【摘要】瑞典作为世界上环境立法和环境保护比较先进的国家，在环境法实施方面有许多值得我国借鉴的做法和经验。本文通过对瑞典环境法实施机制的介绍，反观我国的环境法实施机制，以便探求使我国环境法得到有效实施的途径和方法。
【关键词】环境法；瑞典；借鉴
【写作年份】2007年
 
【正文】
　　对于国外环境法的研究，大多集中于立法的研究，而很少进行国外环境法实施情况的研究。就我国目前的环境法治状况看，环境立法也已经达到相当高的水平，不仅环境法体系已经初步建立，而且某些立法甚至走在世界各国的前列，比如《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《环境影响评价法》等法律的颁布，甚至都走在了一些经济发达国家的前头。然而，我国环境法的实施方面却不容乐观，许多已经颁布的法律并没有得到很好地执行和遵守，执法不严、违法不究的现象相当严重。环境立法不断增加，环境质量却还呈恶化趋势，可以说是环境法实施不力的最好注解。因此，借鉴国外环境法治的经验，应当特别注重对国外环境法实施机制的研究，以便探求使我国环境法得到有效实施的途径和方法。
　　
　　瑞典作为世界上环境立法和环境保护比较先进的国家，在环境法实施方面有许多值得我国借鉴的做法和经验，本文试图通过对瑞典环境法实施机制的介绍，反观我国的环境法实施机制，以期达到他山之石以攻玉的目的。
　　
　　
　　一、瑞典的环境行政执法机制
　　
　　环境法在很大程度上是环境行政管理的法律，许多规定要通过行政管理机构去实施。环境行政执法的效果，主要是由环境执法的机构和执法手段决定的。
　　
　　1.（一）瑞典的环境行政执法机构
　　
　　瑞典在宪法上虽然是一个君主制国家，但其政治体制仍然是立法、行政和司法三权分立的。由议会来制定法律，并决定国家的税收和财政预算；内阁政府负责执行国家的法律，法院负责司法审判。瑞典的环境行政管理机构按中央和地方划分为三个层次，中央为内阁及内阁所属各部、各局及其各委员会；中央以下为郡行政管理机构；郡以下为市行政管理机构。
　　
　　在中央机构中，首先一个执法机构就是内阁。内阁由一个主要政党或几个政党的成员组成，其下设各部。根据议会授权，内阁可以制定法规，但法规不得与议会的法律相抵触。内阁除发布法规，还有权依据法律对一些环境申诉案件作出决定。到目前为止，内阁及其有关各部为实施环境法已作出了大量有关的决定，几乎每一步部环境保护的法律，政府都要制定出详细的实施条例，甚至一部法律有政府制定的多个条例来实施。此外，它对许可证管理和处理申诉案件也负有重要责任。但是，在具体的环境案件中，内阁无权要求任何机构怎样作出决定。其次一个机构是环境部。环境部是内阁下设各部之一，有工作人员160人。环境部分管环境工作，在过去一个时期甚至负责自然资源包括能源的管理，并从事授权内的环境行政立法工作，负责向国会提交有关环境立法的提案。但是，到目前为止，与其他部相比，这个部的权力已被削弱，许多有关环境的问题已被其他部代为处理。第三个机构是环保局。在内阁之下，设有许多中央局。目前瑞典全国的环境法实施工作由独立于内阁各部之外的国家环境保护局负责。这个局指导各郡级机构的环境保护工作，对郡以下各地方环境机构就有关环境、公共健康以及环境质量等问题提出指导性建议。同时对污染控制也须履行专门的职责。另外，还有其它有关环境保护的部门。除环境保护局以外，还有一些与环境相关的其他中央局或委员会负责各部门对环境法律的实施工作，例如国家林业委员会、瑞典农业委员会和国家渔业委员会等。它们分别负责各自管辖范围内的环境法实施工作。化学品检验署负责有关化学品法的实施工作；放射性防护局和核检验署分别依法承担全国的放射性防护和核安全事务等。一些局在各地区设有办事处。
　　
　　在地方执法机构中，首先的一个机构就是郡行政管理委员会。瑞典行政区划分为21个郡，郡的首脑机构是郡行政管理委员会。郡行政管理委员会在本地区环境法实施工作中发挥最为重要的政府职能，主要是对有关自然保护区和其他各类鸟兽禁猎区决定的实施情况进行监督。这一机构多年来一直被瑞典舆论界批评为没有尽到应有的责任，其主要原因有：一是在很大程度上缺乏人力；二是机构中有一个在实践中对机构的各项决定有很大影响的专门委员会，这个委员会中的大部分政治家对可能影响本地经济增长和就业问题的环境法律实施工作缺乏兴趣。此外，还有一些其他原因，或多或少有一些由地方利益和个人利益导致的腐败现象以及一些决策上的错误，造成这一机构在环境法实施问题上未能发挥应有的作用。
