【内容摘要】《1999年接近正义法》是英国自1949年以来法律援助改革的经验总结，其指导思想是在控制法律援助费用的同时提高法律援助服务的质量。1999年法通过之后，原有的法律援助委员会、民事法律援助、刑事法律援助将分别为委员会、社区法律服务、刑事辩护法律服务所取代。我国的法律援助建设刚刚起步，借鉴英国法律援助改革的经验，对完善我国的法律援助制度有着积极意义。
  【关 键 词】英国；法律援助；改革；借鉴
  
  英国法上的法律援助，根据英国学者的解释，是指“政府为那些无力获得法律咨询、法律帮助、调解和代理的人出资的制度。” [1] 作为世界上最早实行法律援助制度的国家，英国的法律援助改革长期以来在其司法改革中一直占有举足轻重的地位，可以说“自二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助。” [2] 1999年，一部被视为英国法律援助改革“顶点”（Culmination） [3]的法律——《1999年接近正义法》（Access to Justice Act 1999，以下简称1999年法）正式通过，并将于2000年4月1日正式实施。作为自1949年以来英国法律援助改革的经验总结，1999年法的通过与实施不仅将给英国的法律援助制度带来巨大的变革，而且对其它国家的法律援助制度建设也具有重要的借鉴意义。有鉴于此，本文将以1999年法的规定为中心，就英国法律援助制度改革的主要内容进行初步的介绍，并希望通过这样的介绍能为我国尚处在起步阶段的法律援助建设提供必要的参考。
  
  一、 英国法律援助改革的背景与动向
  
  （一）改革的背景
  在英国长期以来的司法实践中，诉讼成本过高一直是一个难以解决的问题，即使对那些商业公司或富裕的个人而言，高昂的诉讼费用也是一笔让人难以接受的负担。就绝大多数人而言，除非诉讼费用能得到有效的控制，否则不要说诉讼，就算是最简单的法律咨询也是可望而不可及的。针对此现象，英国学者普遍认为高昂的诉讼费用在某种程度是在剥夺公民“诉诸司法”（access to justice）的权利，并极力呼吁英国政府采取措施来改善这种状况。为此，英国于1949年颁布了《法律援助与咨询法》，并期望通过该法向那些由于贫穷而请不起律师的公民提供必要的法律咨询与援助。后来，伴随着英国法律援助制度的改革，《1974年法律援助法》取代了《1949年法律援助与咨询法》并一直适用到1989年4月1日，直到最终为《1988年法律援助法》（以下简称1988年法）所取代。作为一部比较完善的法律援助成文法，1988年法的宗旨正如该法第1条宣称的，是要“建立一个法律框架以提供……旨在帮助那些由于财产原因而无法获得法律咨询、协助与代理的人，由公共基金所资助的法律咨询、协助与代理。”而这个法律框架最终由以下三个方面的内容所组成：（1）法律咨询、协助与调解（Advice，Assistance， Mediation），包括对任何法律问题的咨询与协助以及在家庭案件中向受援人提供的调解；（2）民事法律援助，适用在法庭诉讼中的代理，包括在诉讼前的或附带的措施；（3）刑事法律援助。包括刑事案件中的代理以及值班律师计划（Duty Solicitor Scheme）等。
  在英国，大法官（Lord Chancellor）拥有广泛的权力以决定是否有必要通过制定单行条例（Regulation）来对成文法的适用施加影响或防止它在司法实践中被滥用。1988年法颁布之后，大法官针对该法制定了大量详细的条例以辅助该法的适用，这些单行条例与1988年法一起，对英国的法律援助制度产生重大的影响，其中最为重要的是以下两点：第一，将法律援助的管理职责由律师公会（Law Society）转移到法律援助委员会（Legal Aid Board）手里；第二，明确规定法律援助委员会的职责是在大法官的指导之下，通过与其它的主体（包括公民法律咨询署、法律中心以及被指定的律师）以签订合同、授权、提供贷款等方式向需要法律援助的公民提供法律咨询、协助或代理。
   1988年法及其附属条例的实施，在很大程度上推动了英国法律援助制度的完善，不过经过一段时间的检验，其弊端也开始显现。在根据1988年法所构建的法律援助体制下，任何人只要能通过法律所设置的经济状况审查（means test）和案情审查（merits test），并能找到一位事务律师为其提供代理，他就可以获得法律援助。任何律师所提供的法律援助如果被认为是已合理完成且符合法律规定，均有权从法律援助委员会或大法官那里获得相应的报酬。而且，任何事务律师，无论是否具有特定领域的专门知识和技能，都可以不经法律援助委员会授权就为任何符合条件的人提供初步的法律咨询与帮助，并拿着账单到法律援助委员会要求审定并支付相应的费用。这种作法看似有利于使更多的人获得法律援助服务，但却带来以下几个明显的负面效应：一是无法控制法律援助经费的增长，给国家财政造成了巨大压力；二是法律援助服务的质量参差不齐，使很大一部分急需法律援助的人得不到优质的服务；三是法律援助资金得不到有效的利用。 [4] 事实上，人们已经注意到，虽然英国政府投入法律援助的资金每年都在增加，但似乎越来越少的人可以得到法律援助的机会，而且法律援助的质量也有逐年下降的趋势，而这等于变相剥夺公民“诉诸司法”的权力，因此有必要对现行的法律援助体制进行反省与变革。
  
