浅论与WTO协议相适应的国内司法审查制度在我国的确立
发布日期：2004-07-14 文章来源： 互联网
[摘 要]本文从分析与WTO的司法审查要求入手，对我国确立与WTO协议相适应的司法审查制度进行了论述。
[关键词] WTO协议；国内司法审查制度；我国的入世承诺
入世以来，我国需要根据本国入世时的承诺确立一系列与WTO协议相适应的制度，而国内司法审查制度自然也包括在其中。由于WTO协议主要是对各成员国政府行为诸如关税壁垒、数量限制等的约束，因此，确立与WTO协议相适应的国内司法审查制度，以规范政府行为，防范政府不当行政行为给国际贸易带来的负面效应，就显得非常重要。本文中，我们将对与WTO协议相适应的国内司法审查制度在我国的确立浅作研究，以期为入世以来我国的法制建设的进一步深入提供一点有价值的参考建议。
WTO的司法审查要求及其评价
与WTO协议相适应的国内司法审查制度主要是根据WTO协议中的司法审查要求而来的。而WTO协议中的司法审查要求是针对各成员国国内的司法审查制度而言的，即：要求各成员根据有关的WTO协议建立或完善相应的司法审查程序。这些要求散见于不同的法律文件，影响甚或决定着各成员国国内司法审查制度的主要内容。WTO协议中有关司法审查的要求概括起来主要有以下六项：
1. GATT第10条第3款（乙）项规定：“各缔约方应当维持或者尽快设立司法的、仲裁的或者行政的裁决机构或者程序，以特别用于迅速审查和纠正与海关有关的行政行为。”
2. 《关于实施GATT1994第6条的协定》（即《1994年反倾销规则》）第13条规定：“国内立法包括反倾销措施的各成员，应当维持司法的、仲裁的或者行政的裁决机构或者程序，以特别用于迅速审查属于第11条范围的与最终决定和决定的复审相关的行政行为。此类裁决机构或者程序应当独立于作出该决定或者复审的主管机关。”
3. 《补贴与反补贴措施协定》第23条规定：“国内立法包括反补贴税措施规定的各成员，应当维持司法的、仲裁的或者行政的裁决机构或者程序，以特别用于迅速审查属于第21条范围内的与最终决定和决定的复审相关的行为。此类裁决机构或者程序应当独立于作出该决定或者复审的主管机关，并应当向参与行政程序并直接和各自受理行政行为影响的所有利害关系人提供进入审查的机会。”
4. 《实施GATT 1994第7条的协定》（即《海关估价协议》）第11条规定：“各成员在确定海关估价方面的立法，应规定进口商或者其他缴纳关税的人有权起诉，而不受处罚。不受处罚的最初起诉可以是向海关系统内的某一部门或独立的机构提出的，但各成员的立法应规定可以向司法部门起诉而不受处罚的权利。对起诉作出的决定应通知起诉人，并且此项决定的理由应以书面形式提供。同时应通知起诉人有进一步上诉的权利。”
5. GATS第6条第2款（a）项规定：“在不违背一国宪法和法律制度的前提下，每一成员应尽快维持或建立切实可行的司法、仲裁、行政法庭或程序，对有关提供服务的行政决定作出迅速的审查并给予公正的裁决，如果这种审查并不独立于有关行政决定的主管机构，该成员保证此等程序实际上是客观公正的。”
6. TRIPS第41条第4款规定：“诉讼当事方应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审查，并在遵守一成员有关案件重要性的法律中有关司法管辖权规定的前提下，有机会要求至少对司法初审判决的法律方面进行审查。”
不难发现，WTO的司法审查要求具有以下几个方面的特点：第一，行使司法审查权的机构具有多样性。GATT、GATS、《反倾销规则》和《补贴与反补贴措施协定》的规定都提供了司法机构、行政机构或仲裁机构三种选择（不过，在GATS中并不排除各成员通过行政复议的方式对行政决定作出终局性审查或者对行政行为的相对人给予最后的适当救济）。《海关估价协议》也规定了司法机构或行政机构两种选择。只有TRIPS将司法机构限定为唯一行使司法审查权的机构。第二，司法审查的裁决机构具有独立性。WTO协议中诸项有关司法审查的规定中要求：无论选择哪一种行使司法审查权的机构，该机构必须独立于作出被审查行为的机构。为此，有学者认为“裁决机构的独立性是对成员维持或者设立行使审查或者复审职能的裁决机构的实体要求，或者说是成员维持或者设立裁决机构的实体标准。”[①]第三，WTO协议中诸项有关司法审查的规定中对司法审查的范围和对象的规定各有不同。《反倾销规则》与《补贴和反补贴措施协定》规定的司法审查对象既有作出有关反倾销事项决定或有关反补贴决定的行政主管机关，又有负责对该主管行政机关的反倾销事项决定或反补贴事项决定作出复审决定的上级机关。行使司法审查权的范围既包括初始的行政决定和行政复审的决定，还有司法初审判决。而且，它还规定了司法机关的最终审查。TRIPS协议是WTO协议中诸项有关司法审查的规定中最为严格的一项。凡是该协议第41条（4）款没有明文排除的，各成员有关知识产权的行政最终裁决和初审法院的判决都应隶属于司法审查的范围，而不论这些行政措施是在边境采取的，还是在内陆采取的；也不论有关的初步司法裁决是民事的，还是刑事的；更不论有关的措施或裁决是实质性的，还是程序性的 .[②]GATS司法审查的范围只限于各成员在已作出具体承诺的服务部门中的行政决定，同时既包括实施有关行政法规或行政管理规定的具体行政行为，又包括那些具有普遍适用性而影响服务贸易的各种抽象行政措施。第四，WTO诸项有关司法审查的协议中，比较明显地体现了对其成员宪政结构和法律制度的尊重。WTO之所以没有强制性地要求由司法机关行使司法审查权，主要就是因为各国宪政或法律制度不尽相同，其复审机构制度存在差异。例如，GATS就特别规定，不得要求一个成员设立与其宪政结构或者法律制度的性质相抵触的裁决机构或者程序。
