「内容摘要」本文试图从四个角度比较WTO《反倾销协定》（以下简称AD协定）的要求和我国的司法审查制度，探讨我国相关制度的合理性问题，从而考察我国反倾销司法审查制度的现状与不足。同时，笔者针对一些问题提出了自己的看法，以期为我国相关立法及司法实践提供一些有益的参考。

　　「关键词」反倾销，司法审查，WTO

　　一、反倾销司法审查概况

　　随着WTO《反倾销协定》（以下简称AD协定）正式对中国生效，反倾销案件中的司法审查问题倍受关注。总的来说，司法审查制度是一种通过对行政机关的行政行为的审查，取消不适当的行政决定，最大限度减少成员方通过争端解决机制解决成员之间的国际经济贸易摩擦的制度，它是WTO成员方内部实施AD协定的重要保障。对此，AD协定也做出了强制性规定：“为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复审决定的行政行为进行审查，每个在国内立法中规定了反倾销措施的成员，都应当设有司法的、仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复审负责的主管机构。”

　　我国政府也明确承诺，在反倾销案件的审理过程中提供上述类型的司法审查制度。在即将入世时，国务院公布了新近修改的《中华人民共和国反倾销条例》（以下简称《反倾销条例》），该条例第53条规定：“对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。”2002年12月3日最高人民法院发布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》（以下简称《反倾销规定》），加上已有的《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日颁布）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年4月4日颁布），《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年4月1日颁布）等，我国反倾销司法审查制度已基本形成。

　　二、反倾销司法审查的范围

　　AD协定第13条将司法审查的范围规定为“与最终裁决和属于第11条规定范围的裁决复审有关的行政行为”。该条规定了成员的国内法中确定的司法审查范围的最低要求，主要包括两类：其一是与最终裁决有关的行政行为，比如有关倾销的最终认定，有关损害的最终认定：其二是AD协定第11条规定的复审行为，此类复审是在实施反倾销税之后的一定时间内，主管机关主动或者应利害关系方的要求对是否有必要继续征税进行的再审查。对于复审作出的继续征税或者终止征税的决定，利害关系方可以请求司法审查。

　　在我国，按《反倾销条例》第53条规定，对下列决定可以请求司法审查：（参见孔祥俊：《反倾销司法审查制度之比较—兼谈反倾销司法解释的理解和适用》，载《法律适用》2003年第1-2期。）

　　第一，国务院主管部门作出的有关反倾销终裁决定。按照现行国家部委设置，无论是商务部公平贸易局对倾销及倾销幅度作出的终裁决定，还是商务部产业损害调查局对损害及损害程度的终裁决定，其性质均属于行政终裁决定。

　　第二，国务院主管部门作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定。具体包括以下几类：（1）是否征收反倾销税的决定。国务院主管部门终裁决定确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税。（2）是否追溯征收的决定。国务院主管部门终裁决定确定存在实际损害，并在此之前已采取临时反倾销措施的，反倾销税可以对已经实施临时反倾销措施的期间追溯征收。下列两终情况并存的，可以对实施临时反倾销税之前90天内进口的产品追溯征收反倾销税，但立案调查前进口的产品除外：一是倾销进口产品有对国内产业造成损害的倾销历史，或者该产品的进口经营者知道或者应当知道出口经营者实施倾销，且倾销对国内产业将造成损害的；二是倾销进口产品在短期内大量进口，并且可能会严重破坏即将实施的反倾销税的补救效果的。（3）是否退税的决定。国务院主管部门终裁决定确定的反倾销税，低于已付的或者应付的临时反倾销税或者为担保目的而估计的金额的，差额部分应当根据具体情况予以退还或者重新计算税额。终裁决定确定不征收反倾销税，或者终裁决定未确定追溯征收反倾销税的，已征收的临时反倾销税应予以退还。（4）对新出口经营者征税决定。进口产品被征收反倾销税后，在调查期间未向中华人民共和国出口该产品的新出口经营者，能证明其与被征收反倾销税的出口经营者无关联的，可以向商务部申请单独确定其倾销幅度。

