论我国司法体制的行政化及其改革对策
发布日期：2004-08-13 文章来源： 互联网
摘要：司法体制行政化已经成为影响我国司法独立和司法公正的核心因素。本文通过对我国司法体制行政化各类表现形式的描述以及对相关现象的分析，论证司法体制行政化对司法独立的危害，进而提出我国司法体制改革中消除行政化的对策。
关键词：司法体制，司法行政化，司法独立
[标题注释] 笔者认为司法机关仅指法院，不包括检察、公安、司法行政等部门， 故而文中的司法体制行政化亦指法院体制的行政化。
近年来司法体制改革已经成为全社会普遍关注的焦点，党和国家对司法体制改革也十分重视。党的十六大明确提出，要推进司法体制改革，进一步健全责权明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证司法机关依法独立、公正的行使司法权，而学者们也对我国司法体制的现状进行了深入的分析，提出了许多可行的改革意见，很多也已经得以实施，并取得了良好的效果，但是从本质上讲，影响我国司法独立的体制性原因-司法行政化，却并没有消除。
长期以来，我国司法机关在很多方面都套用了行政机关的管理方式和运行机制，甚至承担了部分行政职能。然而众所周知，行政权和司法权在本质上是两种性质完全不同的国家权力。行政权的主动性、倾向性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关当然形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式，而这种体制显然与司法权的被动性、中立性、终极性不相适应，再加上我国司法机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能，最终使司法机关的独立受到了严重威胁。今天，司法行政化已经成为影响我国司法独立，制约司法体制改革的最核心因素。
一、司法体制行政化的具体表现
笔者认为，司法体制行政化是指：司法机关在内部结构、管理方式、运行机制等方面，套用行政机关的模式，并且在体制上没有完全实现司法审判和司法行政的分立，从而呈现出的一种行政化倾向。司法行政化在我国司法体制中多有体现，主要表现在以下几个方面：
（一）司法机关地位的行政化
在我国， 司法机关一开始就是按照行政机关的模式来构建的。建国初期，依据1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条的规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”这种高度集中化的司法体制，把司法机关完全纳入了行政机关的序列之中，不仅外部高度行政化、内部也是高度行政化，从形式上看，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年以后，我国虽然确立了“司法独立”这一宪法原则，法院也不再隶属于行政机关，但是当时高度统一的计划经济体制，使得司法机关依然在套用行政机关的模式构建和运行，而且形成了相对稳定的体制模式。虽然以后经过历次改革，可直至今日，司法机关依然和行政机关一样具有相应的行政级别，从最高人民法院到基层法院，司法机关的地位完全被行政化：基层法院是副处级、中级法院是副厅级、副省级市中级法院是正厅级、高级法院是副省级。在法院内部，无论是审判员还是书记员或是法警以及其他工作人员，也都被纳入到行政级别的管理之中，每个人都有相应的行政级别，并且和政府公务员的行政级别完全一样。
（二）司法机关内部人事制度的行政化
我国司法机关实行的人事管理制度，在很大程度上是套用国家行政机关的，而且也被纳入到了统一的国家机关人事管理体系之中。各级政府人事和党的组织部门则按照分工，分别负责同级司法机关的组织、人事事务。虽然国家制定了《法官法》这样构建法官人事制度的法律， 但我国司法机关内部却并没有完全推行这部法律，而是和行政机关一样在执行《国家公务员暂行条例》，实行国家行政机关的人事制度。从司法机关的招考录用工作中我们就可以看到，无论是考录工作的程序、办法还是考录对象，它和政府机关录用公务员是完全相同的。绝大部分省、市也都把司法机关的人员招录纳入到政府公务员招考工作之中，并由政府人事部门全程负责，经过考试选拔之后，再由人事部门统一分配到司法机关工作 . 这些“公务员”式的“司法干部”是我国法官的主要来源，一般情况下，他们会先承担书记员、后勤辅助等工作，待到经验、能力、资历有一定积累之后，大部分就会被“提升”为法官 .除此之外， 司法人事的行政化还体现在人员管理方面。在司法机关内部，无论是审判员、书记员还是司法警察或是其他干部，一律都参照公务员制度来管理，实行公务员的职务、级别、工资、考核、奖惩、退休等制度，而且在职务级别的晋升、工资的审批、考核等次的评定、退休的核准等人事事务方面也都是和政府公务员一样由政府人事部门来办理的。政府人事部门在人事管理方面把司法机关也完全当作一个政府部门来对待，并无特殊之处。
