(四)强势民主
民主应该是由少数公民所组成的社会,公民们可以开会直接处理他们自己的事务,他们的理想是建构一个公民自主的自治政府,自治政府应该要落实到基层,从乡镇、邻里层次开始做起。(11)Barber将民主分为三种:弱势民主、统一民主、强势民主。他认为,公民依据共同契约将管理公共事务的权力委托给自己投票选出的代表的弱势民主(间接民主)是一种限制民众政治参与和控制权的手段,同时也是一种处理政府日常事务的权力掌握在精英手中的手段,代议制民主充其量是趋近民主,而不是民主本身。通过精神感召和意识形态激励的统一民主,使公民在个人利益和集体利益发生冲突时主动放弃自我利益,成就集体利益,使个人的利益与象征性的集体利益获得一致性,进一步达到社群的共识。这种民主只有集体,没有个体,况且在个人利益与集体利益结合的过程中,往往会透过一种集体的力量将个人的利益与需求完全淹没,而出现直接民主的假象;执政者更可以运用种种巧妙的方式,合法与技巧性地压制个人的意见,使之成为一言堂的假民主。公民自己管理自己事务的强势民主(直接民主)并不回避个别利益可能产生的冲突,也不要求所有人均具备高度的同质性或某种价值的共识,而是主张透过持续的参与、互动与协商,在创造性共识的基础上,化解冲突,容忍歧义;同时在互动的过程中,公民可以自行立法与创建政治社群,将依赖性的个人转化成为自由的公民,私利转化为公共利益。因此在强势民主之下,政治将成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分,而不只是代议制里由专家所垄断的专业活动。(12)可见,治理的民主概念就是直接民主或强势民主,也就是在宪政制度的基础上,人民通过自治的共同体,获得参与公共事务管理的权利,并实际参与公共事务管理的过程,政府并不完全垄断一切合法的权力,在政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序,参加经济和社会调节,形成所谓多中心治道的格局。这其实就是在追求更大程度上的自治权,进一步提高公民社会相对国家的自主性,因此,衡量一个国家民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共领域的资源,并能够直接参与公共资源管理的过程。
(五)顾客导向
顾客主权的理念,来自于市场中自由竞争的企业经营理念。它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的“顾客”,政府活动和公务人员不应只向上级负责,而应围绕顾客的需求进行,为顾客利益负责。“顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛……如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注公众满意度,那么内部行政运作亟须改革以改善服务就不言自明了”。(13)“大多数人同政府打交道的经验中,最大的刺激是官僚政治傲慢。今天人们期望着被当作顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重”。(14)
(六)市场化政府
在西方各国开始普遍反思政府的治理问题,并试图解决传统行政模式所面临的危机之时,市场再一次成为人们优先选择的药方。如果让现在的政治家、学术界人士和公众选择可以取代传统公共行政模式的治理结构,其结果一定是选中市场模式。(15)市场逻辑赋予了治理新的内涵。市场价值的体现并非仅仅表现为压缩政府规模和政府职能的市场化,更重要的是,市场价值已深入到公共组织内部,并促进建立起政府组织与私营组织之间、政府组织之间以及政府组织内部之间的良好竞争与合作关系,政府不能代替市场,政府应是以市场为前提的功能补位性行政或助动式行政,政府是对市场功能缺陷的替补。
二、治理理论对社会基层治道变革的启示
(一)建立和发展广泛的社会公共责任机制
治理的宗旨是根据社会公众的需要,通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品,增进、维护与实现公共利益,从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制。在我国改革开放初期,“效率优先,兼顾公平”的口号作为解放思想、推动实践的兴奋剂,对于刺激经济增长起到了积极作用。但在21世纪的今天,改革过程中积累起来的问题,如城乡差别、地区差别、贫富差别等等,已经到了有可能将经济改革取得的成果抵消的边缘。以经济和效率为基本目标,忽视了公共管理所应承担的广泛社会责任,其结果是在经济获得前所未有发展的同时,还普遍存在着贫穷、疾病、失业、不公正等等社会问题。这种社会状况酝酿了各种社会危机的种子,一旦有合适的条件就会以个别或者集中的方式爆发出来,构成了对现有社会秩序、政治制度的根本威胁。这就要求从强调政府序列中的下端对上端负责转变为政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责,从强调“效率优先,兼顾公平”转变为“公正基础上的效率,以公正促效率”。
(二)建立政府指导支持下的社区自治体制与机制
社会管理要从过去更多地强调政府的主导型角色和政府意志到更多地强调社会公众的意志,注重激发社会活力,促进社会公平和正义。这就要求:一要转变政府职能,合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界;二要培育非政府组织,在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制;三要完善社区自治管理体制,建立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会组成的自治组织机构;四要建立政府组织、非政府组织和社区组织之间分工合作、平等协商的运行机制。
