摘要：90年代以来，外资对我国的投资力度增大，投资方式趋向灵活，其中外资对并购中国企业产生了极大的兴趣，跨国并购成为外资进入我国市场的一种方式。入世后我国将面临跨国并购所带来的竞争法上的诸多问题，从发达国家的立法与司法经验来看，对跨国并购都有严格的实质性规则和程序性要求。本文着重分析入世后我国对跨国并购的对策及措施，提出完善我国规制跨国并购法律制度的若干建议。
关键词：企业合并，反垄断法，跨国并购，法律规制
20 世纪90年代以来，外资对我国的投资力度增大，投资方式趋向灵活，其中外资对并购中国企业产生了极大的兴趣，跨国并购成为外资进入我国市场的一种方式 .“中策现象” 的出现使我国对跨国并购问题开始关注并试图从法律上加以规制。本文从外资并购我国企业所引发的竞争法问题入手，借鉴发达国家对跨国并购的立法与司法实践，着重分析入世后我国对跨国并购的对策与措施，并提出若干建议。
一、外资跨国并购在我国引发的竞争法问题
进入90年代以来，外商在中国掀起了一股并购热潮。在这股热潮中，外商明显地以控股国有企业乃至整个行业为目的，从而在一些行业和领域市场份额快速增长，甚至有形成垄断的趋势。例如，1995年8月，日本五十铃自动车株式会社（以下简称五十铃）和伊藤忠商事株式会社（以下简称伊藤忠）以协议购买方式，一次性分别购买了我国在上海证券交易所挂牌的上市公司北京旅行车股份有限公司（即北京北旅，股票代码600855）不上市流通的法人股2，401.2万股和1，600.8万股，两者共计4，002万股，占北京北旅总股本的25%.由于北京北旅的其他股东的持股数均未超过25%，所以日资就成为北京北旅的最大股东；同年，美国福特汽车公司（简称福特）以4，000万美元的价格，购买了在我国深圳证券交易所挂牌的上市公司江铃汽车股份有限公司（简称赣江铃，股票代码0550）B股1，364.28万股，福特占据了赣江铃董事会的三个席位，直接参与赣江铃的经营管理；1996年1月，全球最大的玻璃生产商法国圣戈班集团通过全资收购香港三益发展有限公司和香港鸿侨海外有限公司，间接控制了我国上市公司福耀玻璃工业股份有限公司（简称福耀玻璃，股票代码600660）最大的子公司万达工业有限公司51%的股权。同年3月圣戈班又斥资收购了两家香港公司，这两家公司是福耀玻璃的外资法人股东，从而成为福耀玻璃的第一大股东，持有其股份的42.166%.
此外，中国入世后跨国连锁零售商已看好中国市场，并大规模地进入中国市场。这些大型跨国连锁零售商首先看中的是中国的消费市场。中国是一个具有13亿消费群体的大市场，但消费水平还不高，远低于日本这个人口不到2亿的国家，消费的潜在空间较大。于是一些跨国连锁零售商纷纷到中国市场抢滩。在世界连锁零售商业20名中，从1992年以来的10年，已有7家在上海投资开店，如家乐福、麦德龙、大荣、欧尚、易初莲花、阿霍德、佳士客都已在上海投资开店。沃尔玛仅在2001年在中国一口气新开了8家分店，这相当于它在进入中国前5年里所开店数总和。可见，随着中国加入WTO，国际连锁业巨头在国际市场上形成的采购优势将会在中国市场上发挥出来，这种优势的发挥不仅表现在中国国内生产的国际品牌商品，同时也表现在他们组织的进口商品的销售优势上。 如果某一天这些跨国零售业巨头企图垄断中国市场，采用并购中国国内零售商业企业的形式将最为直接和迅速，因此，未来几年可能出现巨型跨国零售商业企业在我国实施并购行为。
进入2001年，全球跨国并购急转直下，跨国公司对外投资活动数量和规模都呈现萎缩之势。但中国市场的重要性反而日益引起跨国公司的广泛重视。这是因为随着中国经济的迅速发展，中国已经取代20世纪90年代的东南亚，成为新的“世界制造中心”。尤其是中国加入WTO后，其投资环境必将有巨大改善，客观上已使中国成为全球化对外资最具吸引力的国家之一。
外资并购国内企业的浪潮给中国经济增长带来了新的契机和可观的经济效益。其有利的一面表现为：（1）外资并购国内企业同时引进相当数量的资金和先进的技术和管理经验，在一定程度上缓解了企业和地方经济发展的资金紧张和管理落后问题；（2）外资并购行为使相当数量的国内企业甚至危困企业走上新生之路，为我国企业改革提供了范例和启示，并积累了经验；（3）外资并购国内企业激活和盘活了相当一部分存量资产，在一定程度上促进了国内产业结构和企业组织的调整，这在我国增量投资有限和存量资产无效益的双重困境下有着特殊的意义； （4）国外跨国公司和金融财团入主国内上市公司，可促进上市公司真正转机制和建立现代企业制度，帮助上市公司尽快改善经营管理，从而全面提高上市公司素质，促进中国证券市场的健康发展。