（三）法官制度的行政化
法官作为司法机关中依法履行审判权的审判人员，在司法机关中处于重要地位。司法公正能否顺利实现，直接取决于法官在案件审理中是否正确地适用了法律。法官素质的高低、法官制度是否合理，已经成为司法体制改革进程中的重要问题之一。我国的法官制度构建于建国初期，但是从一开始就是按照党政干部制度的模式来设置的。根据1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定：“各级人民法院院长、副院长由同级人民政府任免”，可见当时法官本身就是政府机关干部的一员，后来伴随历次司法体制改革，法官制度虽有所改进，但时至今日，依然行政意味浓厚。1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《法官法》，该法对法官的含义进行了界定，既：“法官是依法行使国家审判权的审判人员”，同时还对法官的职责、义务和权利，以及法官任职条件、任免、任职回避、法官等级考核、培训、奖惩、工资、保险福利、辞职辞退、退休等问题进行了系统的规定。《法官法》的颁行标志着我国法官制度迈进了新的阶段，从此在法律上为我国构建独立于行政机关的法官制度奠定了基础。但是，《法官法》颁布八年来，却并没有在司法机关中全面推行。如前所述，司法机关依然实行的是政府行政部门的人事管理制度，人员参照政府公务员来管理，法官也如同政府公务员一样，实行着“职位制和品位制相结合，以职位制为主”的职级制度和工资制度，使得法官也有副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级之分，同为法官，可地位并不一定平等，甚至还有上下级隶属关系。在法官的补充和选任方面，也是行政意味浓厚，虽然近年来在学历和知识层次上法官的门槛逐渐增高，但是法官的选拔却依然和公务员以及其他行政领导干部一样，必须经过地方政府人事部门或党的组织部门研究、审批。可以说，一名法官从进入司法机关起，就已经完全的被“行政化”了，法官在这种体制环境下，“独立”显然是很难实现的。
（四）审判业务上的行政化
依法审判是司法机关最主要的职能，是履行司法权的具体表现。从西方传统法学观点来看，法官应当独立行使审判权。但是长久以来，我国法学界的主流观点认为我国的审判独立是指：“人民法院作为一个整体在行使审判权时的独立，而不是审判员的独立审判，也不是合议庭的独立审判”，〔1〕 过分强调集体行使审判权，强化法院的独立而非法官的独立，法官权利较小，对负责审理的案件几乎没有独立作出决定的权力，再加上我们一直把法院当“政府”，把法官当“干部” ，使得各级法院在审判业务方面一直实行着一种与行政机关处理行政公务近乎相同的制度：“法院行政首长案件审批制度”。所谓“案件审批制度”，顾名思义就是：案件经独任审判员或合议庭审理后， 由独任审判员或合议庭提出处理意见并向有关业务庭负责人和主管院领导请示汇报，由相关领导对处理意见作出批示，要么同意独任审判员或合议庭的意见，要么者指出案件审理还存在的问题；如果相关领导认为处理意见还存在问题时，独任审判员或合议庭就要按照上级领导的意见继续进行审理或调查；如果同意处理意见，独任审判员或合议庭就可以制作相关文书，判决结案了。这样一来，在案件审理过程中法官只负责审理案件的事实，如何适用法律则由行政领导审批。 此时领导的意见可谓一言九鼎，最终的判决结果往往就在请示汇报之时由领导敲定。领导的权威意见均附在不对外公开的卷宗副本上。这种由有关领导拍板的“暗箱操作”过程当事人自然是不得而知。可以看出 ，此时法官只是一个案件 “承办人” ，没有实质性的独立审判权， 从而呈现出法官“只审不判”的特有现象。