　　
　　地方执法机构中的另一个重要机构就是市行政机构。瑞典的郡以下设市，市政府下设许多地方机构，其中环境保护与公共健康委员会（工作人员有1500多人）负责环境保护和公共健康事务。这个委员会依据环境保护法和其他法律监督管理所有与环境有关的活动，并对一些申请许可证的活动进行监督管理。近年来，瑞典的市一级政府对本地环境问题的决定权已越来越大。[1][2]
　　
　　“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内??污染防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责??污染防治的监督管理工作。”但究竟各有关部门的职责是什么，环境监督管理怎样与其职责范围内的职责相结合，则不得而知，甚至连立法起草者都不一定清楚，就更不要说一般的公众了。特别是对各级政府职责的规定，只规定地方人民政府对管辖区域内的环境质量负责，但究竟负的是什么责，是行政责任还是民事责任？是规划责任还是具体管理责任？谁也讲不清楚。而且，在环境法中，对地方政府该负责的不负责，甚至为非法建设项目开绿灯时，都“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内??污染防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责??污染防治的监督管理工作。”但究竟各有关部门的职责是什么，环境监督管理怎样与其职责范围内的职责相结合，则不得而知，甚至连立法起草者都不一定清楚，就更不要说一般的公众了。特别是对各级政府职责的规定，只规定地方人民政府对管辖区域内的环境质量负责，但究竟负的是什么责，是行政责任还是民事责任？是规划责任还是具体管理责任？谁也讲不清楚。而且，在环境法中，对地方政府该负责的不负责，甚至为非法建设项目开绿灯时，都没有如何追究责任的规定，从而使得国家的环境立法在地方上难以得到真正实施。另外，瑞典的环境部作为内阁成员，可以协调与环境保护有关的各种问题，也有利于避免各部门在环境执法上的重叠和交叉，而我国的国家环保总局不是内阁成员，一些省级人民政府的环保局在省政府的部门组成中还是二级局，都在一定程度上削弱了环境执法机构的权威。再加上环保部门执法力量薄弱，就使得环保部门的执法变得疲于应付。瑞典全国国土地面积虽然只有44万平方公里，人口900万，但21个省级政府，289个区（地方）政府都有专门的环保工作部门，环境部有工作人员160人3。5而我国国土面积960万平方公里，人口13亿，国家环保总局的编制才200多人，一些人口近百万的县甚至都没有专门的环保部门，那么，环境法得不到有效实施也就不足为怪了。我国应当借鉴瑞典环境执法机构建设经验，大力加强环境执法机构建设，首先将国家环保总局升格为环境部，让其在政府中有更大的发言权；其次应在各级人民政府中设立专门的环境管理机构，使各个地方都有环境执法机构和执法人员存在；其三，应当在立法中明确统一监督管理机构和分管机构的具体职责，并规定其相互关系；最后，应当明确政府在环境法实施中的职责，并对政府不履职责的行为规定出具体的法律责任。
　　
　　2. （二）瑞典的环境行政执法手段
　　
　　在环境行政执法手段中，许可证制度是瑞典环境保护管理制度中最主要且行之有效的一项制度，它在瑞典的环境保护工作中占有最为重要的地位。环境保护行政许可证制度为瑞典首创，在70年代开始实施。1995年修订后的《环境保护法》（共69条）在第二、三、四章中用30个法律条文不惜笔墨对许可证制度作了详尽的规定；1998年通过、1999年1月1日生效的瑞典《环境法典》也对许可证制度作了全面、具体、严格、明确的规定，这些法律规定使其建立起一整套系统、完善的许可证制度。其内容主要包括：许可证颁发的条件、对许可证申请的审查、许可决定的纠正等。
　　
　　关于环境许可证颁发的条件，瑞典《环境法典》明确规定了对哪些活动可以颁发许可证，对哪些活动不能颁发许可证。例如，第16章第4条规定，根据本法典，对违反详细规划或地区条例者，可以不颁发许可证。但是，如果他们未违反该规划或条例的宗旨，可以允许有较小的偏差。第5条规定，不得从事危害环境质量标准的活动。但是，如果行为人采取措施消除或减小这种危害并提高了遵守环境质量标准的可能性，政府可以根据本法颁发许可证。出于公共利益的需要，许可证委员会或郡行政管理委员会有权规定更具体的许可证颁发条件。