　　第三，国务院主管部门对继续征收反倾销税或者履行价格承诺的必要性作出的复审决定。

　　从以上《反倾销条例》看，有关反倾销司法审查的决定均属于行政最终决定，对于不予立案的决定、临时反倾销税的决定、否定性的初裁决定、调查中止或终止的决定以及国务院的最终裁决等未列举在内。（参见郑钟炎、钱健：《WTO协议对我国反倾销案件司法审查制度的影响》，载《当代法学》2003年第4期。）《反倾销规定》第1条也对人民法院审理反倾销行政案件的受案范围作了规定：“人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼：（1）有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定；（2）有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定；（3）有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定；（4）依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。”

　　分析《反倾销规定》第1条可以发现，第1条第2款第（1）、（2）、（3）项的规定是对《反倾销条例》第53条内容的重复，而新增的第4项却值得推敲，该项采用概括的方式规定了属于人民法院审理反倾销行政案件的受案范围的其他情形，表明能列入人民法院受案范围的须具备的两个条件：第一，它涉及的是反倾销的行政行为。也就是我国商务部公平贸易局、产业损害调查局作出的具体反倾销行政行为；第二，它是依照我国法律、行政法规可以起诉的反倾销行政行为。结合我国业已颁布的调整反倾销行政案件的法律、行政法规分析，这里的依照“法律、行政法规可以起诉的其他反倾销行政行为”应是指依照《行政诉讼法》第2条的规定，由反倾销主管机关作出的可以起诉的所有具体行政行为，这就把原本没有包含在《反倾销条例》第53条中的其他反倾销行政行为都包含在人民法院的受案范围内。同时，根据我国《行政诉讼法》第14条第2款和《行政复议法》第10条，（《行政诉讼法》第14条第2款规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：…（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件…”

　　《行政复议法》第10条规定 ，“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”）利害关系方不服国务院主管部门作出的反倾销决定，可以向作出该决定部门申请行政复议；对行政复议决定不服的，就只剩下不可兼得的选择，即要么向人民法院提起行政诉讼，要么向国务院申请裁决，而国务院的裁决是最终裁决，按照现行法律不具有可诉性。（参见孔祥俊：《反倾销司法审查制度之比较—兼谈反倾销司法解释的理解和适用》，载《法律适用》2003年第1-2期。）这反映了我国司法审查制度在受案范围上存在两个问题：

　　其一，虽然《反倾销规定》对人民法院的受案范围规定很广，但低位阶的《反倾销规定》不可能通过司法解释将国务院的最终裁决纳入司法审查的范围。然而对比我国在《议定书》中关于司法审查的承诺，允许国务院的最终裁决作为司法审查的例外，似有背承诺之嫌。（参见孔祥俊：《WTO法律的国内法适用》，人民法院出版社2002年版，第236页。）

　　其二，从以上分析人民法院对反倾销案件的受案范围，可以看出，除国务院作出的最终裁决以外，其他所有具体的行政行为都具有可诉性，都属于反倾销诉讼的受案范围。（参见孔祥俊：《WTO法律的国内法适用》，人民法院出版社2002年版，第235页。）这一范围不仅超过了AD协定要求达到的标准，而且也超过了欧美现行立法水平。（参见王承斌：《西方国家反倾销法与实务》，对外经贸出版社1996年版。）

　　三、反倾销司法审查的机构设置

　　AD协定对反倾销司法审查的机构设置作了概括性的规定，按照该协定第13条的规定，WTO成员应设置独立于政府部门的机构，该机构须迅速从事对终裁和复审决定的审议工作。所以，考察我国反倾销司法审查的机构设置，主要问题不在于是否对承诺的背离，而在于设置的明确性、可行性与合理性。

　　在我国《反倾销规定》颁布前，国内学者对反倾销司法审查的机构设置的模式提出了可选的两种方案。（参见王传丽：《中国反倾销法-立法与实践》，载《中国法学》1996年第6期。）方案一主张设立专门法院来审理反倾销案件，该专门法院所在地的高级人民法院可为其上诉法院，类似美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院。方案二主张依照《行政诉讼法》第14条的规定，利用现有的人民法院机构设置和司法资源，由国务院反倾销主管机构所在地的北京市一中院作为第一审法院，由北京市高院作为第二审法院。《反倾销规定》已经于2003年1月1日生效，宣告这一争议告一段落。《反倾销规定》第1条第1款：“人民法院依法受理下列反倾销行政行为提起的行政诉讼”；第2条：“人民法院行政庭依法审理国际贸易行政案件”；第5条：“第一审反倾销行政案件由下列人民法院管辖：（一）被告所在地的高级人民法院指定的中级人民法院；（二）被告所在地的高级人民法院。”这种管辖上的级别分工符合我国重大涉外案件一般由中级或中级以上人民法院受理第一审的制度。同时也体现了为应对入世要求，我国涉外案件将推行“集中管辖”的重大举措。（参见陈玉祥：《我国反倾销诉讼程序制度研究》，载《政法论坛》2004年第1期，转引自罗干：《在人民法院入世后审判工作座谈会上的讲话》，2001年11月21日。）根据《行政诉讼法》第14条第2款第2项的规定，我们很容易推出，有权受理反倾销诉讼第一审案件的法院一般是北京市中级人民法院或北京市高级人民法院。