与“案件审批制”并存，同样具有行政倾向的还有“审判委员会制度”。“审判委员会制”是我国独具特色的一项司法审判制度。依据《中华人民共和国人民法院组织法》第11条的规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。因此，我国法院在审理重大或疑难案件时，合议庭一般都要将案件提交审判委员会讨论定夺。客观上讲，审判委员会长期以来确实发挥了较为重要的作用，特别是在我国法官队伍整体素质还不高的情况下，为法院提高案件审理质量和水平提供了较好的支持。但是，审判委员会讨论决定重大、疑难案件的制度却不符合审判的直接原则。审判委员会的委员们很多并不参加庭审，他们对案情的了解则主要通过主审法官的汇报以及查阅相关案卷。可是直接审理原则要求法官必须直接听取当时人的陈述、质证和辩论，没有直接参加审理全过程的审判人员无权决定案件的结果。可见我国审判委员会制度与传统法学理论是不相容的。 除此之外，审判委员会本质上并不是一个审判组织而是一个行政组织。各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（有的还有非业务部门的负责人）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。〔2〕 审判委员会讨论重大、疑难案件的形式基本和行政机关召开领导办公会讨论重大行政公务的形式相同。
（五）审级间的行政化
依照《中华人民共和国 人民法院组织法》，我国实行“两审终审制”的审级制度。法院分为最高人民法院和地方各级人民法院，地方各级人民法院则又分为，基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。人民法院依照法律规定独立行使审判权，上下级法院之间应当是一种纯粹的审级监督关系，并不存在隶属关系和任何行政关系。但是由于法院本身被赋予了行政级别，地位严重的行政化，因而在实际工作当中，上下级法院之间除过审级监督关系外，还存在着一定的行政监督关系和行政指导关系。法 院作为司法机关在自己的审级中是独立审理和裁判案件的，法院对自己审理的案件有独立判断并作出认定的权力 .〔3〕 上级法院对下级法院的审级监督应当是通过上诉程序来实现的，而不能和行政机关一样通过所谓的请示、汇报、指示、命令来实现。但是，在我国司法实践当中，行政化的倾向十分严重，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关来看，遇到疑难和重大问题普遍习惯采用行政机关的作法即：向上级机关汇报、请示相关问题，以期得到上级机关的答复，最后，以上级机关答复的意见作为内部事务处理或者案件判决的依据。我们经常可以看到，某些地区的中级法院针对法院系统内部党员组织建设、廉政建设、人事管理事务、业务培训等问题对基层法院发出通知，命令或指示基层法院在此类业务中如何办理，如何去作。 在案件处理方面，最高人民法院还经常对地方各级人民法院报来的针对某些具体案例的请示给予相关意见批复，而这些针对具体案件的批复，则成为最高人民法院司法解释的一部分，地方人民法院当然的把这些行政化的批复当作案件审判的依据。
（六）司法机关职能的行政化
司法机关是行使国家司法权的国家审判机关，而司法权最集中的体现在审判权上，故而司法机关最主要的职能就是司法审判。司法权具有终局性、被动性、中立性、公平性的特点，司法机关履行的职能也当然要符合这几个特性。
司法与行政合一、衙门就是法庭无疑是中国传统司法体制的一大特色。〔4〕
其实，司法与行政是两种性质迥异的活动。司法是典型的法律适用活动，司法的本质是追求公正的理性判断；行政则是典型的法律执行活动，行政以效率为价值取向，以服从为天职。司法制度其实是社会纠纷的法律解决机制，相对于行政执法活动，司法具有明显的中立性、被动性、判断性、程序性和终极性。可以说，司法以公正为价值取向，以独立为天职。司法机关与行政机关在性质、职能、人员资质、权力属性及其运作规律等方面均有相当大的区别。
然而我国司法机关除依法履行司法审判职能外，还承担着大量司法机关内部的行政管理职能，比如后勤供应、财务管理、司法鉴定、司法警察管理 、强制执行等非审判职能， 而这些职能大部分属于司法行政权的范畴之内，而非司法权。虽然法院行政管理制度的设置具有其自身的合法性，但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形。〔5〕 从本质上讲，行政权的主动性、倾向性、应变性显然和司法机关的中立性、被动性相矛盾，由司法机关行使司法行政权是不合适的，是有违司法审判和司法行政分立的宪法原则的。实践证明，让司法机关承担大量类似强制执行这样的主动性、倾向性极强的行政职能，很容易把司法机关陷入到错综复杂的社会关系之中， 到头来只会影响司法机关的独立性、中立性 ， 而且正是中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求 ，〔6〕 最终使我们不得不把司法机关构建的如行政机关一般。
二、司法体制行政化的弊端