  （二）改革的基本动向
  经过一段时间的摸索与总结，以一系列关于法律援助的法律、条例的通过和政府报告的发表为基础，英国法律援助制度发生了并且正在进行着重大的改革。就其改革的主要内容而言，出现了以下两个方面的基本动向：其一，在面对其它公共服务机构（如卫生、教育）的竞争压力之下，如何将法律援助的预算控制在合理的范围之内，以使有限的资金能够集中使用在最需要帮助的人身上；其二，在控制法律援助费用的同时，如何进一步提高法律援助的质量，以在实质上满足公民获得司法救济的机会。
  从1992年开始，英国政府着手采取改革措施以将法律援助费用控制在合理的范围之内。在刑事诉讼中，保守党政府的大法官在1993年通过制定了更为严格的条例以提高获得法律援助的条件，并对那些在治安法庭出庭提供刑事法律援助的律师强加了标准费用。不过在经过一段时期的检验之后，英国政府已经意识到“减少实施法律援助案件的类型，紧缩财政许可限额，以及对给律师所付的费用施加压力等措施都不甚有效，因为它们不能控制申请法律援助案件的数量。” [5] 为此，英国政府采取扩大新型的法律援助人员的形式和服务方法的策略，除了私人初级律师与高级出庭律师在法律援助中将继续扮演重要的角度之外，法律咨询机构与受薪律师也将被纳入法律援助服务队伍，而这些改革措施后来也成了由政府出资建立的刑事辩护服务（Criminal Defence Service）的基础。
  而在民事诉讼中，法律援助改革的基本目标是实现民事司法系统的“现代化”，以使其不但能为最为贫困的人接近，也能为任何需要其救济的人所获取。为此，英国政府除了按照传统的作法，对民事法律援助的申请进行更为严格的“案情审查”之外，还开始考虑借鉴美国的或然性费用（contingent fee）模式。所谓的或然性费用模式，是指律师在其代理的诉讼中与其当事人通过签订协议承诺：如果案件胜诉他就可以在通常费用之上再就当事人所获得的损害赔偿要求一定比例的胜诉费，相反如果败诉就将一无所有。这种模式的优点，根据美国学理的解释，“是为那些无能力预付律师费或支付固定律师费的当事人提供上法院的机会。” [6]
  1989年，英国政府发表一份名为《或然性费用》的绿皮书，开始借鉴美国的或然性费用模式。但是与美国模式有所不同的是，上述报告提出律师如果胜诉了可以在通常费用之外再获得一笔者胜诉费（这一点与美国是相同的），但是如果他败诉了依然可以要求支付其通常的费用开支。不过，紧接着绿皮书而颁布的《1990年法庭与法律服务法》却在第58条规定了与美国或然性费用相似的附条件费用协议（conditional fee agreements ），但其适用的案件以及胜诉费比例须由大法官加以确定，另外法律亦明文禁止附条件费用协议适用于刑事诉讼与家事诉讼。1995年，在经过一段长时期的与初级法官、法学教授以及其他利益团体的协商之后，胜诉费用所允许的最大比例被限定在不能超过通常费用开支的100%，得以适用附条件费用协议的案件亦被限定为个人伤害案件、破产案件以及在欧洲人权法庭审理的案件。1997年5月，随着工党政府的上台，英国的法律援助制度发生了更为激进的变革。1998年3月，英国政府出台了一份名为《接近正义与附条件费用》的报告。在上述报告中，工党政府显示了扩大附条件费用协议适用范围的意图，并准备对法律援助对象的资格设置更为严格的审查条件，以便使资金能够使用在最需要以及最能产生积极效果的案件中。到1998年7月，附条件费用协议开始适用于所有民事案件（家事案件除外），不过刑事案件仍然被排除在外。
  除了附条件费用协议之外，英国政府也开始考虑如何根据各地不同的法律援助需要建立社区法律服务体系（Community Legal Service），以提供“一项建立在既存的法律信息与法律咨询资源基础之上的法律援助计划”。 [7] 而建立社区法律体系的目的，是要保证那些重要的民事权利，如房产、福利、劳动方面的权利能够得到最为有效的实现程序。
  在控制法律援预算，以减轻国家财政压力的同时，英国政府也开始考虑进一步提高法律援助服务的质量，以保证法律援助费用的控制不致于在实质上损害公民获得司法救济的机会。为此，从1988年起，英国开始尝试按协定价格与法律服务机构签订定期合同的方式来提供法律援助服务。1994年，在上述的合同制的基础之上，质量保障体制开始被引入法律援助领域，任何打算与委员会签订合同的法律援助机构，不论是提供刑事法律援助，还是民事法律援助，都必须提供相应的资料以表明它们满足质量保障体制规定的要求。
  1999年7月27日，作为上述一系列法律援助改革的权威性总结，1999年法获得通过。2000年4月1日，根据1999年法第1条的规定，法律服务委员会（Legal Services Commission）将取代原来的法律援助委员会成为英国法律援助的主管机构。社区法律服务与刑事辩护服务也将逐渐取代原来的民事法律援助与刑事法律援助，当这两项法律服务体系最终建立时，英国的法律援助制度将发生巨大的变革。
  
