西塞罗所谓的“使各得其分”就是指使所有人得到公平的待遇，即对于相同的事物同等对待，不同的事物为不同对待。托马斯·阿奎那则在亚里士多德的两种正义之外，再加上共同善的正义，赋予正义追求善（good)的功能。[14]罗尔斯以理性人为基础，以社会契约论的观点批评功利主义，认为适用于社会基本结构的正义原则正是原初契约论的目标，提出“正义即公平”(justice asfairness）的概念，包括平等的基本自由权、自然事物的调整、机会平等、秩序正义、尊重自己与他人、良心自由以及忠诚履约等。[15]罗尔斯强调“正义即公平”，坚信正义首先就是公民享有自由权利的平等性和不可侵犯性。我国台湾学者洪逊欣则认为，正义以具有力量为其形式特性，而以具有精神的、伦理的内容为其实质的特质。因此，道德的一般善良及共通善之精神的伦理的要求，均得藉正义之力量而实现，“分当所取”、“正当生活”及“勿害他人”等均是基于正义要求而生的自然法命题，正义是人类共通善秩序在具体的社会生活条件下的具体现实化，并在社会中不断演变。[16]从上述学者的观点可以发现，正义固然是以平等为其核心，但就其排除任意性而言，显然比单纯的平等更根本，正义包含了合理性、客观性、一致性、公正性、平等性与中立性等相关概念。
　  自然正义源于亚里士多德的正义分类。在亚里士多德看来，自然正义是指以人类固有的自然本性之生命发展原理而成立的实质正义。它要求人类追求善与美德，各种社会制度以实现共通善和社会福祉为目的。自然正义对人类有普遍的支配力，在具体的社会条件下，自然正义将衍生出适合该社会之共通善。自然正义的具体要求，可因时因地而变动，但其本身有普遍支配力，并且其支配力可产生具体的内容。显然，自然正义的可变性，仅指它要求因适应具体生活条件的变化而产生的具体内容，而不是在相同或类似的社会生活条件下的随意改变。因此，自然正义具有一般普适性，不论何时何地，它均具有支配人类社会的力量。
　  显然，从自然正义的历史发展来看，自然正义和自然法存在差别，不过，自然正义却又与自然法大有渊源。自然正义有时可以被当成自然法的同义语来使用，甚至可以等同于“自然衡平”(natural equity) 、“上帝的法律”(the laws of God)等这样的一些概念。[17]尽管没有具体的成文法来界定自然正义的具体内容，但是，存在于普通法之中的正义理念实际上弥补了立法上的空白。正因为如此，自然正义反映了英国法律和道德原则之间的紧密联系。[18]随着历史的发展，起先近似于自然法的自然正义逐渐有了自己专门的内容，它和自然法的区别也因此而变得明晰了。
　  一般而言，自然法是具有程序和实体两方面内容的一个先验的概念，而自然正义则从一个普通法上的司法原则逐渐发展成兼具程序和实体内涵的法律原则。在立法上，自然正义是指导原则和评判法律的依据；在司法上，自然正义追求着法的安定性和正当性。具体而言，自然正义对以下三方面发挥着明显的效力。首先是法官造法，从权力分立的观点看，司法所扮演的角色，不是在创制法令，而是在阐明法律的真正内容。当法律发生疑问时法官做出权威性的解释。然而，事实上，“习惯法之大部分为法官于社会所流行之情绪与民众所接受之习俗或惯例中发展出来的。”[19]其次是解释法律，解释法律的目的在于探求或阐释法律意旨，而法律的最终目的则在于规范社会生活事实。但是，规范本身并非终局之目的，执行法律在于追求某些基本价值。因此，解释法律应着眼于社会的价值取向，即追求正义的实现。再次就是形成法理，法理有补充法律解释的功能，亦有监督法律或习惯的妥当性的作用。而法理的基本功能在于补充法律及习惯之不足，使执法者自立于立法者的地位，寻求该案件应适用的法律规则，以实现公平与正义。因此，法理是指从法律精神演绎出的一般法律原则，为社会生活所不可不然之理，与条理、自然法、法律通常之原理并无不同。由此我们发现，自然正义实际上就是法律的基本精神，它是法官造法、法律解释以及形成法理的依据。只有赋予法律实现自然正义的功能，我们才能在制度方面从根本上保护社会利益和维护社会秩序。
　  三、自然正义在行政法上的体现—英美行政法之比较
　  自然正义是英国法治（rule of low）的核心概念，亦是英国自古即已存在之古老概念，它起源于自然法理念，经过长期的历史发展而成为英国普通法上的一项基本原则。“在某种程度上，英格兰普通法长期发展的过程，其实正是普通法院在自然法原则的导引下裁决案件、连续不断地试图追求自然正义地过程。”[20]在英国，法官依据自然正义控制公行为和行政行为，自然正义是关于公正行使权力的“最低限度”的程序要求。自然正义有两个主要原则，即任何人就自己的诉讼不得自任裁判官；任何人的辩护必须被公平的听取。换言之，其核心思想包括两个方面：一是公平听证规则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫地权利；二是避免偏私原则，即任何人不能成为自己案件的法官，也就是说某案件的裁决人不得对该案件持有偏见或利益。[21]