　　选择国务院反倾销主管部门所在地的法院集中受理反倾销诉讼，是考虑这样做有利于及时、便捷地开展审判工作，提高工作效率，迅速结案；同时有利于相关审判机关就近接受最高人民法院业务上的指导，提高办案水平，确保办案质量。（参见陈玉祥：《我国反倾销诉讼程序制度研究》，载《政法论坛》2004年第1期。）但这样的做法仍存不足之处：首先，虽然根据规定我们可以推出有权受理反倾销诉讼的机构是北京市中级人民法院和北京市高级人民法院，但究竟是北京市哪一个中级人民法院尚未明确指明。其次，把所有的反倾销司法审查案件都交由这两级法院管辖，无疑大大加重了这两级法院的负担，难免会影响司法效率，不适应国际经济贸易的长期发展。回看《反倾销规定》颁布前的另一主张方案，也甚觉不妥，在各地设立专门法院，会造成司法资源的浪费，专业人才的缺乏会导致司法审查的效果难以保证，不符合我国的国情。针对这个问题有学者提出如下设想，笔者认为较为可取：在北京、上海、深圳等国际经济交往比较频繁的地区专门设立国际经济贸易法院，并在北京设立一个国际经济贸易的上诉法院负责反倾销案件。这样的设置不会和现有的法院体系发生冲突，又能集中专业法官审理技术性强、影响大且数量日益繁多的反倾销诉讼案件。（参见李嵘：《论加入WTO后我国反倾销司法审查制度的完善》，载《河北法学》2003年第3期。）

　　四、诉讼当事人的确定

　　反倾销案件的当事人包括原告、被告、第三人，其中最主要的、问题最多的是原告资格的确定。

　　一般而言，只有利害关系方才具有当事人资格。AD协定第6条第11款规定：“就本协定而言，利害关系方应当包括：1、被调查产品的出口商、外国生产者或者进口商，或者其主要成员为此种产品的生产者、出口商或者进口商的贸易或者商业协会；2、出口成员的政府；3、进口成员中同类产品的生产者，或者在进口成员的领域内生产同类产品的主要成员的贸易或者商业协会。上列规定并不排除成员允许国内或者国外的其他当事方作为利害关系方。”本条规定了利害关系方的最低范围，但其并不排除成员规定比该范围更宽的利害关系方。

　　在我国，首先，关于原告资格，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。一般而言，对“利害关系方”应作相对宽泛的理解，只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利的影响，应赋予其起诉的资格。从我国加入WTO议定书的有关规定看，实际上也采用了宽泛的“不利影响”标准。（《中华人民共和国加入议定书》第2条（D）2.）

　　《反倾销条例》第19条对利害关系方作出了规定，即“申请人、已知的出口经营者和进口经营者、出口国（地区）政府以及其他有利害关系的组织、个人”。该规定显然是与AD协定第6条第11款的规定相对应的。《反倾销规定》第2条对原告资格问题作出了下列规定：“与反倾销行政行为有法律上利害关系的个人或者组织为利害关系人，可以依照行政诉讼法及其他有关的法律、行政法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。前款所称利害关系人，是指向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人，有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。”