  二、法律服务委员会
  
  （一）组成与基本职能
  在1988年法建立的法律援助体制之下，除了大法官与财政部承担少部分职责之外，英国法律援助事务基本上是由法律援助委员会负责的。1999年法通过之后，英国法律援助的管理权已由法律援助委员会转移到法律服务委员会（以下简称委员会）。根据1999年法第1条的规定，委员会是由至少7人，至多12人组成的政府机构，其成员均须由大法官指定。委员会基本的职能是要在英格兰与威尔士地区负责社区法律服务与刑事辩护法律体系，具体说来包括制定法律援助政策、同法律服务提供者（包括律师事务所、法律中心、公民法律咨询局及其他非盈利机构）签订合同、提供贷款以及向大法官提供法律建议等。另外，1999年法第6条还对委员会活动的宗旨作出规定，这就是要确保法律援助资源能使用在最需要它的地方。
  
   （二）质量保证体制
   1999年法实施之后，一套完整的由委员会控制的质量保证体制被引入了法律援助服务领域。在此体制之下，得以获得政府资助的法律服务提供者仅限于那些与委员会签订有合同的律师事务所或法律服务机构。委员会在决定是否与法律服务机构签订合同时，将以对各种高质量服务实行有效管理的国际标准（ISO）为基础，综合考虑其服务的质量及所需的费用。随着合同制的引入，英国现在所有的法律服务机构都不能象从前那样先受理案件，再拿着帐单到委员会要求付款，而须先与委员会签订合同，并按合同规定的质量标准提供服务后才能获得委员会的资助。这一方面有利于委员会对法律援助资金进行有效的管理，另一方面也有利于提高原本参差不齐的法律服务的质量，从而保证有限的法律援助资金能够用到最需要帮助的受援人身上，并取得最佳的效果。
  
  三、社区法律服务
  
  1999年法通过之后，英国政府原来运用于民事与家事诉讼中的法律援助预算开始为社区法律服务基金所取代。委员会的职责是要对这项基金进行管理并保证其使用能获得令纳税人最为满意的结果。因此，所有要求获得社区法律服务基金资助的申请虽然不再受原来的“案情审查”的约束，但必须满足“资助规则” （Funding Code） [8]所规定的受援条件。
  
