公示催告程序的立法完善
发布日期：2004-07-22 文章来源： 互联网
内容提要：本文认为，现行公示催告程序存在诸多缺陷，应当从其适用的案件范围、申请主体、驳回申请时的救济程序、撤销除权判决之诉等方面进行完善。
关键词：公示催告程序 立法完善
公示催告程序是民事诉讼法中的一种特别程序，是指法院根据当事人基于法定理由提出的申请，以公示的方式，催告不特定或不明的利害关系人在一定期间申报权利，如不申报，即产生失权效果或其他不利法律后果的程序。设置公示催告程序的意义在于：实践中，因某种情况的存在，使当事人的民事权利陷入不确定的状态而不能行使，若此种权利不确定的状态任其长久存在而不除去，则所造成的结果不仅会使当事人的权利无法满足而受损害，而且从公益上而言，还会危害一般的交易安全。所以，立法上为兼顾当事人及不明的利害关系人之双方利益，有必要设立公示催告程序，以便一方面使当事人能够依法定程序获得其权利之行使，另一方面使利害关系人能够获悉该项权利有他人在主张之事实，在其认为自己享有正当权利时，即可适时地出面寻求保护。通过公示催告程序的运作，在消除权利不确定的状态之同时，个人权益可以获得保护，一般交易安全也得以维护。正因为公示催告程序具有此种重要作用，因而1991年颁布的《民事诉讼法》对此类程序作出了规定。但是，由于当时的经济发展、社会生活、理论研究等各方面因素的制约，公示催告程序在内容上还存在诸多缺陷，有必要尽快从立法上予以完善。
一、应当拓宽适用公示催告程序的案件范围
适用公示催告程序的案件，各国一般都要求应当以法律有明确规定的为限，其范围也不尽相同。例如在德国，可以申请公示催告的事项是相当广泛的。根据德国民事诉讼法的规定，公示催告主要分为以下几种：（1）死亡宣告的公示催告；（2）排除土地所有人或船舶所有人的公示催告；（3）排除各种债权人的公示催告；（4）宣告证券无效的公示催告。[①]上述四类中，第一类和第四类是大多数国家所共同规定的，不过，对于第一类，即宣告死亡问题，很多国家并不将其规定于公示催告程序中，[②]而对于第四类，德国民法和民事诉讼法所规定的证券种类极为广泛，包括票据（汇票、本票）、支票、无记名证券、抵押证券、土地债务债券及定期土地债务债券、股票、商人的指示证券、提单、仓单、载货证券、运送保险证书、寄托证书、保险单等。在日本和我国台湾地区，可以申请公示催告的事项也较多，例如台湾地区民事诉讼法第539条规定：“申报权利之公示催告，以得依背书转让之证券及其他法律有规定者为限。”得以背书转让的证券包括指示证券、无记名证券、提单、仓单、载货证券、汇票、本票、支票、公司股票等。另外，台湾民法第1157条规定了要求被继承人之债权人于一定期限内申报其债权的公示催告；第1178条规定了要求继承人于一定期限内承认继承的公示催告；第1179条规定了要求受遗赠人表明应否接受遗赠的公示催告；等等。[③]
相比较而言，我国民事诉讼法所规定的可申请公示催告的案件范围是相当狭窄的。《民事诉讼法》第193条第1款规定：“按照规定可以背书转让的票据持有人，因票据被盗、遗失或者灭失，可以向票据支付地的基层人民法院申请公示催告。依照法律规定可以申请公示催告的其他事项，适用本章规定。”因此，从当时的规定来看，《民事诉讼法》对适用公示催告程序的案件范围是作了较为严格的限制的，即主要限于可以背书转让的票据在被盗、遗失、灭失时当事人可以申请公示催告。但考虑到我国经济发展的未来趋向和国外实行市场经济的国家的立法经验，该条款的后段又作了一项较为灵活的原则性规定，即规定对于其他事项，有关法律也可规定依照民事诉讼法的规定申请公示催告。目前，《公司法》和《海事诉讼特别程序法》规定对记名股票和提单可以申请公示催告。《公司法》第150条规定：“记名股票被盗、遗失或者灭失，股东可以依照民事诉讼法规定的公示催告程序，请求人民法院宣告该股票失效。依照公示催告程序，人民法院宣告该股票失效后，股东可以向公司申请补发股票。” 《海事诉讼特别程序法》第100条规定：“提单等提货凭证持有人，因提货凭证失控或者灭失，可以向货物所在地海事法院申请公示催告。”