(三)开展社区教育,培育公共精神
公民是现代国家的基石,公共精神是现代公民的基本精神,要通过各种教育培养居民的社会责任感、合作精神和自我管理能力,使每个公民具备参与社会的强烈愿望和相应能力。社区教育是开展公民教育的最基础形式。社区教育的目的不是给居民以知识,而在于训练居民的行为。第一,训练居民在家中的行为;第二,训练居民在政治上的行为,使他知道怎样选择、怎样辩论、怎样参与地方的事业、怎样完成国民的责任;第三,教育他怎样恭敬、亲切,诚实守信,语言文明,举止大方。社区大学是完成社区教育使命的重要载体。它在传授专业知识与技能、为人处事的艺术与本领、社区参与的知识与技巧的同时,极力倡导开拓公共领域,推行社会重建的理念。社区大学的目标在于培养现代公民,弥补传统教育制度下对于公民教育的忽视,为建造一个公民社会而进行社会改造。
(四)建立公共物品供给的市场化、社会化机制
政府不是提供公共物品的唯一机制,在某些方面,也不一定是最佳机制,众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织,甚至获得政府授权委托的工商企业和个人也是公共物品与公共服务的重要提供者,它们是对政府公共行政的重要补充。这就要求:一要精简政府职能,把一些政府可以撒手不管、管又管不好的公共服务统统推向市场,由营利组织和非营利组织按照市场规则生产经营;二要尽快消除计划经济体制遗留下的单位办社会的习惯做法,实行单位、社区公共产品供给的市场化、社会化、社区化;三要规范市场秩序,开展公平竞争
(五)增强政府的回应性
政府应以顾客为导向,建立顾客回应系统,倾听顾客的意见,满足顾客的要求。打破传统政府管理的思维模式,不是从管理主体角度考虑如何管制被管理者,而是站在社会与公众的立场,考虑公共行政的主体,特别是政府如何为公众服务。公共管理人员和公共管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反映,不得无辜拖延和没有下文,在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。
 注释:
〔1〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2000.4.
〔2〕Barber,B.Strong?Dcmocracy:Participatory?Politics?for?a?Now?Agc.Berkeley,CA:The?University?of?California?Press,1984.p56.
〔3〕Ham,C.Hill,The?Process,in?the?Modern,Capitaliat,State.London:Wheatsheat,1984.p122.
〔4〕Robert,B.Denhardt?&?Janet?Vinzant,The?New?Public?Service:Serving?Rather?than?Steering,Public?Administration?Review,2000?vol.p22.
〔5〕〔美〕B·盖伊·彼德斯.政府未来的治理模式〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2001.78.
〔6〕Kettl,D.F,Sharing,Power?Public,Governance?and?PrivateMarkets.Washington?D.C,brookings,Institution,1991.p21-22.
〔7〕Jan?W.Van?Ddeh?Social?Capital?and?European?Democracy.Routledge,1999.p322.
〔8〕Jan,Koolman.Governance,and,Governability:Using,Complexity,Dynamics?and?Diversity.London:SAGE?Publications,1993.p252.
〔9〕托马斯·卡罗瑟斯.市民社会〔J〕.国外社会科学文摘,2000,(7):33.
〔10〕鲍勃·索杰普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述〔J〕.国际社会科学杂志(中文版),1999,(2).
〔11〕Ostrom,Vincent:Intellectual,Crisis,in,American,Public,Administration?Tuscaloosa,Al:The?University?of?Alabama?Press,1989.p163.
〔12〕Barber,B.Strong?Dcmocracy:Participatory?Politics?for?a?Now?Agc.Berkeleyd,CA:The?University?of?California?Press,1984.p89.
〔13〕〔14〕〔美〕戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府〔M〕.上海:上海译文出版社,1996.105,105.
〔15〕周志忍.当代国外行政改革比较研究〔M〕.北京:国家行政学院出版社,1999.25.