事实上，并购在推动国内企业实现规模经济，市场、制度创新及增强市场竞争力的同时，也存在挤占国内市场，极力走向垄断的趋势。其负面效应不可低估。例如：（1）外资在某些行业占有过多的市场份额，实质上已享有控制或垄断地位，从而获得大量超额利润，破坏公平竞争环境；（2）外资并购国内企业是为了获取“控制权”，包括剥夺中方产权权益，被并购企业的债务处理、人力资源配置的损失、中方自主技术开发能力下降和名牌丧失等问题突出，对国内企业生存和发展形成一定的竞争压力和严重挑战；（3）在我国目前证券法规尚不够健全和完善的情况下，外资并购国内上市公司会在一定程度上对我国证券市场造成冲击。 为此，跨国兼并对我国经济的威胁已引起不少学者的关注。
面对这些跨国并购案，我国的法律漏洞越来越多，监控机制失灵。在现行体制下，我们只能在个案出现以后，通过行政法规、政策来调控， 以防治无法可依而导致的失控局面。有鉴于此，笔者认为应借鉴欧美发达国家的经验，把反垄断作为对外资并购管制的首要任务，并将其确立为外资并购立法的基本原则。事实证明，反对垄断、保护竞争是市场经济的一般规律和内在要求，在构建我国社会主义市场经济法律体系时应遵循市场经济规律，把反垄断原则确立为我国外资并购立法的一项重要的原则，以合理规制外资垄断国内市场，从而促进和保护有效竞争，促进和保护民族工业的发展。
二、发达国家规制跨国并购的立法与司法实践
如上所说，跨国并购既有对经济的促进作用，也有其负面效应，有时甚至是对整个世界的相关市场内的竞争带来极为严重的负面影响。 为此，西方发达国家在制定反垄断法时都对并购行为作出法律上的规制，其立法与司法经验具有借鉴作用。
1、美国的做法
美国的合并政策非常复杂。司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会在这方面有着交叉管辖权，而且管制企业合并既可适用《克莱顿法》第7条，也可适用《谢尔曼法》第1条。虽然《克莱顿法》第7条专门适用于企业合并，但法院在1964年的US v.FIRST NATIONAL BANK AND TRUST CO. OFLEXINGTON案中再次证实《谢尔曼法》第1条适用于对企业合并的监督。值得注意的是，美国反托拉斯法的一个重要特征是它的域外效力。在企业跨国合并情况下，如果外国公司兼并美国公司，那么应把这种合并看成是两个美国公司之间的合并，理所当然地受《克莱顿法》第7条的制约。如果美国公司兼并外国公司，则在特定情形下也适用美国的反托拉斯法。在1966年的US v. Schlitz Brewing Co.案中，美国Schlitz公司收购了一家加拿大公司。法院认为，收购排除了Schlitz公司与加拿大公司的美国子公司之间在美国市场上实际的和直接的竞争，因此违反了《克莱顿法》第7条的规定。 美国反托拉斯法行使域外管辖权的依据主要是所谓的效果原则（effects doctrine）。这一原则是在1945年的US v. Aluminium Co. Of America 一案中得到确立。法院认为：“任何国家均可就发生在境外但又在其境内产生影响的行为，甚至不对其负有忠诚义务的人行使管辖权。”“对外国人在国外的行为造成了本国国内的违法后果时，本国正当追究其法律责任是可以成立的法律观点。”在1976年的美国《兼并（合并）申报法》中还规定如外国同业公司的兼并对于美国市场产生一定影响者，也须承担向美国申报的义务。
美国反垄断政策是随着世界市场的全球化逐渐朝宽松的趋向发展。80年代以来，世界经济显著地朝着国际化的方向发展。在这种形势下，严格的反垄断法和禁止企业合并的政策显然会受到那些准备踏入国际市场的大企业的强烈反对，它们强烈要求政府松动反垄断政策和反垄断法，特别是要给大企业的合并或联合扫除法律上的障碍。1999年11月13日，美国总统克林顿签署了美国六十多年来最重要的金融服务法案，废止了限制合并的格拉斯-斯蒂富尔法案和银行控股公司法案，允许银行、保险及证券公司进一步整合，这表明美国政府放宽对并购的管制，鼓励本国公司对抗整合性外国强敌的最新例证。
