人民陪审员制度是人民法院在审判案件过程中，由人民陪审员参加组成合议庭进行案件审判的制度，它是我国的一项重要的政治制度，实行人民陪审员制度，让人民参与案件审判活动，正是司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体表现，体现了我国社会主义制度的民主性，实行人民陪审员制度，为人民法院的审判活动设置了一种直接的监督制约机制，使人民法院的审判活动实现公正、公平、公开，增强了审判的透明度，使审判工作直接置于人民的参与监督之下，从而保证人民的司法公正。然而，由于人民陪审员的任选、在审判活动中的职责、参与审理案件的范围、业务培训、管理及经费保障都缺乏明确的规定，致使人民陪审员制度流于形式，并没有真正发挥作用。我们对南阳全市法院的人民联审员现状进行了广泛调查和征求意见，就有关人民陪审员制度的改革提出构想。

　　一、 现行人民陪审员制度存在的问题

　　长期以来，我国司法界对陪审制的认识存在偏差，陪审制的建设并没有得到足够的重视，对陪审员的重要性和职业特点基本上没有顾及，在此基础上形成的陪审制度不可避免地存在着诸多缺陷，具体表现在：

　　（一）、陪审员制度缺乏宪法依据，修改后的法律只是作出选择然性的规定。人民陪审员制度是一种基本的审判制度，一个国家是否实行陪审制度，需要由宪法来加以规定，50年代末期，由于受否定法律、轻视法制思想的影响，一些已经被立法所确立的重要法律原则和制度受到批判和废弃。人民陪审制度当时也成为发动群众进行阶级关斗争、夺权整人的工具，1975年颁布的宪法中不再规定人民陪审制度，文革结束后，1978的宪法重提“实行群众代表陪审制度”，1982年宪法又取消了陪审制的规定，从而使得我国现阶段实行陪审制缺少了宪法依据。1983年修改后的人民法院组织法，也将原规定第一审应实行陪审制度，改为较为灵活的选择性规定，即“由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，《刑事诉讼法》作了与《人民法院组织法》完全相同的规定，而《行政诉讼法》和《民事诉讼法》在“基本原则”中却都没有规定陪审制度， 我国法律对陪审制度在法律体系中的地位不统一，导致审判实践中适用的随意性比较大。

　　（二）、缺乏严格的陪审考核、录用程序及任职标准，资格条件和产生方式混乱。《人民法院组织法》第38条规定“有选举权和被选举权的年满22岁的公民，可以被选举为人民陪审员，”此规定除了对年龄和政治权利有必要的限制，对陪审员必须具备的政治素质、业务素质、文化层次、专业特长等任职条件均未作出规定，缺乏严格的考核、录用程序，很难保证陪审的高水平和高质量。就我国的陪审抽的现状而言，一方面，由陪审员法律专业知识欠缺，文化层次不高，使其并不具备监督专业法官的能力和水平和真正参与审判工作。尤其在基层法院审判实践中，人民陪审员“陪而不审”的现象司空见惯，由审判员和陪审员组成的合议庭最终往往成了由主审的审判员一个人唱“独角戏”，自始至终包揽了整个庭审过程，这样反正造成庭审方式单一，合议庭的整体职能难以发挥。同时，也由于人民陪审员法律知识欠缺，面对案件事实，一般只能就案说案，难以从法理上对案件进行质证和认证，难以对案件做出独立的评析，只是追随、复议主审法官对案件的处理意见，出现议而不决的现象。

　　对陪审员的聘请随意性大，大多法院处于办案经费紧张及聘请在职人员比较困难等原因，往往就地聘请退休人员和居委会的人员作为人民陪审员，忽视了对这些人法律知识的审查，且大多是按需要临时聘请，甚至有些陪审员并没有经过合法的程序选举产生。聘请的随意性造成了陪审员组成中，缺乏固定的高素质的陪审员。

