劳教制度在我国已运行近50年，对解决社会问题起了巨大作用，但随着社会主义民主与法制的不断完善，劳教变得越来越自由，越来越失控，越来越远离法治的轨道，其弊端日益暴露。为完善劳动教养制度，全国人大常委会已将制定《违法行为矫治法》列入十届全国人大常委会的立法规划，以《违法行为矫治法》替代“劳动教养”制度。本文试分析我国劳动教养制度存在的弊端，并就违法行为矫治法立法提出一些看法。
一、劳动教养制度的弊端
1、劳动教养缺乏法律依据
现行劳教依据的是《关于劳动教养问题的决定》（1957年发布）、《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年发布）和《劳动教养试行办法》（1982年发布），仅此一个决定，一个补充规定，一个试行办法而已。其中决定和补充规定虽经全国人大常委会批准，但其发布主体是国务院，其法律地位仅处于行政法规之档次。而试行办法则是国务院转发公安部的文件。被转发的试行办法在内容上较为完备，对决定和规定作了补充，成为了劳教的主要依据。
（1）劳动教养制度明显违反了《宪法》和《立法法》的有关规定。我国现行《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至被劳教人员没有上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为4年。
（2）劳动教养制度与现行《行政处罚法》的规定也不符。《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”第10条第一款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，不但不符合《行政处罚法》的规定，与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。
（3）劳动教养制度与《公民权利和政治权利国际公约》的规定上违背。1998年，中国加入《公民权利和政治权利国际公约》，公约第9条规定：除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。此处的法律指的是：全国人大及其常委会制定的法律。
2、劳动教养成为公安机关滥用权力的“温室”
依据1982年《劳动教养试行办法》，对劳动教养的决定只需经过公安局有关科室的批准，不需经过任何形式的取证、控辩、一审、二审等程序。这样，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制和监督，而被决定劳动教养的人甚至连申辩的渠道都没有。这就必然会导致公安机关滥用这一权力的现象发生，成为公安等机关滥用劳教职权、侵犯公民人身权利打开了方面之门。
（1）将刑事诉讼案件作劳教处理。有的公安机关对一些在法定羁押期限内无法侦查结案提起刑事诉讼的案件，取证困难、证据不足、怕移送起诉后被退查的案件，办案经费紧张、办案人手有限畏于追查的案件，或案情复杂根本无法查清的案件，都处以劳教了事。前两年中央对超期羁押进行清查，许多地方就将证据缺乏和证据不足的案件以劳教处理，而且一律三年。
（2）利用劳教进行创收。有的办案单位为了完成上级下达的创收指标，或者受自身利益的驱动，以劳教相威胁，对卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等处以高额罚款。而被罚者往往因为畏于劳教的严厉，只能忍气吞声。
（3）利用“劳教”打击报复上访和维权人员。劳动教养无需经过法律程序，就可剥夺一个公民的自由，有的“刑期”甚至比正式有罪的人还长。在党风和社会风气还未根本好转、法制和监督环境还未完全令人满意的情况下，这个制度确实有可能成为某些腐败分子、贪赃枉法者打击和迫害群众的工具。
3、劳动教养的性质被扭曲