司法权和行政权本身性质迥异，司法机关和行政机关在体制构架上当然也就有很大不同。行政机关具有层级性、主动性。而对司法机关最大的要求显然就是“超然独立”。把司法机关当作行政机关来构架，用行政机关的管理模式来管理司法机关，司法审判和司法行政的合一化，其弊端显而易见：
（一）为行政权干涉司法权提供了可能性
司法独立是现代法治的一项重要原则，也是司法审判得以公正准确进行的制度保障 .〔7〕 而司法独立，最重要的就是司法机关独立于行政机关和其他政府机关而存在并自主地开展工作。我国《宪法》也规定“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这就是说，在我国司法权是不应受行政权干涉的。 然而司法体制的行政化则为行政权干涉司法权大开了方便之门，严重威胁到了司法权的独立。如前所述，我国司法体制一直是依照国家行政机关的模式来构建的，特别是地方各级法院更被某些人认为是地方党政机关的组成部门。司法机关在财政、组织、人事、编制等许多方面都由地方行政机关负责办理甚至是管理。 法院资金由地方财政供给，法院的人员编制更是由地方机构编制部门来核定，还有人事上对地方的依赖，使得法院在审理涉及地方利益的案件时有可能受到有处分权的机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。〔8〕 近年来行政机关利用行政权迫使法院丧失中立地位的现象时有发生， 使其在行使司法权 的过程中受少数地方党政权力机关甚至个别领导的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。
（二）严重影响了法官的独立审判
如前所述，法院在内部管理和人事管理上基本采用的都是国家行政机关的管理办法。法院的干部无论是审判员还是其他工作人员都参照国家公务员来管理，都和国家公务员一样被赋予了相应的行政级别，而且院长、庭长以及审判员等工作人员之间一般都具有上下级领导关系，虽然这种行政化的运行机制利于管理，但显然不适应司法机关审判独立的要求。司法机关内部的行政领导干部完全有可能，运用手中的行政权力施以行政压力，干涉下属审判员的审判业务，从而影响司法独立甚至滋生腐败。除此之外，法院在案件审判业务中实行的所谓“案件审批制”和“审判委员会制”，也极大的威胁到了审判独立。法官只有案件审理权，没有判决的权力，无论大案小案，都要层层审批 ，案件必须经过领导批示才能判决。对于重大案件一般还要上报审判委员会集体研究定夺 .这样一来庭审往往成为走过场，在庭上听取当事人全力陈述意见的法官对案件没有决断权，而有决断权的却不在庭上参与审理，这种“审判分离”的情况都含有“集体主义”和“民主”的好名声，但事实是，集体负责谁也不负责，集体思考谁也不思考，法官的个人能力和作用被削弱。〔9〕 法院集体定案、上定下审的作法，实际上使法院内部的审判监督和两审制度流于形式，也不利于实行错案追究责任制。
应当看到，司法机关不同于行政机关，法官不同于行政机关的公务员，不能以一般公务员那样对待法官，〔10〕 同时按照行政机关处理公务的办法来处理案件，用行政手段限制法官权力都是不合适的。司法责任应当是个体化的。因此从根本上来讲，在司法程序中的审判独立应当是法官的独立，因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度。〔11〕
（三）严重威胁到审级监督体系
上下级法院之间本质上应当是审级监督关系，但由于法院本身具有行政级别，再加上体制上的行政化，上下级法院在很大程度上已经构成了业务领导及指导关系。我们经常可以看到下级法院向上级法院汇报工作、请示问题，上级法院也以上级机关的姿态向它的“下级法院”指导工作、批示案件，而这种指导和批示也就成了下级法院案件审理的依据。这里突出表现的就是最高人民法院对地方各级法院以批复形式发布的有关个案的司法解释。虽然这种批复具有司法解释的性质，但从其产生的来源以及过程来看，很大程度上是上级机关对下级机关具体工作的批示，行政意味极其浓厚，司法解释的味道到被淡化。这种司法机关之间的请示和批复以及最高人民法院发布的关于个案的司法解释，严重的威胁到了以上诉为主要表现的审级监督体系。试想，如果允许上级法院直接干预下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。〔12〕 那么上诉程序作为上级法院对下级法院进行监督，防止冤案、错案的具体形式，其作用将大打折扣。
（四）严重影响了司法公正