可见，在我国，适用公示催告程序的案件仅限于上述三种情况，即可以背书转让的票据（包括汇票、本票和支票）、记名股票和海事诉讼中的提单等提货凭证发生丧失时，当事人可以申请公示催告。我们认为，随着我国社会经济的发展，为了更好地保护有关当事人的合法权益、维护法律关系的稳定和交易的安全，拓宽可以申请公示催告的案件范围是十分必要的。一方面，应当扩大可以申请公示催告的有价证券的种类，而不应仅仅限于现行法所规定的票据、记名股票和海事诉讼中的提单这三种。也就是说，可以背书转让的有价证券在被盗、遗失或者灭失时，应当规定原则上当事人都可以依照公示催告程序申请公示催告，除非有例外规定。这就要求，对于仓单、债券、载货凭证等有价证券，也应当允许申请公示催告。另一方面，对于丧失有价证券之情形以外的其他特定事项，规定公示催告程序也是十分必要的，例如对遗产报明债权、搜集继承人等情形，但这一点与有关实体法制度的完善有密切关系。例如，我国继承法对于从遗产中清偿被继承人的债务问题虽然作了规定，但并没有规定使债权人报明债权的公示催告程序，这样一来，在用遗产来清偿被继承人的债务时，就很可以会遗漏某个或某些债权人，因为被继承人的债权债务关系并不一定全部是公开的，并不一定为继承人或遗嘱执行人所知晓。所以，为了保护全体债权人的合法权益，规定债权人报明债权的公示催告程序就显有必要。
二、基于票据丧失而申请公示催告的主体应予完善
依据《民事诉讼法》和司法解释的规定，可以背书转让的票据丧失时，有权申请公示催告的主体仅限于票据丧失前的最后持有人。这就会产生一个怪现象，即当票据持有人与票据权利人不一致时，票据权利人反而无权申请公示催告。例如，甲持有某票据，但票据背书上记载的受让人为乙，甲对该票据并不享有权利，依照民事诉讼法的现行规定，在持有人甲丧失票据的情况下，权利人乙却并不享有公示催告申请权。又例如，根据1995年10月1日施行的《中华人民共和国担保法》第75、76条的规定，票据可以作为质押权的标的，在以票据进行质押时，质权人即成为票据持有人，而出质人（即票据上所记载的权利人）则丧失对票据的持有。在设定质押的场合，如果票据被盗、遗失或灭失，依据现行规定，则只能由质权人申请公示催告，而出质人无权申请公示催告。
显然，现行民事诉讼法对公示催告的申请主体所作的规定，有时可能并不利于充分保护真正的票据权利人的合法权益。所以，立法上有必要对此加以完善。例如可规定：票据丧失时，对该票据可以主张权利的人有权申请公示催告。所谓对票据可以主张权利的人，是指票据如果未丧失时，可以根据票据主张权利的人，包括票据上记载的权利人（收款人或被背书人）、质权人、票据在签发后但尚未交付给收款人前即丧失时的出票人，等等。何人能依票据主张权利，应以实体法的规定进行判断。从德、日等国和我国台湾地区的规定来看，对于记名证券的公示催告，一般也是规定由可以对证券主张权利之人作为申请人。
三、应当规定对驳回申请的裁定之救济程序
依据《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第227条的规定，人民法院对公示催告的申请进行审查后，认为不符合受理条件的，应在7日内裁定驳回申请。对于这种裁定，按照现行法律的规定，申请人并无表示不服或异议的机会和手段，这对申请人的权益保护是极为不利的。因为，法院驳回申请的裁定并非在任何时候都是正确的，而法院一旦错误地驳回公示催告申请人的申请，申请人对票据所享有的权利就难以实现，这显然有悖于公示催告程序的设立宗旨。因此，基于充分保护公示催告申请人的合法权益之考虑，对于法院所作的驳回申请的裁定，民事诉讼法理应赋予申请人相应的救济手段。具体来说，对于这类裁定，应当规定申请人有权提起上诉，通过上诉审程序的运作，来最后确定申请人是否享有公示催告申请权。