　  自然正义的第一个原则为偏见排除原则。依据该原则，当公众对法院审判的公正性有合理怀疑时，法官不得做出任何有效的判决。如果有不适格的人参与到行政决定做出过程之中时，该决定就是无效的。当然，对于该原则有两种情况的限制。其一是如果因偏见而回避，而代理人却不能做出相关法律行为时，这个原则就不能适用。其二是基于公共利益的需要，行政机关支持或做出某些特定决策，不得以行政机关存在偏见而起诉。这在美国被称为“制度性决定”(the institutional decision)[22]
　  自然正义的第二个原则就是双方听证原则。它要求行政机关公正听取双方意见。赋予公众充分的辩护的权利。这与美国的“正当程序”条款完全相同。美国宪法的正当程序条款规定为宪法性的基本权利。从字面上看，正当程序即为公平程序，它保证国家将给予每个人基本公平的待遇。也就是说，未经合理辩护不得剥夺任何人的生命、自由和财产。当行政机关行使权利而剥夺或限制人民的自由权利时，即应适用听证。[23]适用听证时应该符合行政程序公开、公正和公平的要求，确立关于行政程序适用的统一性。另外，基于公开、公正与公平的要求，在行政诉讼法前的程序，以及行政诉讼程序和行政诉讼法的各种程序，对于告知、听证、决定等各个手续均应该要求附上理由。
　  在英国，自然正义原则原本只适用于司法或者准司法功能，或者说，在负有义务按照司法要求进行活动的情况下才可以适用该原则，而不能将此原则适用于纯粹的行政功能。[24]所以，多诺莫尔( Donoughmore）委员会的报告指出：“虽然自然正义原则所包含的并非是明确且广为接受的、并由英国法院实施的法律规则，但是，我们认为有一点不容置疑，那就是的确存在着某些让所有作出司法或准司法决定的裁决机构和人员都必须遵守的司法行为规则。”[25]但是，在长期的司法审判过程中，通过阐发自然正义原则，英国法院使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，同时也适用于行政权，要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。[26]在行政法领域确立适用这一原则的一个经典判例是1863年古帕诉万兹乌斯区工程管理局案。在该案中，法院认为：工程管理局尽管有权拆除违法建筑物，但在行使其职权之前没有听取古帕的意见，违背了公平听证原则，因而其行为无效，判决原告胜诉，被告承担赔偿责任。[27]其后，随着政府权力持续不断的增长，这类案件大量增加，程序正义成了英国行政法最活跃的部分之一。[28]
　  英国所谓的自然正义相当于美国的正当程序原则。美国法的基础是英国普通法，英国的自然正义观念不仅融入美国法律之中而成为一项重要的宪法原则，而且通过美国最高法院的判例得以发扬光大。美国内战前期，汉密尔顿在1887年的纽约州批准宪法的会议上提出“正当程序”一词，该会议予以采纳并提出“人权法案”。该法规定：除非依照“正当得法律程序”，否则，任何人都应得到保证不被剥夺特定的权利。这是最早用“正当的法律程序”取代最初来自英国大宪章“国家的法律”措辞的美国法规，[29]“它构成了（美国宪法）第5条修正案和后来的第14条修正案的正当程序条款的起源。”[30]1791年通过的美国宪法第5条修正案规定：不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产。1868年通过的美国宪法第14条修正案又将这条规定适用于各州政府机关。