  （一） 服务等级
  在1988年法的规定之下，民事法律援助的适用范围包括在任何郡法院、高等法院、上诉法院及上议院进行的所有民事诉讼、在家事法庭进行的家事诉讼、在劳工上诉裁判法庭进行的诉讼以及在土地裁判法庭进行的诉讼等。 [9] 1999年法通过之后，根据“资助规则”的规定，委员会可以资助下列不同等级的法律服务以构成社区法律服务体系：1、法律协助。包括在特定情况下法律将如何适用的建议；2、在法庭上的法律协助。主要是指那些与正式诉讼代理无关的，在聆讯中向当事人提供的法律帮助与辩护；3、被认可的家事协助。它是指与家事纠纷的解决有关的协助，包括协助受援人通过参与协商或其它方式来解决家事纠纷；4、诉讼代理；5、家事调停；6、由大法官授权的其他法律服务。也就是说，社区法律服务除了包括民事法律援助，事实上还包括了原来的法律咨询、协助和调解的内容。
  
   （二） 服务条件：普通标准与特殊标准
  在原来的法律援助体制之下，任何人要申请获得民事法律援助，必须同时接受经济状况与案情两方面的审查。所谓经济条件审查，要求当事人的可支配收入与可支配资产要在英国社会保障部福利处规定的限额之内。经审理经济条件合格者，还要由法律援助署审查其“案情”，即诉讼理由是否充分，方能给予民事法律援助。1999年法通过之后，公民要想获得社区法律服务的援助，必须向委员会提出申请，一般说来仅在以下两种情况下申请才会被拒绝：第一，法律援助的事项涉及到其它国家而非英格兰及威尔士的法律（除非它满足1999年法第19条规定的特殊条件）；第二，当事人不符合1999年法规定的接受社区法律服务的条件。1999年法并未对公民得以接受社区法律服务的条件明文加以规定，但该法第7条规定可以通过相关的条例加以确定。2000年，根据1999年法第7条制定的《社区法律服务条令》（Community Legal Service Regulations 2000）就公民得以接受社区法律服务的资格设置了普通（standard）与特殊（specific）两种标准：
  1、普通标准。所谓普通标准，类似于原来的经济状况审理，它是根据申请人的可支配收入（disposable income）和可支配资产（disposable capital）来决定是否应该向其提供社区法律服务。其中可支配收入是指申请人一周内的实际收入（包括薪金、退休金、儿童福利）减去捐税、国家保险、夫妻基本生活费及受扶养之扣除额；而可支配资产，指所有积蓄，包括现金、投资、存款，以及其他有相当价值的财务，如珠宝饰物等。 [9] 当事人要想获得法律援助，就必须同时满足法定的可支配收入与可支配资产的限额。值得注意的是，对于那些接受特定国家福利津贴，如收入支持、求职者津贴的人来说，将被认为自动满足接受社区法律服务的条件，因为他们的可支配收入与财产已被确认在法定的限度之内。另外，如果申请人是未成年人，其父母、监护人以及任何供养他的人资源将被视同为该未成年人的财产。
  2、特殊标准。至于特殊标准，事实上是原来的“案情审查”的一种延续与发展。它是在上述的普通标准之上，根据当事人申请的不同等级的社区法律服务，以提供此等级的法律服务可能产生的司法利益大小来决定是否应该向申请人授予法律援助。
  
   四、刑事辩护服务
  
  根据1999年法第12条的规定，委员会应该“建立、维持与发展”刑事辩护服务体系以确保那些被卷入刑事调查或刑事诉讼的人能获得司法正义所要求的法律建议、协助与代理。在新的体系之下，原有的属于刑事法律援助范围之内的值班律师计划、以公共基金资助的刑事诉讼与及藐视法庭诉讼中的代理都将被包括在内，原来由大法官部管理的在高级法院审理的刑事案件的法律援助工作亦将由委员会开始接管。刑事辩护服务中所称的“刑事诉讼”，根据1999年法第12条的界定，包括了刑事审判、上诉与判决的聆讯、引渡罪犯的聆讯、具结程序、基于维护已死亡的罪犯的利益而进行的上诉、藐视法庭诉讼以及由大法官规定的在任何法庭或组织进行的程序。在大法官授权之下，委员会可以通过与合法代理人签订的合同来向适格的受援人提供建议、协助与代理等法律服务。另外，上述的法律援助亦可以通过由委员会直接聘请的受薪辩护人提供。但是，无论是与委员会签约的代理人，还是直接受委员会雇佣的受薪律师，都必须满足质量保证标准，并且受委员会规定的行为规则的制约。这样的行为规则通常说来包括以下的职责与义务：避免对受援者采取不同的态度；保护受援者的合法利益；遵守法庭规则；谨慎行事；遵照职业守则。
  