四、应当完善对票据支付人的通知程序
公示催告程序终结之后，法院应当通知票据支付人，以便解除在此之前法院向支付人所发出的停止支付通知书对支付人的约束效力。对此，《民事诉讼法》第196条规定，因利害关系人申报权利而终结公示催告程序时，应当通知支付人；第97条亦规定，除权判决作出后，也应当通知支付人，这是非常有必要的。但是，《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第232、235条规定的在下述两种情形下终结公示催告程序时，却并没有规定对支付人的通知程序：（1）公示催告申请人没有在法定期限内申请法院作出除权判决；（2）在公示催告期间申请人撤回申请。其实，在这两种情形下终结公示催告程序的，也应当通知支付人，否则，停止支付通知书对支付人的效力何时解除呢？鉴于此，最高人民法院在以后颁布的司法解释中或《民事诉讼法》再次修订时，有必要对此作出补充规定。
五、申请人自判决公告之日起有权向人民法院请求支付之规定应予修改
依据《民事诉讼法》第197条的规定，宣告票据无效的判决自公告之日起，申请人有权向支付人请求支付。乍一看，这一规定似乎非常合理，但是它却忽视了一个重要问题，即：如果除权判决生效的时间早于票据上实际记载的付款时间，票据付款人（支付人）可否主张抗辩呢？依据上述条款和《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第233条的规定，在这种情形下，票据付款人并不享有抗辩权，判决生效后，付款人即负有付款义务。显然，这种规定对票据付款人是不公平的，也有违票据法的一般原理。因为，在票据不丧失的情况下，持票人于票据到期日前请求付款时，通常会遭到付款人的抗辩；而在其丧失了票据的情况下，反倒可以根据判决提前实现其票据权利，从票据法上来说，这无论如何是站不住脚的。不管是从哪个角度而言，除权判决所载的权利仅能等同于而不应优于原票据上记载的权利。故此，关于公示催告申请人请求付款人付款的规定有必要修改为：自判决公告之日起，已到原票据记载的付款日期的，申请人有权依据判决请求付款人付款；尚未到原票据记载的付款日期的，申请人在到期日方可请求付款人付款；判决中应当注明原票据的付款日期。
六、应当规定利害关系人可提起撤销除权判决之诉
在公示催告期间届满后无人申报权利，或者有人申报但被驳回时，人民法院可以根据申请人的申请，作出宣告票据（或股票、提单等）无效的判决。这种判决在民事诉讼理论上称为“除权判决”，它是申请人申请公示催告的主要目的，因为只有作出除权判决，申请人才可以在不占有票据的情况下主张该票据所记载的权利。
除权判决的作出，仅仅是根据公示催告申请人的申请和无人申报权利的事实，推定该申请人为票据权利人，这种推定可能与事实不符，不一定反映票据关系的真实情况。也就是说，在除权判决作出之前没有申报权利的利害关系人，有时可能在事实上享有票据权利，只是因为正当耽误而没有及时申报权利。在这种情况下，就产生了如何恢复利害关系人的票据权利，为其提供法律救济的问题。对于这一问题，《民事诉讼法》第198条规定：“利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的（指申报权利-引者注），自知道或者应当知道判决公告之日起一年内，可以向作出判决的人民法院起诉。”