　　
　　关于对对许可证申请的审查，法律规定郡行政管理委员会应负责对提交审查的案件进行完整的调查。郡行政管理委员会应当：通过在地方报纸上刊登公告或其他适当的方式，向可能受有害环境活动影响的人提供表达其意见的机会；就许可证颁发问题，同与此有利害关系的中央或地方政府进行磋商；与有关的当事人一起举行会议，进行现场调查，但是，明显不需要调查的情况除外；将其他当事人提出的有关情况告知递交许可证申请者或提出异议者，并给其同等的评论机会。
　　
　　关于环境许可决定的变更，根据瑞典《环境法典》第24章第3条的规定，发证机关有权对已作出的许可决定予以全部或部分撤回。根据《环境法典》第24章第5条的规定，许可证发放机关可以修改关于产品许可数量规则或活动范围相似规则的许可决定，可以改变或取消条件或其他规则，或规定新的规则。许可决定生效十年后，旧的决定可能会被全部或部分撤销，或者会附加新的条件。如果对许可决定附加的条件明显不足以减轻对自然环境的危害，则可以在上述期限届满前被修改。
　　
　　这种利用许可证来控制对环境有影响的活动的方式非常有效，只要一个项目或活动得不到环境许可证，他就无法开工建设，也无法投产运行。而且对许可证的内容，发证机构可以对许可的行为加以限制，而且这种限制条件与法律具有同等的效力，违反了许可证的限制条件，也就等于违反了作为许可证颁发依据的法律，也会受到处罚。我国虽然有许可证制度，但那是排污许可证，是项目建成以后投产运行时颁发的。一个项目已经建成，特别是一个投资特别大的建设项目，不发给其排污许可证是不可能的。如果我们像瑞典那样，将开发和建设活动的环境许可证放在建设阶段，那些达不到环保要求的项目根本就不允许建设，就可在一定程度上解决目前普遍存在的先建设再限期治理的现象，从而实现预防原则的要求。
　　
　　二、瑞典的环境司法机制
　　
　　
　　在法治社会，任何法的实施都与司法有着很大关系。如果没有司法的保障，法律是难以得到有效实施的。环境司法机制也包括司法机构和司法手段。
　　
　　1．（一）瑞典的环境司法机构
　　
　　瑞典的司法系统由普通法院、行政法院和一些特别法院组成，与环境法实施相关的法院为普通法院、行政法院和水权法院。普通法院、行政法院、水权法院及有关行政机关分工协作，保证了环境诉讼制度的实施。司法系统通常在三个层面上运作：第一审级的法院有权将案件提交到第二审级来审理，第三审级的法院原则上不直接审理案件，它通常是审查已经审理的案件，或者审理公众和司法系统尤为关注的案件。
　　
　　普通法院主要审理民事和刑事案件，共分为三级：区法院（基层法院）、上诉法院和最高法院。在第一审级中有97个区法院，其中有5个区法院是作为专门审理环境案件的法院。在第二审级中有6个上诉法院，但是审理环境案件的上诉法院只有1个。第三审级则只有一个最高法院，设在首都斯德哥尔摩，由22名最高法院法官组成，他们中至少有两人是立法委员会成员。
　　
　　行政法院审理不由普通法院审理的行政争议案件，也分为三级：郡行政法院、行政上诉法院和最高行政法院。行政法院在第一审级上由24个郡法院组成，在第二审级上有4个上诉法院，在第三审级上只有最高行政法院，最高行政法院设在首都斯德哥尔摩，由19名最高行政法院法官组成，其中至少2名为立法委员会成员。
　　
　　环境法院被纳于民事法院司法系统之中，它也包含三个审级。第一审级的区环境法院审理的环境案件包括：对有环境影响的活动颁发许可证，或者开采水源，或者关于损害赔偿的案件。第二审级的环境上诉法院审理的案件包括：郡行政委员会或其他政府机关依据瑞典《环境法典》作出的决定，但是已经向政府部门提出复议申请的案件除外。在瑞典，大部分依据瑞典现行的环境立法作出的决定是由郡行政委员会和市政府任命的委员会作出的。第三审级的国家环境最高法院，专门审理环境案件，并鼓励公众参与环境保护。
　　
　　水权法院属于特别法院，也是与我国的法院设置不同的特殊法院系统。瑞典根据本国河流较多，水源广阔的特点，为有效地解决水权纠纷，设置这一特别法院系统。它的建制也很完善，分初级法院、地区级法院和高级水权法院。有关水权法院的问题均规定在水法中。对水权法院审理的有关水事纠纷案件的上诉，应向一个特定的上诉法院，也就是一个高级水权法院提起，该上诉法院有一个专门审理水权纠纷案件的部门，对该上诉法院的审理结果不服，可以向最高法院提出上诉。