20世纪80年代以来，美国法对跨国并购问题作了某些特殊限制，凡涉及国家安全、航空业、通讯业、金融业、原子能等领域，并购行为将受到严格限制。例如，《埃克森－弗罗里奥修正案》（the Exon-Florio Amendment）规定，外国公司欲并购的美国公司如果涉及到与国家安全相关的产业，该项跨国并购将受到特殊审查。执行特殊审查任务的机构是美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）。 在航空业，根据美国交通部的规定，外国公司对美国航空公司的收购不得超过25%的股份，航空公司的董事会成员中美国籍的董事比例不得低于三分之二。外国公司对美国航空公司的收购申请由美国交通部审批。
2、德国的做法
德国《反限制竞争法》第98条第2款第1句规定：“这部法律适用于虽是在本法适用地域外发生的，但是在本法适用地域内具有影响的一切限制竞争的案件。”可见，这与美国的“效果理论”是相同的，域外适用对于企业兼并也有效力。1982年德国联邦卡特尔局根据美国烟草制造商普利·莫利斯取得了英国烟草制造商的股份，导致德国境内的子公司也相互合并的事实，认为违反《反限制竞争法》而予以禁止。后经柏林高等法院审理认为适用法律正确，并认为对该合并的禁止有效。
与美国当前灵活且松动的竞争政策相比较，德国对企业合并始终执行严格控制的政策，特别是对企业的横向合并。 《反限制竞争法》的第22条第3款依据市场占有额的法定推断始终发挥着很大作用。80年代，德国控制企业合并的立法不断地得到强化。根据这些法律规定，在德国有大企业参与的合并即使不是绝对地被禁止，也仅在极例外的情况下才能得到批准。不仅如此，由于在欧共体内，德国一向执行严格的卡特尔法，而法国和英国则一向对企业合并采取宽容的态度。在这种情况下，德国严格的企业合并控制法就有可能会损害德国企业在欧洲内部大市场的竞争条件。联邦卡特尔局和垄断委员会对此也已经作出了积极的反应，指出在控制企业合并的时候，在测度竞争强度时要一并考虑企业在外国市场的竞争状况。如果这成为一条原则，鉴于市场国际化的趋势，并为了适应欧洲内部大市场的竞争环境，德国就不可能对企业合并再实施严格的监督和控制。
3、欧共体对企业合并的规制
在欧共体条约中没有对企业合并作出规定。事实上，欧共体的立法者们对企业合并持欢迎态度。 1973年在大陆罐头案中，欧共体首次适用罗马条约第82条禁止了一个企业合并。欧共体对欧共体之外的企业进行规范的依据是效果原则和属地主义原则。 效果原则的确立是欧共体委员会在1964年的Grosfillex案和Bendix 案的决定中完成的，属地主义原则连同相关的“企业一体化原则”则是在“大陆罐头公司”案中得到确立。 在Bendix案的判决中，欧共体委员会明确指出，欧共体竞争法适用的依据是协议（当然也包括所有违法行为）在共同市场领域内的一切直接的、间接的效果，而并非违法企业营业处所在地的法律。属地主义与企业一体化原则适用于子公司在共同市场内有营业所、母公司却在共同市场之外的场合。对于子公司的违法行为，欧共体委员会与欧洲法院直接运用属地主义与企业一体化原则，判定共同市场之外的母公司承担法律责任，因为母公司与子公司属于一体，从而避免适用有争议的效果原则。
1990年9月21日生效的欧共体企业合并控制条例引进了企业合并事先申报制度，它不仅包括境内企业与境外企业的合并，而且将境外企业的行业兼并导致对境内产生一定影响的合并也作为申报对象。该条例与欧共体条约第81条、82条一样，是欧共体竞争法的核心内容。
4、澳大利亚的做法
澳大利亚对国内并购和跨国并购分别制定了两套不同的法律和不同的审查部门。对国内并购进行审查，由澳大利亚交易行为法（Australian Trade Practices Act）规定，如果并购有可能与该法抵触，当事者可以向交易委员会提出事先申请，根据对并购所产生的公共利益的考虑，委员会将作出是否允许并购的决定；对跨国并购则适用1975年生效的外国并购法（The Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975），由澳大利亚联邦财政部负责实施该项法律，并成立一个外国投资审查委员会为其代理机构，代理财政部审查跨国并购申请并向财政部提出有关咨询和建议，但最后批准权属于联邦财政部。