　　因此可以看出，我国规定反倾销诉讼中原告主要有：

　　1、申请人：指向商务部提出反倾销申请的国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织。

　　2、已知的出口经营者：包括出口国被诉产品的生产者、出口商。

　　3、进口经营者：指承担反倾销措施义务的最直接的进口批发商，不包括其他非直接的进口批发商和进口零售商。

　　4、代表出口经营者、进口经营者的商会或者行业协会。

　　值得注意的是，《反倾销条例》和《反倾销规定》均未列举出所有的利害关系方，而使用了“其他有利害关系的组织、个人”、“其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织”的概括式表述。但笔者认为，这种表述所涵盖的范围仍应在上述四点之内。当然，从最广泛的意义上理解，诸如被调查产品的工业用户乃至普通消费者也可能会受到反倾销行为的潜在影响，（参见陈良刚：《试析反倾销司法审查的几个基本问题》，载《法律适用》2003年第8期。）但在反倾销调查中，出口经营者、进口经营者、申请人等会受到的一般是来自反倾销行为的直接影响，并且在反倾销调查程序中享有相关法律规范所赋予的权利，故赋予其诉权，以维护其自身利益甚为合理；而被调查产品的工业用户及普通消费者等，虽亦可能受到实际影响，但这种影响比起出口经营者、进口经营者等受到的影响无疑要间接得多，并且其范围难以确定，数量也十分庞大，若赋予其原告资格，难以有效防止滥诉，会导致司法资源的浪费。（参见陈良刚：《试析反倾销司法审查的几个基本问题》，载《法律适用》2003年第8期。）AD协定也未将其列入利害关系人的范围。（AD协定虽未将他们列未利害关系方，但规定“主管机关应向被调查的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关的信息”。）

　　还有一个有意思的问题，对《反倾销条例》和《反倾销规定》进行比较，我们可以发现，有关出口国（地区）是否有原告资格规定似乎模棱两可。《反倾销条例》第19条显然把出口国（地区）政府作为利害关系人，但对于出口国（地区）政府是否可以作为原告提起反倾销行政诉讼没有规定，虽然如前所述，“利害关系”和“原告资格”存在密切联系，但我们也不能当然的认为，此处的利害关系人就等于原告。在《反倾销规定》中却只字未提出口国（地区）政府属于利害关系人，更不用说有“向人民法院提起行政诉讼的权利”。这种两可的表述给了法院在审查起诉时很大的自由裁量空间。

　　我们可以看到AD协定关于利害关系方的规定包含了“出口国（地区）政府”，并规定“这是利害关系方的最低范围”，如果按照我国的加入《议定书》，实践中应该履行国际条约义务，允许出口国（地区）政府有原告的资格，但笔者认为AD协定本身也有缺陷，（参阅王传丽，白艳：《从美日轧钢反倾销分析〈WTO反倾销协定〉之缺陷》，载《国际法学》2003年第4期。）此处不赋予其原告资格为宜，一方面出口国政府与反倾销主管机关作出的具体行政行为没有直接的利害关系；另一方面，由于出口国（地区）政府直接参加诉讼将导致案件审理复杂化，甚至还可能引发国际争端。（参见陈玉祥：《我国反倾销诉讼程序制度研究》，载《政法论坛》2004年第1期，转引自韩德培：《国际私法》，高等教育出版社2001年版。）

　　其次，关于反倾销行政案件的被告，《反倾销规定》第3条规定：“反倾销行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。” 例如，按照现行国家部委设置，对倾销和倾销幅度的终裁决定提起的诉讼，由作出裁决的商务部公平贸易局为被告；对损害及损害程度的终裁决定提起的诉讼，由商务部产业损害调查局为被告。

　　再次，从《反倾销条例》的规定看，国务院主管部门作出反倾销行政行为时往往涉及其他有利害关系的部门，据此，《反倾销规定》第4条反倾销行政案件第三人规定如下：“与被诉反倾销行政行为具有法律上利害关系的其他国务院主管部门，可以作为第三人参加诉讼。”

　　五、反倾销行政案件的司法审查标准

　　反倾销案件中的司法审查标准是指法院对被诉反倾销行政行为的审查范围和程度。

　　（一）审查范围

　　西方国家对反倾销司法审查是采取事实审还是法律审有两种不同的做法，欧洲国家基本上采取法律审，而美国加拿大等国通常采取事实和法律同审。我国在反倾销行政案件中是采取法律审还是事实与法律同审呢？应该认为我国采取了全面审查标准，即事实与法律同审的标准。