我国入世时在司法审查方面的有关承诺
我国如何履行WTO协议确定的义务，确立与WTO协议相适应的国内司法审查制度，取决于中国加入世界贸易组织议定书中的最后承诺。《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》（一简称《议定书》）第一部分总则第2条“贸易制度的实施”中对司法审查作了两项承诺：1. 中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与GATT1994第10条第1款、第6条和TRIPS相关的法律、法规以及普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。2. 审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人和企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。
从上述内容来看，我们可以得出以下三点结论：
第一，我国司法审查的范围明显扩大。我国加入世界贸易组织议定书承诺的司法审查义务无论在范围上还是在严格性上显然都高于WTO的要求。《议定书》确定的审查范围是所有与GATT1994第10条第1款、GATS第6条和TRIPS相关规定所指的法律法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为，而且不论具体行政行为还是抽象行政行为。仅就GATT第10条第1款所涉及的“普遍适用的法律、法规、司法决定和行政决定”而言，就包括下列内容：海关产品的分类或估价、捐税和其他费用的征收率、对进出口货物及其支付转帐的规定、限制和禁止，以及影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用。
第二，我国选择司法机关和行政机关行使司法审查权，排除通过仲裁机构审查的行政行为。在有些英美法系国家是存在由专门的仲裁机构审查行政行为的情况的。而在我国现行的法律制度中，目前还只承认两种司法审查途径，即行政复议和法院司法审查。
第三，我国在《议定书》中承诺的是司法最终审查制度，即所有行政复议都不是终局性的，都要赋予当事人提请司法审查的机会，让法院享有终局裁决权。
通过上述对WTO诸协议中有关司法审查的要求以及我国在加入世界贸易组织议定书中有关司法审查具体承诺的分析，我们可以更加明确我国确立的与WTO协议相适应的国内司法审查制度究竟是什么。具体地说，我国确立的与WTO协议相适应的国内司法审查制度应当以我国加入议定书有关承诺为基础，在司法审查的主体、范围、对象以及标准等方面具体实施我国作为WTO新加入成员方所应当承担的国际义务。
如何确立与WTO协议相适应的国内司法审查制度
（一）现状评析
我国现有的司法审查制度与WTO协议诸项有关司法审查的要求及我国加入世界贸易组织议定书中的有关承诺既有相适应的地方，又有不相适应的地方。具体表现在以下两个方面：
首先，就相适应的地方来说，主要有以下三点：（1）从司法审查体系上看，WTO要求各成员不仅要建立独立于行政当局的司法审查机关，而且还要建立能给有关诉讼的各当事方（特别是行政相对人）提供充分参与的司法审查程序。我国在立法方面已经制定了包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等80多部单行行政法律，共有数十项法律、法规含有行政诉讼和司法审查的条款。在司法方面，我国法院系统共设有行政审判庭3200多个，专门从事行政审判的人员有1200多名。特别是随着《行政诉讼法》的实施，我国的行政审判及司法审查的地位得到空前地强化，对监督和维护各级行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益发挥着越来越重要的作用。此外，在处理行政复议案件的机构方面，我国也正处于迅速健全之中，迄今已在县级以上的各类行政机关中都建立了相应的行政复议机构。（2）从司法审查的主体方面来看，不同的WTO协议，其规定略有差异，对此，我们已经在前面有所论及。在我国，法院和法律规定的某些行政复议机关都可以行使司法审查权。这基本上符合WTO协议诸项协议有关司法审查的要求。而且，根据《行政诉讼法》第3条，“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在法院这一司法审查主体及其独立性方面，我国的立法及其实践完全符合WTO的要求。（3）从司法审查的对象来看，我国现行的有关法律及其实践也是基本上符合这些协议的规定的。