劳动教养作为一种治安行政处罚，其适用对象主要是有轻微违法行为，不够刑事处分的人。然而，劳动教养的期限和对被劳教人员人身自由的剥夺程度却相当于犯有严重罪行的人。犯罪的人最低一档处罚是管制，是部分限制自由的开放性刑罚，在居住地执行，期限最短3个月，最长2年；第二档刑事处罚是拘役。是剥夺自由的，就近执行，每月可回家1-2天，期限最低1个月，最长6个月；第三档刑事处罚是有期徒刑，最低6个月，最长15年，但可以处3年以下的罪名占刑法总罪名的 90%以上，而3年以下，还有缓刑的机会，被劳动教养的期限起点1年，高可达4年，被劳教者一般在戒备森严的劳教所执行，节假日照常进行。于是人们都把劳教和劳改混为一谈，都称之为坐牢。久而久之，国家机关也将劳教与劳改一视同仁了。例如：在1981年全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》第1条规定：劳动教养人员逃跑的，延长劳动教养期限，劳教人员解除劳教后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚，并且注销本人城市户口，期满后除确实改造好的以外，一律留场就业，不得回原大中城市。其中情节轻微，不够刑事处分的，重新劳动教养或者延长劳动教养期限。第三条规定：劳教人员、劳改罪犯对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的，按照其所犯罪行的法律规定，从重或者加重处罚。显然，劳教人员与劳改犯是等同的。
更为混乱的现象是：在一个共同犯罪中，主犯被起诉，判处有期徒刑三年，缓刑四年，从犯被处劳动教养三年，主犯在外面，从犯在里面。难怪有的劳教人员刚进所后立即挖空心思交待多年前的违法犯罪行为或者捏造犯罪行为。因为他多年前的犯罪行为至多被判有期徒刑一、二年，而且极有可能缓刑。这使劳教与劳改颠倒了。
4、劳动教养程序缺乏监督
按照规定，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府设劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人兼职组成，负责劳教工作的领导和管理，主要负责审查批准劳教，提前解除劳教和延长劳教期限。但实践中，这个管委会形同虚设，劳教的审批机关是公安机关，不服劳教决定申请复议的复议机关是上级公安机关。不仅大中城市的公安可以决定劳教，县公安局也可以决定劳教，派出所也可以决定劳教，连派出所所长也可以决定劳教。
一个人有轻微违法，要劳教三年可以基本上无程序可言。但一个人如果犯了罪，要判三年徒刑则难上加难，公安机关要立案、侦查、报捕、移送起诉，已经很繁琐了，检察机关还要批捕、起诉，法院还要开庭审判，审判时，还有精通法律而又精于讼技的律师横挑鼻子，竖挑眼，稍有某一份或几份主要证据不能采信，则此人会无罪释放。在此，从犯罪嫌疑人到被告人再到罪犯，要经过三堂会审，加律师辩护，还极有可能成漏网之鱼，检察院可以不批捕，不起诉。法院可以判无罪，可以定罪免处，还可判缓刑。相比之下，为什么公安一家就可以神不知鬼不觉地将一个人定劳教三年。
二、对违法行为矫治法的立法建议
1、决定程序应完全司法化
从整体上看，违法行为矫治法的制定，将具有多重意义。一方面，可以填补我国法律体系的空白，消除法律内部矛盾和冲突，使法律体系从形式到内容更加趋于统一。因为违法行为矫治法取代劳动教养制度，符合《立法法》关于“限制人身自由的措施只能由法律规定”的基本原则，摆脱了劳动教养制度遭受合法性质疑的窘境。另一方面，它完善了我国的行政法律制裁体系，使行政违法行为的惩罚措施相互衔接，由轻到重，责罚相当，科学合理。因为违法行为矫治是治安管理处罚和刑罚之间的中间环节，没有这个中间环节，行政违法制裁的体系就会出现空缺和断档，不利于发挥惩罚措施的整体合力。
但笔者也注意到，尽管拟订中的违法行为矫治法增加了当事人的申辩权，但如果违法行为矫治决定由作为行政机关的公安机关独立行使，从保障人权和国家权力分工的角度看，仍然会面临程序正当性的质疑。“劳动教养”之所以被质疑，很大程度上便在于其“自侦自审自判自执”的程序设计。为此，笔者建议明确规定决定权交由法院行使，实行决定权司法化。学习一些西方法治国家的通行做法，设计“申请——决定”的程序，设立“轻罪”法庭，来审理公安机关拟实行违法行为矫治的违法案件，由公安机关提出申请，法院作为第三方来决定是不是要采取违法行为矫治措施以及具体时间。这可以改变公安机关自己调查、自己裁决的处理方式，是确保违法行为矫治程序正当性的最佳模式。