　  毫无疑问，美国宪法第5和第14条修正案奠定了正当法律程序的宪法地位。正当法律程序作为一项重要的宪法原则在美国宪政史上发挥重大作用，与美国联邦最高法院的司法审查权密切相关，正是美国最高法院运用司法审查权，通过一系列重大判例和对第5、第14条修正案进行灵活解释，才使正当法律程序原则获得极强的生命力并带来“正当法律程序的统治”。根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序具有两个方面的意义：其一，正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求政府的“正式行动必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和作出裁决之前的有意义的听证机会。”[31]其二，正当法律程序是一个实体的概念，称为实质性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律，必须符合公平与正义。如果法律剥夺个人的生命、自由或财产，不符合公平与正义的标准，法院将宣告其无效。[32]自19世纪末，美国宪法修正案所确立的正当法律程序逐步向行政法领域渗透，形成了行政性正当程序规范，从而使得正当法律程序的适用范围不再只是法院的诉讼程序。
　  正当程序在行政法领域的适用，涉及的首要问题是该原则所保障的利益或适用范围。这主要是凭法院的解释和理解来确定的，美国法院运用司法审查权通过一系列的重大判例进一步推动了正当程序所保障的利益或适用范围的扩张。20世纪七十年代以前，正当程序所保障的是法律保护的利益即权利(right)，而非政府赋予的利益即特权（privilege)，这被称为特权理论。但是，随着政府官僚机构的扩大以及公众越来越关注政府对公民所承担的义务，“权利—特权”区分的合理性受到质疑，最高法院也开始慢慢摆脱这种区分，并最终在“戈德伯格诉凯利案”[33]中抛弃了传统的特权理论，认为凡是法律上可以主张的权利都受正当法律程序的保护。自此案以后，美国最高法院又通过一系列的判决对“财产”和“自由”的含义进行了全新的阐释，从而使正当程序的适用范围进一步扩大。在当代社会中，除了外国人的人境利益不受宪法保护以外，个人和组织的自由和财产利益，几乎都能成为法律上可以主张的权利对象而受到正当程序的保护。[34]
　  正当程序原则涉及的另一个核心问题就是：“什么程序才是正当的”。在“马修诉埃尔德雷奇案”[35]中，最高法院声称，在决定正当程序于特定情况下所要求的具体内容时，它将审视三个因素：“第一，受到行政行为影响的私人利益；第二，由于行政行为所使用的程序而错误剥夺此类利益的风险，以及额外的或替代的程序保障可能得到的任何利益；第三，政府的利益，包括相关的行政作用，以及采取额外的或替代的程序将需要的财政以及行政方面的负担，”最高法院在适用这一平衡标准后得出结论—并非所有的听证均需采用正式的听证作为前提。是否需要一种正式的听证形式，应当取决于一系列的因素，“所主张权利的特征、裁决本身的特征、可能会因裁决而引起的负担这些方面的问题都要进行考虑。”[36]然而，任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：“当事人有得到通知及提出辩护的权利”，是否具备这两种权利是区别正当程序和非正当程序的分水岭。[37]
　  在英美法系国家，法律规范以普通法为主，盛行法官造法，因此法律才相对处于比较明显的变动状态。自然法的概念在普通法中发挥了很大的影响力，英国的自然正义原则与美国的正当程序原则就是明证。不过，它们两者之间也存在一定程度的差异。
　  从根本上说，英国的自然正义原则与美国的正当程序原则均渊源于英国普通法与1215年英国大宪章，并且在行政法上，它们都是用来控制和解决行政程序的正当性问题，然而，自然正义的适用范围超过正当程序。在英国，自然正义的使用不区分国家行为和私人行为，而美国正当程序仅适用于国家行为。其次，在英国，根据自然正义原则，国家在公布涉及人民自由权利的法规时，行政机关对受该法规影响的人民负有协商义务。但是在美国，行政行为与行政立法的区分并不明确，行政规则既可一般适用，亦可特别适用。行政行为与行政立法不能从适用范围的大小上区分，也不能说行政法规的形式是否具备立法形式。另外，程序的正当性有三个核心的要素，即通知、评论期间或听证以及陈诉理由。而英国的自然正义仅包括前面两个要素而忽视理由的陈诉。
　  需要特别指出的是，自然正义是英国普通法上的原则，在法律授权给行政机关作出行政行为的权限时，即使法律对有关的正当程序并未作出规定，法院仍然应当认为行政机关有遵守正当程序的义务，如果行政机关滥用权力、越权行政，法院就应当依据法理（自然正义）而判决该行为无效。不过，英国行政法侧重于程序法的公平问题而忽略了实体问题。自然正义原则适用于行政机关作出相应行政行为时应当保障公正的告知与听证程序。就行政机关的行政裁量权行使而言，行政机关行使职权受法律限制，法律赋予行政机关相应的权限。在此限度内，行政机关“就自己事件不得自任裁判官”的原则失去了适用的可能性，因此可以认为自然正义原则在此难以适用。[38]