澳大利亚外资政策的宗旨是鼓励外国在澳投资，并保证这种投资是和澳大利亚的需要相一致。委员会在审查并购时，将考虑并购当事人提出的各种辩解，包括此项并购是否有利于公共利益，是否有利于提高经济效率、增加经济规模或降低成本等对公众具有实质性利益的内容。根据外国并购法的规定，对跨国并购超过5000万澳元的交易，并购双方必须提交有关公司名称、主要营业场所地址、公司主要经营活动、主要附属机构和分支机构、最近一年的财务信息、最终并购公司的国籍等材料。此外，根据澳大利亚的法律规定，对跨国并购还有一些特殊限制。 例如：如果外国公司收购澳大利亚银行则应适用澳大利亚银行法（Banking Act 1959）、银行股份持有法（Banks Shareholding Act 1972）和银行政策，包括非常谨慎细致的要求，政府将根据这种并购对国家利益的影响进行个案处理；对航天业，允许外国公司收购澳大利亚国内航空公司不超过25%的股份或数家外国公司收购不超过40%的股份。允许外国公司收购澳大利亚国际航空公司不超过25%的股份或数家外国公司收购不超过35%的股份，前提是这些收购与国家利益没有抵触。
三、规制跨国并购的双边与多边合作
目前，国际社会对国际性的并购活动也十分关注，并试图进行规范，以维护经济全球化背景下的自由竞争、经济民主和保护消费者的利益。从现有规制跨国并购的形式来看，主要采用单边管制和双边合作与多边协调。单边管制主要是通过国内立法（如上文所介绍的各国国内法的规定），在反垄断法中对企业合并进行控制；而双边与多边协调是当今国际社会试图谋求在WTO框架下建立国际性并购管制制度的一种主要途径。
1、双边合作管制
国际性并购活动产生的问题可以通过两个国家反垄断机构的合作得以解决。经济合作与发展组织的成员国间就存在两国间缔结的反垄断法实施相互合作的行政协定。如美欧、美加、美澳、德法等国缔结的协定即属此类。双边合作有多种不同的形式，以美国为例，其与别国之间在竞争领域的合作主要有三种形式：其一，双边司法互助条约（bilateral mutual legal assistance treaty简称MLAT），MLAT协议的缔约方承诺在广泛的刑事领域互相协助，反托拉斯犯罪通常包括在其中；其二，根据美国1994年通过的国际反托拉斯执行协助法案（The International Antitrust Enforcement Assistance Act），美国司法部和联邦贸易委员会（FTC）与外国反垄断机构间签定了许多与MLAT类似的双边协定，但这些协定的内容集中在反垄断领域。在互惠和严格的保密条件下，协定双方代为收集和互换用于民事或刑事调查的信息；其三，“积极礼让”（positive comity）协议，根据这类协议，一国的反垄断机构首先对给本国造成不利影响的反竞争行为做出“初步评估”（preliminary assessment），再将评估和案件材料送交另一国主管机构，在经过互相协商并在该外国机构做出裁决之后，最终决定是否同意外国机构的裁决或者另行做出决定。美国和欧盟、加拿大、以色列等国之间已签订了此类协议。
值得一提的是，美国和欧共体在1991年9月订立的反垄断合作协议是最引人注目的双边协议。 除了类似其他双边协议将相互通告和协商作为合作和避免冲突的重要措施外，在下述方面还有超出一般意义上的合作：第一，双方均有权审理的案件，必要时可联合审理；第二，一方可要求另一方制裁损害了本国出口商利益同时也违反对方竞争法和损害对方国家消费者利益的限制竞争行为；第三，适用法律时，一方采取的手段和措施必须考虑另一方的利益。 在1991年协议的基础上，美国和欧盟又签订了一个新协议，即1998 EC/US Positive Comity Agreement.新协议的订立是一个重大进展，它表明欧盟和美国双方决心在某些场合下进行反托拉斯法实施上的合作，而非寻求各自反托拉斯法的域外效力。随着当前席卷全球的新一轮并购浪潮，美欧在并购案件上的合作也在不断加强。
此外，1994年11月2日，美国总统克林顿签署了《国际反托拉斯协助法》（International Antitrust Enforcement Assistance Act of 1994）。根据这项法令，美国有关主管机构可以根据立法上的授权同外国签订反垄断双边协议，这将有利于促进美国与其他国家在反垄断法领域的协调与合作。
2、多边合作