　　
　　瑞典设立专门的环境法院使得瑞典的环境司法很有特色。环境法院的设立，使得专业性特别强的环境审判业务由精通环境法的法官进行审理，这样就可以最大限度地保障环境司法的公正和判决的正确。在我国的司法体系中，没有专门的环境法院，甚至也没有专门的环境法庭。环境诉讼只能分别按照普通的行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼程序审理。由于大多数法官欠缺环境法专业知识，环境立法中规定的环境民事诉讼“举证责任倒置”及“因果关系推定原则”形同虚设，导致环境污染受害者的合法权益不能得到有效保护。环境行政案件由普通的行政庭负责审理。由于环境案件具有很强的科学技术性，而行政庭的法官绝大多数不了解环境科学技术，且很少掌握环境法，因此在审理环境行政案件时感到特别困难，许多情况下只好被动地听任取和采信被告环境行政机关的辩解。在环境行政诉讼案件中，从2001年至2003年的3年中，被告环境行政机关的胜诉率均在95%以上。[3][4] 应该说，这个胜诉率是很不正常的。之所以出现这一结果，除了其它干扰因素外，人民法院行政庭的法官缺乏环境科学和环境法学知识也是一个重要原因。因此，为了从司法方面加强环境法的实施，及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境纠纷的效率，我国可以借鉴瑞典的经验，成立专门的环境法院或者在法院中设立专门的环境审判庭。
　　
　　2. （二）瑞典的环境司法手段
　　
　　瑞典的环境诉讼制度是实施环境法、保护环境的一项重要保证措施。瑞典环境诉讼中比较有特色的是个人诉讼请求制度。
　　
　　（1）1．个人诉讼请求权及其管辖
　　
　　任何根据《环境法典》对有害环境的活动提出诉讼请求的人，有权向该活动已发生或即将发生地财产法院提起诉讼。这一条的规定，明确了公民个人享有对从事有害环境活动提起诉讼请求的权利，并明确了受理这一诉讼请求的法院为有害环境活动已发生和即将发生地的财产法院。
　　
　　（2）2．对个人诉讼请求的审理
　　
　　任何人就禁止危害环境的活动或就责令正在从事或试图从事这种活动的人采取预防措施向财产法院提起的诉讼，在财产法院结案之前，如果依据《环境法典》的规定，这种活动的许可问题正在或将要被审查，法院应决定暂缓程序，直到问题解决为止。虽然案件已被提交法院，如被告已经依法律的规定申请并得到许可证，则该诉讼案件应被撤销。法院应视情节判定双方各自应承担的诉讼费用或判一方承担全部或部分赔偿费。
　　
　　瑞典的环境司法手段中实际上已经规定了一个保证公众监督和环境法实施的制度，就是任何人对危害环境或者可能危害环境的人，都可以提起一个要求其采取预防措施或者责令其停止危害或者可能危害环境的活动。这实际上放宽了环境诉讼的起诉人资格范围，允许公众提起环境公益诉讼。这种诉讼制度，对于不守法的企业和不履行环境执法职责的行政机关，是一种无形的压力，使得其不得不认真守法和严格执法，否则就会被公众告上法庭。相比之下，我国的诉讼制度，在环境诉讼方面对原告资格限定得过于严格。只有与开发建设活动或者排污以及环境行政管理活动有直接厉害利害关系的人才能提起诉讼。这样就使得许多有害环境的活动不能得到公众的有效监督，特别是在地方保护主义严重的情况，直接利害关系人根本就无法起诉，。这显然不利于我国环境法的实施。因此，我国应当适当扩大提起环境民事诉讼和行政诉讼的原告人资格范围，并建立其环境公益诉讼制度，用公众代拆掉参与来促进环境法的实施。
 
【作者简介】
王晓辉，女，山东省聊城市茌平县人。中国政法大学2006级博士生。
 
【注释】
 [1]蔡守秋著：《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》，载于//www.riel.whu.edu.cn
[2] 全国人大环境与资源委员会编译，《瑞典环境法》，中国环境科学出版社，1997年5月，第80-83页。
[3]参见2002、2003和2004年《中国环境年鉴》，北京：中国环境年鉴社出版。
[4]蔡守秋著：《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》，载于//www.riel.whu.edu.cn
[5] 参见2002、2003和2004年《中国环境年鉴》，北京：中国环境年鉴社出版。