2、违法行为矫治法应定性为行政性强制措施
人身危险性应是违法行为矫治法的核心概念。对人身危险性的理解学界有多种看法，大致可分为三种，一是认为人身危险性指初犯可能性；二是认为人身危险性指再犯可能性；三是认为人身危险性包括初犯可能和再犯可能两种。笔者认为首先要明确人身危险性的讨论是以犯罪学的“犯罪”概念为前提，即不限于刑法学的犯罪行为，也应包括一般违法行为。其次，人身危险性本身包含初犯和再犯两种可能，但违法行为矫治法中的人身危险性应限定在再犯可能性，因为一方面如果将初犯可能纳入调整范围，意味着法官在决定适用矫治时没有客观条件的限制，有可能造成自由裁量权的扩大，不利于人权保护；另一方面违法行为本身也是人身危险性的表征，因此，人身危险性应界定为行为人的再犯可能性，包括违法行为和犯罪行为。在违法行为矫治法的适用对象中，常习性违法行为者的人身危险性表现在行为人在屡次违法过程中，形成了稳定的心理反应习惯，只要有适宜的条件和环境就条件反射般地从事违法行为，同时这种习惯又随着反复的违法行为而不断地得到强化和发展；吸毒、赌博等不良瘾癖者则是在毒瘾或赌瘾的驱使下无法控制自己的行为，恶习难断，且极易引发其他犯罪行为。
违法行为矫治法适用的根据在于行为人的人身危险性，目的在于预防再次违法，显然，应将其界定为强制措施，而且是行政性强制措施。虽然我国刑法兼顾了人身危险性因素，但违法行为矫治法的适用对象无法纳入刑法的调整范围，而只能作为行政强制措施的一种。这是因为：首先刑法中对人身危险性的关注是以定罪为基础的，除了极少数罪名在定罪阶段考虑人身危险性，如盗窃罪、偷税罪等，绝大多数罪名不以人身危险性入罪；其次由于犯罪概念中的定量因素限制，众多违法行为因定量因素不足而不能纳入刑法调整范围；再次对于吸毒等所谓无被害人的犯罪不宜犯罪化，凡此种种，决定了刑法对违法行为矫治法的适用对象无能为力。换个角度讲，违法行为矫治法不能纳入刑法，作为行政强制措施单独立法，既符合我国长期以来不轻易入罪的刑事法律传统，也顺应了缩小犯罪圈、刑法谦抑的国际趋势。
3、矫治期限设置应合理
对违法行为人的矫治应以多长时间为期限，当前，大多数观点认为，就是要比现在劳动教养的期限大为缩短，即劳动教养的期限长达3——4年，比短期自由刑还要长，也就是比最严厉的处罚——刑罚还严厉，据此认为劳动教养的期限不合理，应大幅缩短。
笔者认为这样认识劳动教养或者违法行为矫治的期限是不科学的，首先劳动教养与刑罚是性质不同的两种制度，劳动教养的性质是强制措施，以预防犯罪发生、防卫社会为目的，是一项立足现在着眼未来的制度；刑罚是一种处罚，它的首要价值在于惩罚犯罪行为，实现社会正义，预防犯罪是其次的功能，或者说是附属于惩罚功能的，两种性质不同的制度当然不能简单的作比较。其次，劳动教养与刑罚的适用根据不同，劳动教养以行为人的人身危险性为根据，教养期限的长短是根据消除人身危险性的需要而确定的；刑罚的根据在于社会危害性，刑罚量的大小是刑罚资源在不同罪犯身上的分配，分配的目的是要实现重罪重判，轻罪轻判，使罪、刑间形成轻重相对应的阶梯，两种内容不同的制度当然也不应该作比较。
笔者认为对于矫治期限的设计，至少应遵循以下原则：一是采用相对确定矫治期限的立法模式，也就是规定矫治的最低和最高期限，具体每名矫治对象适用的期限由法官根据人身危险的不同性质来决定，如戒毒型劳教人员的矫治期限一般应高于普通常习性违法者的矫治期限；二是应建立健全人格调查制度。人身危险性是根据矫治对象的成长过程、人格特点、精神状况、违法行为历史等一系列因素作出的判断，客观上要求建立人格调查制度；三是法官宣布的矫治期限并非不变期限，而是根据矫治对象的人身危险性的增减可以减期、提前解教或延长期限。矫治期限变更的决定应由执行机关决定，决定过程中应充分听取矫治对象的意见和建议，并进行人身危险性的科学评估。
江西省宜丰县人民检察院·袁力峰 刘自强