在现代社会，司法当以公正作为价值取向，不与公正相联系的司法就丧失了现代司法应有之意。司法权本身是具有判断性的权力，实现判断的公正和正确，只能通过从制度上真正明确其独立性、中立性才能确保。然而我国司法体制的行政化，使得司法机关与行政机关有着千丝万缕的联系，甚至法院人事、财政、编制等工作都被纳入到了行政系统的统一管理之中，在这种体制下司法的独立性很难保证。与此同时，法院审判业务和司法行政业务的合一化，使得司法机关承担着大量的行政事务，而行政权本身的主动性和倾向性，让司法机关陷入了现实利益的旋涡。司法鉴定、强制执行等行政业务让司法机关尝尽了世间的“甜蜜和苦涩”，学会了应付“人情世故”，而司法的公正在这之间却受到了威胁。
三、司法体制行政化的改革对策
我国司法体制的行政化有其深刻的历史原因和现实原因。历
史形成的我国司法组织中实行事实上的首长负责制是一个重要原因，由此还衍生出办案过程中的请示汇报制度和法官行政级别制度，混淆了司法与行政、司法机关与行政机关的区别。在今天，司法体制行政化已经成为实现司法独立和司法公正的制度障碍和观念障碍，因此司法体制改革当以改革司法体制的行政化为核心，以确立司法独立和司法公正为目标，对司法体制进行必要革新。为此笔者提出以下几项改革对策：
（一）全面实现司法行政和司法审判的分立
司法行政和司法审判的分立是世界各国构建司法体制的通行做法。司法机关作为国家机关，不可避免地要处理一系列内部行政事务， 但是法院内部的行政管理制度不能窒息和遮蔽独立审判制度，法院自身的行政管理职能不能侵蚀、干扰甚至取代法院作为审判机关极其重要的审判职能，〔13〕 所以司法机关运行过程中天然的要求司法行政和司法审判的分立，从而最大程度的保证司法权的独立和公正。
虽然我国1982年《宪法》明确规定了司法行政与司法审判分立的原则，但在1983年、1986年和1997年的数次国务院机构改革中，却放弃了国务院及县以上地方人民政府司法行政部门管理司法机关司法行政工作的职能，这实际上恢复了司法行政与司法审判的合一制，宪法有关司法行政与司法审判分立的原则也就被搁置了。〔14〕 然而分析我国司法体制行政化的原因及表现，可以看出，法院人事制度、案件审理制度、法官制度的行政化很大程度上是司法行政与司法审判的合一制造成的，因此要确保司法独立，实现司法行政和司法审判的分立十分必要。笔者认为，我国在司法体制改革中应当从以下几个方面从新配置权能，以实现司法行政和司法审判的分立。
首先，将法院司法行政管理权交由同级司法行政部门行使。法院的后勤服务、法警警务、财务管理、诉讼费收缴、教育培训、人事事务等职能以及从事该项工作的工作人员都移交司法行政部门，让司法行政部门真正成为司法机关的组织部、宣传部、教育部、后勤部，使司法机关能够独立、安心的履行审判职能。
第二，将判决和裁定的强制执行权划归司法行政机关。我国刑事判决的执行权一直是由行政机关行使，但却始终把民事和行政判决、裁定的强制执行权交由司法机关来行使，使得司法机关长久以来陷入执行难、执行乱的怪圈，严重干扰了司法独立、司法公正的实现。强制执行权具有明显的确定性、主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于典型的行政权，判决裁定的执行属于典型的具体行政行为，因此，裁判的执行权并不是中立性、被动性的司法审判权的合理延伸，而应归属于行政权的范畴 ，〔15〕 应由行政机关而不宜由专司审判职能的司法机关执行。如前所述，执行性是司法行政权的重要特征，建议将生效的判决和裁定的强制执行工作交由司法行政机关负责，使司法行政机关真正成为名副其实的司法执行机关。
第三，将行政处罚的强制执行权交由司法行政部门行使。我国将行政处罚的强制执行纳入司法机关的职能范围的初衷是让司法机关监督行政机关的的具体行政行为。但是长久以来这种体制不仅影响到了司法审判业务的正常进行，而且现实中由于程序复杂，一些本应强制执行的行政违法案件却得不到及时执行，客观上放纵了违法行为，影响了行政效率的提高和法律的威严。所以，笔者建议把行政处罚的强制执行权交由司法行政部门行使，由司法行政部门对相关行政机关报来的执行申请进行审查，符合法律规定的予以强制执行。
第四，为确保司法行政部门能够更好的履行司法行政权，同时确保司法机关的独立性和中立性， 改变司法机关过多的受制于地方党、政机关的现状。司法行政部门在管理司法机关的司法行政事务后，应实行中央到地方的垂直管理。各级司法行政部门的工作人员由国务院统一配备，经费由中央财政统一拨付。
司法行政和司法审判分立后，司法机关只负责与审判有关的业务，只保留法官等与审判有直接联系的工作人员，其他人员包括司法警察、财务人员、政工人员、后勤人员将根据“人随事走”的原则转入司法行政部门。
（二）推行司法机关机构改革