由于这种起诉并不是直接针对除权判决本身而提起，因而可称为“另行起诉”制度。这种另行起诉的救济制度，虽然对于保护利害关系人的合法权益具有重要意义，但是其缺点也是非常明显的。其一，利害关系人另行起诉后，法院按照票据纠纷进行审理，审理后所作的判决，可能与除权判决的内容相一致，也可能与除权判决的内容相抵触。二者内容相抵触时，应当以哪一个判决为准呢？在此情况下，按理应当承认后一判决，但除权判决又应当如何处置呢？对于这一重要问题，《民事诉讼法》和相关司法解释的态度是不明确的，既没有规定法院在作出内容不同的新判决时应当一并撤销原除权判决，也没有规定内容不同的新判决作出后原除权判决即视为撤销。如此一来，对于同一事项，就可能出现相互矛盾的两个判决，这势必有损于司法程序的严肃性，也不利于当事人的权益保护。其二，利害关系人另行起诉的理由仅限于“因正当理由不能在除权判决前向人民法院申报权利”，而对于其他影响其权益的重大事项，例如申请事项不属于公示催告的范围、法院违反法定程序、审判人员滥用审判权等等，则不能作为提起诉讼的根据，因而“另行起诉”制度保护利害关系人的权益之功能是很有限的。
鉴于上述情况，立法上有必要完善对利害关系人的法律救济制度。对此，可借鉴大陆法系国家的通行做法，规定利害关系人可提起撤销除权判决之诉。现行《民事诉讼法》第198条所规定的“利害关系人因正当理由不能在除权判决前向人民法院申报权利”之情形，可以作为撤销除权判决之诉的法定事由，但撤销除权判决之诉的理由应不限于这一种情形。
从德、日等国和我国台湾地区的规定来看，撤销除权判决之诉的法定事由是很多的。例如德国民事诉讼法第957条第2款规定：“有下列情形之一时，对除权判决，可以以申请人为被告，向管辖公示催告法院所在地区的州法院提起撤销之诉：（1）没有法律准许公示催告的情形；（2）对公示催告未予公告或未按法律规定的方式予以公告；（3）未遵守规定的公示催告期间；（4）作出判决的法官依法应该回避；（5）已有申报的请求权或权利，但在判决中未依法予以考虑；（6）具备根据犯罪行为提起回复原状之诉的要件。”[④] 日本和我国台湾地区的民事诉讼法亦有类似的规定，但是所规定的提起撤销除权判决之诉的法定理由更为广泛，即除了类似于上述德国民事诉讼法所规定的法定事由外，还规定关于提起再审的某些法定事由也可以作为撤销除权判决之诉的理由，例如：作为判决证据的文书或其他物件，是经过伪造或变造的；以证人、鉴定人、翻译人员的虚伪陈述作为判决的证据的，等等。[⑤] 这些有关撤销除权判决之诉的立法例，对于完善我国公示催告程序中利害关系人之救济程序具有很好的借鉴意义。民事诉讼法再次修订时，实有必要吸收其中的合理之处，并结合我国的实际情况，对撤销除权判决之诉作出规定。
参考文献：
[①] 参见谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社2001年版，第261页以下。
[②] 在德国，1951年1月15日的《失踪法》颁布之后，公示催告程序中也不再规定宣告死亡问题。参见谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社2001年版，第263页。
[③] 陈荣宗、林庆苗：《民事诉讼法》，台湾三民书局1996年版，第919页。
[④] 谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社2001年版，第263页。
[⑤] 参见白绿铉编译：《日本新民事诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第136页及第114页；石志泉等：《民事诉讼法释义》，台湾三民书局1987年版，第635页及第570页。