　  所以，英国的自然正义原则与美国的正当程序原则比较类似，适用情形也相仿，但是，它们之间毕竟还是存在差别。由于正当程序原则是直接渊源于宪法和法律的具体规定，而自然正义原则则是以自然法为基础，它是形成法理的根据，因此，当我们在适用其他原则无法保证案件审查的正当性时，再去寻求自然正义原则的适用。从这个意义上讲，自然正义原则应该是确保正当性的最后一道防线。
　  四、自然正义与行政法的制度构建
　  自然正义适用于社会生活之中，实际上是对我们社会生活规范的一种价值判断。尽管自然正义原则是英美行政法上的一个重要原则，甚至在某种程度上已经成了英美行政法的标志，但是长久以来，要想描述自然正义原则的涵义是非常困难的，除非用一般的术语（in general terms)。[39]这个一般的术语就是所谓的公正性（fareness )，而这也是一个含义非常宽泛内容不确定的词，如何确定这个词在个案中的具体含义呢？英国法最终的解决途径是引用理性人模型，将在特定案件条件下该当把握的公正性标准推测为理性人在这种情况下该当掌握的标准。[40]正如Tucker LJ在1949年所说的：没有什么词可以普遍地适用于所有的公开调查及各种类型的国内行政裁判所。自然正义原则的要求必须因案件的条件、公开调查的性质、行政裁判所行事的规则以及所处理的问题等具体情况而转移。[41]
　  从本质上说，自然正义原则是任何公共权力行使时必须遵循的原则。但是，由于自然正义本身所存在的不确定性和难以把握性，在行政法上，我们在适用自然正义时也需要防止它的滥用，以避免其妨害行政目的与行政功能的实现。正义从本质上说应当是公众的正义观念的民主化表现，一个人的观念不代表社会普遍的正义信念，无论是法官还是行政官员，他们在现代法治社会中都秉有内在的揣摩、追逐社会或者公众的普遍的正义观念的义务。在1964年的Ridge v Baldwin一案中，为了反驳自然正义原则的内涵过于模糊以至于近乎没有意义的观点时，Lord Reid援用了一个有理性的人（reasonable person）在给定的条件下所应当认为公正的程序作为把握自然正义原则的标准。[42]采用所谓的理性人的模刑作为判断某一合理性的标准，而合理性就是理性人在给定的案件条件下认为合理或者公正的行为方式。
　  关于公正，在英国流传着一句著名的法谚：公正不但应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现，更要以令人不容置疑的方式实现。因此，自然正义的适用应该有客观的判断基准，才能维持法律的安定性，避免裁判官员的主观臆断。如果有客观的判断基准存在，自然正义才是以看得见的方式实现。另外，如何保证自然正义是以令人不容置疑的方式实现的，也是我们必须特别关注的问题。所以，自然正义的判断基准必然至少包含两个方面，首先是法定程序。根据我们的主观判断，法律在涉及人民权益的国家行为时，行政机关必须履行一定的程序。这些程序包括通知、听证、理由告知等。只有满足这些基本程序才是基本符合自然正义原则的要求。如果立法者没有依据理性判断事物的本质或其他充分的理由而作出规定履行相应的程序，则属于违反自然正义。法定程序的履行是自然正义原则的首要判断基准。
　  其次是事物本质。事物的本质是法哲学上的概念。本质（nature）有自然之意，由此可以发现它是源于自然法的概念。事物本质是实证法之外的一种价值表现，在各种不同事物中去寻求合乎自然法正义。[43]事物本质可以分成三个部分：一是事理或法理，即事物当然之理；二是一般社会生活的事物本质，作为评价对象的文化现象，由此而去寻找法律上的规范要素；三是事物本身的属性，如男女之别、昼夜之分以及事物差异等自然事实。[44]法律的目的在于把正义实现于社会生活，事物本质作为实现正义的基础，不同的类型适用于不同的方面，以不具伦理性因素的事物本质作为界定秩序的因素可以避免立法者或法官的恣意，而具有伦理性因素的事物本质则提供法律的当然内容。事物本质的适用须取决于法律规范的客体的性质。一方面事物本质需要符合法律法规的要求，同时也要不与社会生活脱节。法律规范的最终目的在于将正义实现于人间。[45]合乎事物本质才符合事理，然而事理存在于社会生活之中。因此，事物本质也是自然正义原则的判断基准。