要排除行政官员对司法的干预，要改变司法地方化的现状，就必须打破现有的法院设置格局。〔16〕 因此司法行政和司法审判在体制上分立后，应进行全面的司法机关机构改革。 机构改革应由中央统一领导进行，地方不再对司法机关的机构设置、人员编制进行核定，不再负责管理司法机关的财政、人事等工作。司法机关的机构设置和人员编制则由中央机构编制委员会直接核定，经费由中央财政通过司法行政部门予以拨付，人员则根据司法机关的特点，按照《法官法》的有关规定进行选拔和管理，从而把司法机关完全从地方行政体系中分离出来。司法机关机构改革中应首先取消司法机关的行政级别，内部工作人员的行政级别也随之取消，同时按照 法院的内部机构设置，应当也必须以审判工作为中心的原则，〔17〕 对内设机构进行全面精简和归并，将履行司法行政职能的机构划归司法行政部门，法院今后则只保留与审判业务相关的业务庭和机构。鉴于目前法院审判业务部门的职责划分不尽科学，争办案件、扯皮不清、互相推诿的情况时有发生，特别是民事、经济审判部门在案件的管辖范围上不甚明确，一些新类型的案件起诉到法院后，立案部门不知该分给谁来审理，这次法院内设机构改革的内容之一就是要重新划分各审判庭的职责权限，做到分工明确，职责分明。〔18〕 今后法院应只保留民事、刑事、行政等大的审判庭和立案庭 ，强化审判的专业化。各审判庭的庭长则不再是行政领导，不承担业务领导和行政管理工作，只负责审判业务的协调工作。
除此之外，应撤消审判委员会，成立法官委员会。法官委员会由本法院全体法官组成，法院院长则为当然的法官委员会主任。法官委员会主要负责法院审判业务的协调、法官权益的保障、法官职务行为的监督和法院日常事务的处理，以及向人民代表大会推荐法官人选。法官委员会不承担法院行政管理工作，不干涉审判员的具体审判业务，法院院长当然也不是行政领导，只是法官委员会召集者和法院日常事务处理人。
（三）建立新的司法机关党务领导体系
中国共产党是我国的执政党，司法机关接受的中国共产党的领导和监督是当然的，也是必须的。我国司法机关内部均成立有党的基层组织或者党组，各级地方党委也都设有政法委员会，负责领导地方公、检、法机关。然而，实践证明这种领导形式很容易使司法机关受至于地方党政机关，变成“地方的法院”影响到司法独立，不利于司法改革的进一步深入。因此，建议党中央对司法机关的党务工作实行垂直领导，成立中央司法工作委员会。各级人民法院中党的基层组织，在组织上则统一由中央司法工作委员会领导，不再直接接受地方党委的领导，为便于工作，中央司法工作委员会可在各省设立派出机构，代表其履行职能。 中央司法工作委员会及其派出机构负责领导司法机关的党务管理、法官选拔、组织建设、廉正建设等工作 ，不干涉司法机关对具体案件的审理。
（四） 革新案件审理体制，保障法官独立行使职权
司法独立的核心内容是法官独立，法官除了对法律正义负责外，不向任何人负责。〔19〕 正如马克思所说：“法官除了法律外，就没有别的上司。”〔20〕 可以说，从本质上看法官向法律负责就是向法律的制定者-人民代表大会负责，最终向人民负责。然而，由于我国现今司法体制的行政化以及法官职业被职级化，使得法官在案件审理过程中却要始终听命于上级领导或者由领导组成的审判委员会，事实上造成法官向上级、向领导负责的现状。因此司法机关应在内部机构改革的基础上全面革新案件审理机制，废除“案件审批制度”和“审判委员会制度”。
“案件审批制度”和“审判委员会制度”和现代审判的直接审理原则是背道而驰的，直接审理原则要求作出审理判决的法官必须直接审理案件，在直接参与案件审理的过程中去感受案件体会案件当事人对案件的认识，这样作出的裁判才会是最接近案件真实的裁判 ，而且是一种为当事人所信赖的真实。 应当说在现有体制下法官独立且直接的审理案件是很难达到的。因此，今后法官在案件审理过程中应全程独立，不再将案件提交庭长或院长审批，庭长或院长也无权对其他法官审理的案件进行干涉，对于重大、疑难案件可通过扩大合议庭的方式来“集思广益”，作到真正的透明和公正。同时应在立法上保障法官的独立，由于我国一直强调法院的独立而非法官的独立，所以在法律上并未明确法官独立，所以应将法官独立原则写入《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》等相关法律 ，并建立法官终身任职的制度、提高法官福利待遇和政治待遇，为法官独立提供身份保障。
（五）实行新的司法机关人事制度。
在全面实现司法行政和司法审判分立的基础上，进行司法机关人事制度改革，创建一套符合司法机关特点的的司法人事制度。