　　（三）、陪审员参与案件范围和职责缺乏明确的法律规定。根据我国法律的有关规定，陪审制度的适用范围是人民法院审判的第一审案件，对于什么样的案件必须适用人民陪审员参与审理，什么样的案件不适用人民陪审员尚无法律明确规定，造成司法实践中，是否采用陪审员完全处于被动的状态下，不利于其发挥对审判的监督职能。

　　现行人民法院组织法笼统地规定陪审员在执行职务过程中享有与审判员同等的权力，如审阅案卷材料、参与案件调查、参与开庭审理、参与案件评议。但实际上陪审员法律素质上和职业法官毕竟是有差距的，二者的职权和职责也不尽相同，所以应对二者进行科学分工。

　　（四）、缺乏对陪审员的监督机制，对陪审员错案责任追究缺乏法律依据。人民法院组织法第38条第二款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭组成人员，同审判员有同等的权利”。这些权利可以使人民陪审员依法决定案件的审判结果，但依据权利和义务相一致的原则，若人民陪审员参与审理的案件出现了错案，应承担相应的错案责任时，由于目前错案追究制度还没有完全规范化，对陪审员造成错案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。这样难免出现陪审腐败，从而违背陪审制度设立的初衷，也影响了法院的形象。

　　（五）、陪审员的培训、保障制度不健全。如在身份保障方面，人民陪审员的地位和待遇都比较低。《人民法院组织法》第39条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”这在原则上将人民陪审员的工作明显义务化，不利于陪审员参与审理案件的积极性。在任职保障方面，由于陪审员在执行职务期间，行使的国家审判权，但目前，在陪审员的人身财产等任职保障方面，尚无具体的规定和可操作性的程序，以至于在不少陪审员参与审理案件受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时，权利得不到应有的救济。在陪审员培训上，人民陪审员作为一支不固定的职业队伍，应由法院设立专门机构或指定专人进行管理和培训，但是实践中却少有法院对陪审员进行业务培训。

　　这些问题造成了陪审员制度不能很好也在审判实践中得以落实。陪审员制度的设立，是为了实现公正与效率这一司法价值，但目前由于陪审制度的不完善，一些素质不高陪审员受社会不良风气的影响，又没有错案责任的制约，置审判监督职能于不顾，在参与审理过程中，办关系案、人情案，甚至徇私枉法，影响了司法公正，与陪审员制度的设立初衷背道而驰。所以对陪审制度进行改革成了当务之急。

　　二、 改革陪审制度的构想

　　鉴于新形势下人民陪审制度的现实状况，我们认为，制定一部专门的《人民陪审法》，对人民陪审员的职责、产生方式、权利义务进行科学、完整、统一、和谐的规定是陪审制度发挥作用，实现其价值，克服其缺陷的根本举措。为此，首先应在现行宪法中恢复人民陪审制度的宪法地位，为改革完善这项有中国特色的司法制度提供根本的立法保障。在具体制定《人民陪审法》时，应对以下几个问题加以规定，使其与相应的诉讼制度及规则相结合，成为一项切实可行的司法制度。

　　（一）陪审员的条件，关于陪审员的条件，理论界有两种观点，第一种观点是陪审员应当“平民化”。此种观点认为，设立陪审制度的目的，是让不具备系统法律知识和司法实践的普通公民与审判人员共同审理案件，提高公民的参与管理国家的意识。因此，只要具备一定的年龄、行为能力和基本的政治权利能力，人人都可以担任陪审员。英美法系国家的陪审员产生就是以“平民化”为基础，如果陪审员的条件规定过高，则体现不出陪审员制度的民主性质，基于此，不应对陪审员的文化程度进行限制。另一种观点认为，不能使陪审员太平民化，对于普通老百姓来说，如果文化程度太低，对法律完全陌生，那么在法庭上，面对法官和律师的法言法语，他们将难以理解，即便是加以解释，理解上也有很大的障碍，如果不附文化程度、法律水平等条件，不利于审判效率的提高，不利于陪审员作用的发挥。我们同意后一种观点。提高公民的司法参与程度，应当以提高司法的公正与效率为前提，如果为了形式上的“人民参与”，而对陪审员的条件放得过宽，那就是形而上学，最终的代价还是牺牲人民利益。对陪审员的文化程度要求上，至少不能低于高中文化程度。另外要提高有专业知识的陪审中的比例，如医疗卫生人员、工程技术人员等，这样可以使审理一些比较专业的案件，如医疗纠纷案件、工程争议案件时，陪审员的专业知识和审判人员的法律知识形成一个优势互补，从而提高案件的审判质量。