　  从根本上说，现代法治国家都强调依法行政，认为国家行为必须具有可预测性，行政裁量不能滥用或者越权裁量，并且需要符合比例、诚实信用、合于行政目的以及公共利益等原则。就程序而言，不允许立法者藉专断的程序侵害人民的自由与财产，也不得通过司法程序或行政程序凭借国家权力而侵害人民的利益，即程序必须完全符合正当性的要求。此外，立法、司法与行政均需要具有法治主义的观念与平等思想，才符合自然正义的要求。[46]自然正义作为行政法上的一般性原理原则，是确保程序正义在行政权力运行中得以实现的重要保障，即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正的标准。据前面所述的自然正义的判断基准，我们可以具体导出自然正义包括行政公开、行政听证、行政回避以及说明理由等制度。
　  1．行政公开制度
　  行政公开是现代行政的一项基本制度，内容十分广泛，它是指行政机关依职权或依申请向行政相对人或向社会公开行政信息的一种制度。凡是涉及到行政相对人权利义务的信息，除法律规定应当保密的以外，行政机关都必须向社会公开，允许公民或组织依法查阅或复制。公开原则的主旨在于让民众亲眼见到正义的实现过程，“没有公开则无所谓正义”，[47]因此公开原则长期以来就一直被视为是程序正义的基本标准和要求。行政公开即行政的公开化，行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。[48]
　  行政公开是现代民主政治的题中之义，其目的在于满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督。此外，行政公开的一个重要功能在于建立行政沟通，增进政府和公众之间的相互信任和合作。在现代社会，随着政府职能由政治统治职能向社会管理和社会服务职能的转变，权力不再是强制，而是履行职责和为公众提供服务的实力和影响力。同时，权力的对立面也不是服从而是“合作”，尽管对错误的强制服从只是屈从，但公众对正当的权力则具有合作的义务，“我有义务同政权合作”，是因为“我有义务屈从于正义和真理”。[49]这就是说，现代行政已不再是一种单纯的管理行政而是一种服务行政，政府与公众间的关系已不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系，而应当是一种服务与合作的相互信任关系。而信任有赖于沟通。政府与公众间必须通过各种形式的沟通机制，才能协调一致、彼此信任，从而避免相互间的误会和摩擦。行政公开正是这样一种沟通机制，它通过政府的坦诚布公与行政的持久开放，公众对政府信息的了解与对行政活动的参与以及双方积极的协商、交流，使双方对事实和法律的认识得以交融，使相对人能更加有效地表达自己的愿望和要求，使行政机关有可能采纳和吸收相对人的意志，从而增进相互间的合作。可以说，行政公开化就是政府与公众或相对人之间架起了一座相互沟通的桥梁。这既是民主的象征，也是法治的途径。[50]
　  2．行政听证制度
　  所谓听证，即“听取意见”。它意味着行政主体负有听取当事人意见的义务。行政主体在作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。如果相对人在行政程序中始终保持沉默，没有机会阐明自己的意见，那么就不能保证相对人有效地参与到行政程序之中。
　  行政听证制度是现代行政程序法基本制度的核心，是实现行政公正的最重要的保证。在作出决定前听取来自其他主体的意见，可以使行政机关获知充分、全面的信息，保证最终决定的正确。同时，行政机关在作出决策决定时需要调查、收集证据，以认定事实。听取意见相当于相对人为行政机关提供了认定事实所需要收集的部分证据，使得行政机关不必事必躬亲，自行完成所有的调查工作。相对人为了保护自己的利益，具有收集提供证据的动力，可以大大减少行政机关自行调查的时间和成本，提高行政效率。另外，行政听证制度体现了参与原则的要求，在现代社会，普通公民对政治活动，尤其是政治决策活动的参与被视为民主政治的重要标志。相对人实现了对行政权力运作的有效参与后，会增强最终决策决定的可接受性，降低行政机关的事后执行成本。这正是“法律程序有助于从心理层面上和行动层面上解决争执。法律程序的诸多内容无助于判决之准确但有助于解决争执。”[51]
3．行政回避
　  行政回避是指行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的事物有利害关系，为保证实体处理结果和程序的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。回避制度最初产生于司法程序中，“法官在某个案件中拒绝行使审判权的一种特权和义务。由于法官和某一方当事人存在亲属关系或因案件的结果可能产生与其有关的金钱或其他利益，他可能被怀疑带有某种偏见，因而不参加该案的审理。[52]“法官没有资格裁决他可能或可以正当怀疑他会偏私的案件。这项规则如此重要，正如我们所知，以至于柯克认为它甚至应凌驾于议会法之上。”[53]