首先， 对各级司法机关的工作人员进行全面分类，凡是从事司法行政事务的工作人员，全部转入司法行政机关，实行公务员制度，并享受相关的福利待遇和管理办法。从事司法审判及其相关工作的工作人员，这里包括审判员和书记员，则推行新的人事管理制度，不再参照公务员管理，不再授予行政级别。
第二，将司法机关人事事务管理职能由地方人事部门转交司法行政部门履行。司法部成立司法干部管理局，地方各级司法行政部门亦成立相关机构，专门负责司法机关录用、工资、福利、专业技术等级评审等日常人事工作。
第三，根据法官职业特点， 建立法官专业技术等级体系 .今后法官只评授专业技术等级，不再担任行政职务，不再授予行政级别。专业技术等级只代表法官的业务能力和水平，法官之间没有行政级别的高低，没有隶属关系，地位平等。法官的专业技术等级由国务院司法行政部门专门成立的评审委员会评授。
第四，根据法官专业技术等级制度，制定适合其职业特点的工资福利体系。法官依据自己的专业技术等级享受相关的工资福利待遇。有鉴于我国的具体国情以及法官整体素质还不高的现状，法官的工资福利待遇和社会其他人员相比不应过于悬殊，但不应低于政府机关处级以上领导干部或国有大型企业中层以上管理人员。建议给予法官免费医疗待遇以及较高的退休待遇。
第五，改革法官选拔任用制度。 如前所述，我国现行法官选拔制度具有极强的行政性，基本上是把法官当作公务员来选拔的 ，整个选拔工作都由政府人事部门全程操作。司法机关大多数新录用人员，包括高校毕业生、军转干部 ， 一般都先在书记员等其它岗位任职几年后，就可以转任法官了，从整体上来看这一选拔模式并没有体现出法官的职业特点，而且人员素质并不能很好的保证。因此笔者认为，从提高我国法官队伍整体素质的大局出发，依据《中华人民共和国法官法》，初任法官应主要从通过国家司法考试、具备法官任职条件的法学研究生、律师、公证员等法律专业工作者中公开选拔。初任法官人选的选拔工作可在中央司法工作委员会的领导下，由用人法院和同级司法行政部门共同进行，检察机关全程监督，可以采用考试、考核等多种方式进行，具体办法及程序由司法部统一制定 .初任法官人选确定后，则由院长提请同级人民代表大会任命。今后我国还应逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任，以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度，从而使法官来源和选任真正形成良性循环。对于人民法院院长、副院长则由中共中央司法工作委员会向所在地人民代表大会提名任免。庭长由院长在征得中央司法工作委员会派出机构的同意后向所在地人民代表大会提名任免。今后地方组织人事部门将不得干涉司法机关的选拔任用工作。
第六，建立单独的书记员人事管理体系
书记员在我国司法机关内，是仅次于法官与审判业务联系最密切的人员。 依据《中华人民共和国人民法院组织法》第四十条的规定：“ 各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项”，可见书记员的地位和作用不可小视。 由于书记员和审判业务密切相关，而且对审判工作影响很大 ，因此书记员不宜划入司法行政部门管理，今后还应作为法院工作人员的一部分 .但是现今书记员制度却存在很大弊端，由于法官大多是从书记员中选拔的， 致使书记员难以安于本职工作，思想极不稳定，失去钻研本职工作的源动力，专业素质、专业技能难以提高。书记员大多重视法律业务的学习，为向法官转任打好基础，而忽视记录、归档等书记员基本素质的训练，难以为审判工作提供高效、优质的服务。有鉴于此，我们应借鉴国外的做法， 在司法机关中相对法官，单独设置书记员职务序列，确立书记员终身任职制，停止从书记员中选拔法官，让书记员从招录、任职、升迁到福利待遇都自成一体，以保证书记员队伍的整体稳定，促进其素质以及工作质量的提高。
（六）确立新的司法机关后勤保障和财政管理体系
按照司法行政和司法审判分立的原则，人民法院内部诸如办公场地管理、日常维护、车辆管理、治安保卫、后勤供应等后勤保障工作将全部由司法行政部门负责。人民法院将全心专注于审判等司法事务，不再为后勤保障分心。 人民法院的财政工作则由司法行政部门统一负责管理及支付，经费由中央财政拨付。诉讼费收缴由司法行政部门负责，法院不再直接收取当事人的诉讼费 ，彻底与经济利益脱钩。收缴的诉讼费由司法行政部门全额上缴中央财政。法官和书记员工资则由中央财政拨付至省级司法行政部门，由省级司法行政部门直接发给本人。
（七）消除上下级司法机关的行政性关系