由于双边合作仍不足以在全球范围内解决企业跨国合并所引起的竞争问题，许多学者便提出通过多变合作的方式来解决这个问题。事实上，随着全球一体化的进程，竞争法领域的多边协调趋势日趋明显。 在各自的区域范围内，北美自由贸易区（NAFTA），亚太经合组织（APEC）和美洲自由贸易区（FTAA）成员国之间在不同层面上开展了反垄断合作。经合组织（OECD）和联合国贸易与发展委员会（UNCTAD）是两个长期热衷于在国际反垄断领域发展国际合作的国际组织。在经合组织1995年修订的一份“推荐意见”（recommendation）中，经合组织29个成员国在采取任何有域外影响的反垄断措施时应互相协商，在实施各自反垄断法的过程中，应当进行诸如代为取证和互换信息之类的国际合作。此外，联合国贸发委员会则一直积极致力于为计划订立或正在起草反垄断法的发展中国家和转型国家提供技术援助。
3、WTO架下对跨国并购的国际协调与管制
世界贸易组织是当今最广泛的国际贸易组织，在相当程度上，WTO体制下已经实现了贸易自由化。许多人认为，私人跨国限制竞争引起的争端应当通过世界贸易组织来解决，这是因为国际贸易和国际竞争之间有着极为密切的关系。随着贸易自由化和经济全球化，国家之间的贸易障碍减少了，但是如果国际市场上没有统一的竞争规则，政府间为降低关税和消除非关税壁垒而取得的谈判成果就会被国际贸易中的私人限制竞争行为所抵消。因此，只有统一的贸易政策而没有统一的竞争政策，世界贸易组织的政策目标和法律体系就是不完整的。1993年7月，以德国和美国反垄断法专家为首的国际反垄断法典起草小组向关贸总协定提交了一个《国际反垄断法典草案》， 希望它能够通过并成为世界贸易组织框架下的一个多边贸易协定。这个草案主要是由欧盟反垄断法专家特别是由德国人起草的，因此，在控制企业合并的程序法和实体法方面，草案主要吸收了欧共体理事会1989年第4064号条例的基本内容。尽管这一草案未获通过，但它对国际反垄断统一法提供了一个框架，具有重大意义。
尽管关贸总协定乌拉圭回合谈判未就贸易与竞争单独定出相应的协议，但其在诸如《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协议》、《与贸易有关的投资措施协议》中对企业违反竞争的做法均有所涉及。《与贸易有关的投资协议》中还规定，应当考虑补充有关投资与竞争的条款，但在企业并购方面，尚没有明确的实体规定。 可见，在现有WTO框架下仍然对以下问题缺乏有效的解决方案。例如：1、WTO没有要求成员国在竞争政策方面达到某一最低限度标准；2、WTO仅要求成员国国家政策和政府行为遵守规则，对一些跨国企业或拥有全球影响力的大企业则没有约束力；3、WTO的管辖范围仅针对政府在一国领土内所采取的竞争政策。对一国领土外的出口政策，以及在出口市场上的反竞争行为则束手无策。此外，WTO争端解决机制中的非违约性（non-violation complaints）诉讼，在成员国之间未明确协商一致之前，尚不能用于管辖并购案件。
目前，各国学者对于作为将列入WTO竞争政策谈判内容的国际性并购管制问题的前景预测不一。较为乐观者认为，可能会达成一部国际反垄断法典；有的甚至认为可以先设立一个享有统一立法权的准政府机构，并赋予统一法高于国内法的效力，统一法可直接适用于所有国家及其国民，对国际性并购活动进行有效管制；悲观论者认为，由于各国经济实力差距较大，所持立场也歧异甚大，因此可能会一事无成。中间论者认为，可能在某些基本问题上先达成原则性的基础文件，在国际经济市场上起到指导性作用。我们认为，尽管建立WTO竞争规则下的国际性并购管制制度困难重重，但却值得国际社会为之共同努力。例如，在国际经济全球化背景下，在现有WTO竞争规则体制下建立起国际性并购管制制度应进行下述工作：第一，要使世贸组织的成员国接受一个统一的和最低标准的反垄断规则；第二，世贸组织应以这个规则为基础积极推动成员国的反垄断立法和反垄断机构的建立，推动各国国内反垄断法规趋向统一。这方面，欧洲联盟的法律制度近似化（approximation）的方法可以借鉴。目前在WTO所有成员国中，只有大约82个国家通过了某种形式的竞争法。世贸组织在协调其成员国的反垄断法方面仍有艰苦的工作要做；第三，成员国之间应就反垄断的合作程序如信息交流和通报等方面达成协议；第四，扩大世贸组织的争端解决权限，并逐步发展出一套程序使之能够对产生争议的国际性合并案件进行审查。
华东政法学院·林燕平