　　（二）陪审员的选任程序。陪审员虽然不是专业的法官，但其参与审理个案时就行使了专业审判人员的全部或部分职权，他参与司法的行为代表的是国家，因此，陪审员的选任程序应当体现严肃性，基于我国的实际情况和司法经验，我国陪审员的产生采取个人申报和人大选举相结合的形式较为合适。任何符合陪审员条件的公民都可以早报人民陪审员，然后由各级人大选举产生各级法院所需数量的陪审员。另外，也可以考虑在人大选举任命前增加一个环节，即人大选举任命的陪审员从本级人民法院院长的提名中产生，上述程序中，要求公民自愿申报体现该公民自觉参与管理国家活动的意识，经同级法院院长提名及人大的选举，体现了陪审员产生的严肃性、这种程序下产生的陪审员比法院自己确定的陪审员更有广泛性、代表性、民主性、公正性、严肃性。

　　另外，还要对陪审员任职期限作出限制，实践中，有些陪审员被选举出来后，往往成了“职业陪审员”，这不仅损害了陪审制度的民主性，也便其监督机能和范围弱化。因此，应对陪审员参与审判的次数加以必要的限制。这样可以最大程度地保证广大公民对司法的参与，使陪审员的非职业化及广泛的代表性得以实现。

　　（三）陪审案件的范围。最高人民法院于2000年9月15日向全国人大常委会提交的《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》将陪审案件的适用范围规定为：（1）法院审判的第一审刑事案件和涉及人身权利的第一审民事案件，应当适用陪审制：（2）人民法院审判的第一审具有较大社会影响或者专业性较强的民事、行政、知识产权、海事、金融等案件，可以适用陪审制度：（3）对于其他一审案件，当事人申请的，人民法院可以准许。《决定草案》比较具体地规定了适用陪审案件的范围，操作性强，范围也比较适当。我们认为，除以上规定外，适用陪审案件的范围，还应当与相关的审判程序及法律规定相结合，作以下的补充：第一，适用陪审制度，在确定陪审员前，应当公示，征得当事人的同意，当事人可以依法提出回避等。第二，依法不公开审理的案件（有关未成年犯罪案件除外）一般不适用陪审制。

　　（四）陪审员的权利义务。除了按照我国《人民法院组织法》规定陪审员具有与审判员同等的权利，即在审理案件中有阅卷、参与庭审、参与评议权利之外，我们认为，还应增加以下权利：1、监督权。即发现审判人员有违法违纪行为时，可以直接向法院或人大检举；发现案件存在错误时，可以向法院院长建议再审。2、享有参加有关法律知识和审判业务培训的权利，提高陪审的能力。3、获取补助权利。人民陪审员在法院执行职务所需的费用，应列入财政预算，拨给人民法院陪审员专款，陪审在原待遇不变的情况下，由法院给予适当的补偿。在保障权利的同时，还要对陪审义务与法律责任加以明确，体现权利义务相一致的原则，防止陪审权利的滥用。对人民陪审员违反审判纪律的行为或者滥用职权、玩忽职守等造成错案或者其他严重后果的，应明确相应的处罚。人大应经常性对陪审员的工作进行检查、评议，法院每年应对辖区内人民陪审员的参与案件审理情况向人大作出报告。

　　（五）合议庭审判员和陪审员的人数比例。现行陪审制度没有对此作出限制性规定，只要合议庭人数为单数既可，一般采取由一个审判员两名陪审员组成合议庭，但是对于特别重大、复杂的案件，也可考虑增加陪审员的人数，特别是在一些复杂的专业性较强的案件，增加有专知识的人来参与案件审理。

　　河南省南阳市中级人民法院·郭敬波