上下级司法机关应是纯粹的审级监督关系，不应存在任何行政性关系，所以下级法院不得向上级法院就具体案件的审理问题请示汇报，上级法院也不得向下级法院就具体案件审理发出命令、指示和意见。每个法院只向法律负责，而不是向上级法院负责。 最高人民法院也不应就具体案件发出所谓司法解释，而应就如何具体应用法律的问题，对一些法律条文的内涵和外延作字面的以及合乎逻辑的扩张性或者限制性解释，使法律规范反映和体现的立法原意进一步明确。〔21〕 伴随着这种法院之间关系的变化，为了弥补法院之间行政监督关系消失所带来的监督真空，应强化审级监督，建议我国将“两审终审制”改为“三审终审制”。
（八）加强对司法机关的全面监督
司法独立并不等于司法权的膨胀，更不等于司法机关的一家独大无人监督。但很多保障司法权的独立的制度或措施却是双刃剑，它在使司法得以独立的同时， 也会使司法权极度扩张、被人滥用，甚至滋生腐败。而司法机关是法律和正义的护卫人，是权力滥用和官吏腐败的控制者。因此，司法腐败往往比行政腐败和其他腐败更为可怕，更为糟糕，所以加强对司法机关的全面监督也就显得十分重要。对司法机关的监督，笔者认为应当从以下几个方面做好工作：
1、确立司法机关内部监督体系。司法机关内部监督可以分为，审级监督和同一法院内的自我监督两个部分。审级监督主要是通过上诉程序来实现的。自我监督则可以通过多种形式，比如错案追究制度、公开审理等，法官委员会成立后也可以起到内部监督的作用，对不合格的法官可以进行训诫甚至建议人大予以罢免。
2、加强检察机关的监督
我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。按照《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的规定，人民检察院行使法律监督权。对法院的监督是法律监督的重要组成部分。在现有法律条件下人民检察院可以通过抗诉等形式对人民法院的审判活动进行监督，现在尤其要强化人民检察院对民事、行政审判的监督，完善相关监督体系。
人民检察院在对审判业务进行法律监督的同时，还应担负对法官的监督职能。人民检察院应强化对法官的监督职能，确立人民向检察院举报不合格法官的制度，通过诉讼以及非诉讼手段对法官的职务行为进行监督。
3、规范人大监督
人民代表大会对司法机关的监督是根据宪法确立的，人大监督主要通过听取审议工作报告、质询、人事任免以及个案监督等形式来实现的。从人大监督的现状来看，应着重强化质询、人事任免以及个案监督等形式，使监督程序化、正规化。
我国司法体制的行政化有其内在的历史原因和现实原因，要使其非行政化显然不是一朝一夕的事情，它涉及到司法体制整体的变革、司法权能的重新整合。而司法体制作为政治体制的重要组成部分，他的改革也必须伴随政治体制的相应改革，所以二者必须相互配合，不能忽视各自对对方的影响，因此，在非行政化的进程中，当以体制现实为出发点，步步为营、稳扎稳打、全面规划、分次实施，最终实现中国司法体制的平稳革新以及合理化构建 .
注释：
[1] 柴发邦主编：《民事诉讼法学》，北京，法律出版社，1987年版，73页。
[2] 吴晓东：《审判运行机制改革需解决的三问题》，载于《人民法院报》，2000年6月2日。
[3][10] 胡夏冰、冯仁强主编：《司法公正与司法改革研究综述》，北京，清华大学出版社，2001年5月第一版，138、176页。
[4][13] 刘武俊：《法官职业走出泛行政化定位的误区》，载于《人民日报》，2002年8月5日。
[5][6] 朱苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载于《中外法学》，1999年第5期 .
[7] 余昌洪：《 论司法独立及其实现》， 载于“北大法律信息网”。
[8][9] 孔祥林：《影响司法公正的制度性缺陷分析》，载于《唯实》，2000年第3期，57～60页。
[11] 龙宗智、李常青：《论司法独立与司法受制》，载于《法学》， 1998 年第 12 期。
[12] 张卫平：《论我国法院体制的非行政化 -法院体制改革的一种基本思路 》，载于《法商研究》，2000年第3期，3~10页。
[14][15][21] 刘武俊《司法行政权的界说及其合理配置》，载于“燕园评论”网（www.yypl.net） .
[16] 易延友：《司法独立之理念》，载于《欧洲法律与经济评论》，2002年9月23日。
[17][18] 肖扬：《人民法院改革的进程与展望》，载于《国家行政学院学报》，2000年第3期。
[19] 李伯侨、周志轶：《法官人格独立-司法改革的又一条思路》， 载于“北大法律信息网” .
[20]《马克斯恩格斯全集》第1卷，76页。