　　从理论上说，根据我国《行政诉讼法》第4条、第5条、第54条的规定（《行政诉讼法》第4条的规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。”第5条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第54条规定：“人民法院…分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持；（二）具体行政行为有下列情形之一，判决撤消或者部分撤消…1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的…。），法院对具体行政行为进行审查，不仅要审查法律适用，也要审查事实。在这个问题上《反倾销条例》并未作出不同的规定，况且即便作不同的规定，也不具有对抗行政诉讼法的效力。（陈良刚：《试析反倾销司法审查的几个基本问题》，载《法律适用》2003年第8期。）同时，最高人民法院对该问题也作了明确的规定。《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》明确表明：”人民法院依照行政诉讼法及其他有关反倾销的法律、行政法规，参照国务院部门规章，对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题，进行合法性审查。“《反倾销规定》第6条规定：”人民法院审理国际贸易行政案件，应当依据行政诉讼法，并根据案件具体情况，从以下方面对被诉具体行政行为的合法性进行审查：（1）主要证据是否确实充分；（2）适用法律、法规是否正确；（3）是否违反法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）行政处罚是否显失公平；（7）是否不履行或拖延履行法定职责。“

　　（二）审查程度

　　人民法院对反倾销行政主管机关的具体行政行为进行案审查，从内部上说，是为了保护利害关系人的合法利益，确保反倾销措施的公正合理实施；从外部来讲，是为了我国作为WTO缔约国，减少或避免因利害关系人不服反倾销行政主管机关或受案人民法院的裁决，寻求争端解决机制审查可能遭受的法律风险。（陈玉祥：《我国反倾销诉讼程序制度研究》，载《政法论坛》2004年第1期，转引自［美］Thomas Weishing HUANG.“The Gathering Storn of Antidumping Enforcement in China”。Journal of Word Trade，2002（2）。）基于这两方面的考虑，人民法院在对事实和法律进行审查时与AD协定的要求和精神相一致将是明智的和妥当的。

　　就审查事实问题而言，AD协定第17条第6款第1项规定：“在估价该项事实时，小组应当决定当局确定的有关事实是否适当，以及对他们的事实的估价是否公正和客观，如果确立的事实是适当的，估价是公正和客观的，即使小组可能作出不同的结论，该项估价也不应被推翻。”该项显示，小组作出决定时，应以充分尊重有关当局的估价为基础。只要当局对事实的估价适当、公正、客观，该结论就不应被否定。同样道理，我国法院在处理反倾销行政案件时，不应脱离行政机关先前认定而独自重新决定案件事实，应基于行政机关的记录展开，如反倾销调查的书面申请、调查机关已获得的事实和可获得的最佳信息、利害关系方提供的资料和陈述的意见、行政机关作出的裁决或决定及有关说明等。

　　就审查法律问题而言，AD协定第17条第6款第2项规定：“专家组应依照关于解释国际公约的习惯规则，解释本协定的有关规定。专家组认为本协定的有关规定可以作为一种以上的解释时，如主管机关的措施符合其中一种允许的解释，则专家组认定该措施符合本协定。”本项所反映的精神与AD协定第17条第6款第1项是一致的，该项说明，专家组解释法律时，仍应尽可能地尊重相关主管机关的意见，应该首先审查有关主管机关的措施是否是协定解释所允许的，不能用自己对协定的解释代替主管机关的合理解释。为了切实地履行国际条约的义务，同时，考虑到我国反倾销法律文件相当一部分是由反倾销行政主管部门起草的这一事实，我国法院在对法律问题审查时，应在保留最终决定权的前提下，增强审查的灵活性，适度尊重行政机关。

　　六、结论

　　通过对我国反倾销司法审查制度的分析，与AD协定的比较，可以认为，我国的反倾销司法审查制度体系上较为完整，对一些术语的界定也较为严密、科学，同时尽可能地采用协定中的用语，大体上是和国际条约接轨的（其中也有针对协定的缺陷的变通规定）。但是，根据上文的分析也可以发现，我国反倾销司法审查制度还存在多处不足，有些地方规定含糊不清，有些制度与AD协定不能很好衔接，有些规定内在的合理性有待提高。所以，为了维护健康的国际贸易关系，保证合理地实施反倾销措施，更好地履行我国政府承担的国际义务，笔者期待今后加大对该制度的研究，进一步完善我国反倾销司法审查制度。

中国人民大学·蔡嘹瞭