例如，《行政诉讼法》在第三章“管辖”中明确规定，人民法院不仅可以审理涉及最初作出具体行政行为的行政案件，而且可以受理涉及改变具体行政行为的复议机关的复议案件。《行政复议法》则在多处作出规定，申请人对行政复议机关的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。至于对初审法院裁决的复审，在我国也不存在什么问题。根据《人民法院组织法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》等法律的规定，人民法院对行政案件、民事案件和刑事案件都实行两审终审制。而且，我国法律规定，人民法院对已经发生法律效力的判决或裁决，如发现违反法律、法规，可以再次审理，即：在审判程序中还包括审判监督程序。
其次，就不相适应的方面来说，主要有以下两点：（1）司法审查的范围太窄。以抽象行政行为的司法审查为例，我国立法将所有抽象行政行为都排除在了司法审查的范围之外，这是不符合WTO有关的协议精神的。例如，依照TRIPS协议，知识产权有些事项的终局裁决属于司法审查的范围之内，但在我国，立法并没有将这些事项纳入司法审查的范围，这样一来，势必将导致中国法院在入世后不得不适用TRIPS协议的相关规定，对我国这样一个知识产权保护水平相对较低的发展中国家来说，这无疑是极为不利的。[③]（2）从司法审查的标准上来看，我国有关合法性审查的原则内涵太窄，缺乏正当程序司法审查标准，即：对于一个没有违反法定程序但却违反了WTO规定的公平、公正、公开原则的行政行为，法院是否应当撤销它的问题，没有明确的规定。为此，应当把严重的合理性问题和正当性问题都纳入到合法性审查的内涵中。
（二）应对措施
结合以上论述，我们认为，在我国，建立与WTO相适应国内司法审查制度，应当做好以下几个方面的具体工作：
1.在过渡期内尽快修改与WTO协议有关司法审查要求不相适应的地方，逐步适应WTO协议中有关司法审查的诸项要求
具体来说，应主要作好以下两点：一是在司法审查的范围上，将一些行政终局裁决和某些抽象行政行为纳入司法审查的范围。例如，应当通过修改国内立法，逐步取消知识产权领域的裁决、两个出入境管理法规定的公安机关的复议裁决和《行政复议法》所规定的省一级的人民政府所作出的某些有关自然资源确权的决定以及国务院作出的裁决。因为这些行政终局裁决权的设定并不具有国际社会公认的正当性。[④]二是对于不纳入司法审查范围的行政法规和规章等，要赋予法院依照《立法法》的规定选择适用的权利，对于规章以下的规范性文件应当纳入司法审查的范围。
2.理顺行政权与司法权的关系，确立司法终审裁决，提高法院的宪法地位
当前，法律规定国务院的裁决都是终局性的，这本身就体现了行政机关的优越性。如果对国务院作出行政复审决定给予当事人提起司法审查的机会，一旦法院能够审查国务院的行政行为，也就树立了法院的权威地位。法院的实际地位如何是决定其能否独立行使司法审查权至关重要的基础条件，国家应当在确保法院的权威地位问题上具有长远的眼光。
3.强化司法判决的终局性和公信力
司法判决具有终局性是现代法治的重要标志，是实现司法职能的必要保证，也是履行WTO义务的必然要求。全国人大对法院各案的监督、抗诉和再审制度等都与司法终局裁决的原则相悖，可能动摇人们对司法的信心，也与WTO规则相抵触。现行启动再审的制度和再审制度都受到“实事求是，有错必纠”这种观念的影响，这种制度设计使得终审判决不是终局判决，即“终审不终”，终审判决没有稳定性和公信力，随时都可以被各种各样的原因所动摇甚至推翻，即使最高人民法院的判决也不例外。为此，有学者认为，为适应加入WTO的要求，我们必须真正确立法院的判决终局制度。构造一种以确立司法判决的终局性为指向的系统有效的替代制度，且不排除过程的渐进性，但在确立时间上也不能拉的太长。可以先行确立最高人民法院判决的终局性，排除对最高人民法院判决的抗诉和再审；确立三审终审制，以第三审为法律审，以确保法院判决的质量；不失时机的落实独立审判权，维护审判的独立性和终局性。我们认为，这一观念是比较务实的，应当为我们加以重视。
注释：
[①] 孔祥俊：《WTO对司法审查的要求及我国司法审查面临的任务和挑战》，《法律适用》，2001年第10期。
[②] 曾令良：《中国加入WTO及其司法审查制度的完善》，《武汉大学学报（社会科学版）》，2000年第3期。
[③] 关于抽象行政行为应否被纳入我国司法审查范围之内的问题，在制定《行政诉讼法》时，就存有争议；在我国入世谈判的过程中也颇受关注。为此，不少学者认为，对一部分抽象行政行为应当纳入司法审查的范围。例如，最高人民法院副院长曹建明就指出：“对实践中一些地方政府假借行政指导为名，实则实行地方保护主义的行政规章以下的规范性文件，可考虑当事人和实际情况，逐步纳入司法审查的范围。要按照《立法法》的规定，逐步建立和完善提请全国人大常委会对于宪法、法律相抵触的行政立法进行审查的制度和程序。”（参见 曹建明：《加入WTO对于中国司法工作的影响及思考》，《法学》，2001年第6期。）
[④] 江必新：《WTO与我国的司法审查制度》，《法律适用》，2001年第3期。