　  在西方法学史上，法律始终被认为是公正的同义词，所以，离开公正谈法律没有任何意义。在程序法律制度中设立回避制度是人们追求法律公正的结果。当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点。程序公正的第一要义是程序的操纵者与程序的结果没有任何利害关系，否则，程序的操纵者可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于他的方向发展。同时，法律程序的公正性又可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序来解决争议的信心，在西方法治国家中，法院的判决能够较好的终止法律争议，源于法官具有的较高的法律权威，而法官之所以如此受人尊敬，与他在诉讼程序中不偏不倚的中立地位具有相当密切的关系，这种中立地位很大程度上取决于回避制度制约。因此，行政法上的回避制度，根本的目的是使相对人真心实意地接受行政机关作出的对其不利的决定，从而及时消弭行政争议。
　  4．说明理由
　  说明理由是行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策公益等因素。
　  从行政法的发展史上看，行政行为有一个从不说明理由向说明理由的渐进过程。在早期，社会结构将绝大多数人定位于服从权力的角色上，并通过各种说教使他们意识到自己处于这个社会的角色是尽服从管理的义务，他们不能要求国家展示权力运作的依据，“因为这些服从他人指令的人们承担了其角色所应该履行的义务。”[54]在相当长的一段时期里，尽管“为获得人类基本自由或公民自由权而进行的斗争是仅次于民族独立斗争的重大事件，”[55]但是，公民权的范围基本上限于“生命、自由和追求幸福”。这种公民权的消极性与自由资本主义的政府职能相吻合，从而满足了当时社会发展的需要。不过，自二战以后，随着民主参与理论的日趋发达，公民自由权中的积极性得到了迅猛发展，公民权由消极走向积极，公民通过行使这些权利，主动介入国家权力的运作过程，以便更加有效地监督政府合法行使权力。知情权在法律上的确立就是积极的公民自由权内容之一，正是知情权理论与实践的发展，不仅促使许多国家纷纷进行知情权的立法，同时也促使国家在司法审查中改变了对行政机关就行政行为向行政相对人不说明理由的态度。[56]
　  现代行政权的核心是行政裁量权。现代法治实践表明，对公民权利和自由危险最大的莫过于行政裁量权的滥用。因此，人们为了控制行政权并使其正当行使而创设了多种法律制度，如宪法分权原则实现对行政权的制约，行政诉讼制度通过司法审查控制行政权。但实践证明，这种事后控制行政权的法律制度成本很高，且效果也没有达到人们预期的目标。[57]于是人们发现，“通过健全规范行政裁量权的法律程序，在行政裁量权行使始初和过程中控制其行为结果趋于合理性，可能是一种比较有效的控制方法。”[58]作为行政程序的核心，听证制度以一种全新的法律机制发挥着控制行政权的功能，但是，听证制度尽管可以保证行政主体作出决定所需要的依据，却无法左右行政主体对依据的正当筛选。行政行为说明理由制度要求行政主体将如何筛选依据的理由向行政相对人、社会展示，显然可以防止听证流于形式。因此，从某种意义上说，说明理由是听证制度缺陷的一种补救机制，是制约行政权机制的新发展。
　  五、结语
　  日本著名法学家和田英夫认为，英美法有四个重要特征，即法之支配、判例法主义、陪审主义以及普通法与衡平法，[59]而英美法的精神与本质则是自然正义原则。在现代民主法治国家，强调法律至上以及对人民自由权利的保护是不容置疑的事情，民主国家的真正使命，不仅在于维持国家秩序的德国式“法秩序之维持”，而且在于以保障基本人权为核心的英国式“法之支配”，即在于公平正义的实现。自然正义本身是对绝对正义和永恒价值的追求，是超越实证法的概念和判断实证法正当性的依据。因此，通过自然正义原则来检验行政行为是否符合事理，是否遵循正当法律程序，就成为实现正义的最佳方法。自然正义原则在“正义可无止境追求”的观念下，并非仅限于正当法律程序下形式正义的实现，更应积极追求个案的实质正义性。唯有如此，才能实现现代行政保护人民的自由权利、保障公益实现的目的。

注释：

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