  （一）警察局内的法律咨询与协助
  英国的值班律师计划，传统上包括警局值班律师计划与法庭值班律师计划两种形式，所谓警局值班律师计划，是指那些被逮捕并羁押于警察局内的公民以及应警方要求到警察局协助警方进行调查的公民，有权要求一名由政府支付工资的律师为其提供法律咨询服务；法庭值班律师计划的目的同样是提供法律咨询与协助，但它的服务对象主要是在治安法庭内接受刑事审判的被告人。1999年法通过之后，原来规定在1988年法内的法庭值班律师计划并没有发生太大的变革，因此我们将主要关注警局值班律师计划的改革。
  为维护犯罪嫌疑人的合法权利，《1984年警察与刑事证据法》赋予犯罪嫌疑人在警察局内获得法律咨询的权利。从1986年开始，值班律师体制开始扩展适用于那些被逮捕并羁押于警察局内的公民以及应警方的要求到警察局协助警方进行调查的公民。该体制要求这些咨询服务一天24小时都向受援人提供，并且适用于占英格兰与威尔士94%的警察局，但只限于提供法律咨询与扶助。它是通过一套中央控制的电话应答系统加以运行的，它使得值班律师无论在任何时候都可以迅速与当事人取得联系。1999年法通过之后，法律时进一步对警局内的犯罪嫌疑人可以获得法律咨询与扶助的情形作出规定：（1）被逮捕并羁押在警察局或其它的场所内；（2）因与《1955年军事法》、《1955年空军法》、《1957年海军军纪法》规定的严重犯罪有关的事项而接受调查；（3）为协助警方进行调查而主动出现在警察局。不过，对于那些需要获得法律咨询与扶助的犯罪嫌疑人来说，警局内的值班律师体制并不是强制适用的，只要嫌疑人觉得有必要他也可以私下向其律师进行咨询。
  不过在英国的司法实践中，警局值班律师计划的运行一开始并不能让人满意。1989年，大法官办公厅根据在10所警察局内责任体制运行的调查，公布了一份名为《警察局内的法律咨询和协助与24小时值班律师体制》的研究报告。据该报告显示，警局值班律师体制的运行存在不少问题，在有些地方甚至面临崩溃的边缘：值班律师体制的运用率相当低，据统计只有20%的犯罪嫌疑人能获得法律咨询与协助；律师针对嫌疑人的回应率相当低，有些律师甚至根本不愿回应，特别是在夜晚；有些律师即便能出现在警察局，也只是简单的提供法律咨询后就离开，而不能坚持到对犯罪嫌疑人的讯问开始，据统计在对嫌疑人进行讯问时只有14%的值班律师在场。总之，在原有的值班律师体制下，有些值班律师在取得薪酬的同时似乎并不未善其职责。与此同时，警方似乎也没有太大的热情告知其应有权利。针对上述现象，1993年的《关于刑事司法的皇家委员会报告》建议在今后的警员训练中应该包括如何提醒犯罪嫌疑人可以获得律师咨询与协助的内容，而律师公会也被督促要确保律师明确他有义务对在警察局内的犯罪嫌疑人提供有效的协助。
  
   （二）刑事案件中的诉讼代理
  刑事案件中的诉讼代理是英国刑事法律援助制度中最为重要的组成部分。根据1999年法第14条与附表3，法庭应该从“司法利益”（interest of justice）的角度出发负责向被告人提供诉讼代理。所谓的“司法利益”，根据附表3的解释，包括：（1）公民是否可能失去自由、生计或遭受名誉上的损害；（2）诉讼是否包含着一个与实体法律问题有关的权衡；（3）公民是否无法理解诉讼或无法在诉讼中为自己进行陈述；（4）诉讼是否包含着对过往情境的追溯、会谈以及对向那些维护当事人利益而出庭的证人进行专业性的交叉询问；（5）公民获得代理是否是为了维护其他人而非被被告人自身的利益。如果当事人经过审查得获得刑事辩护代理，根据1999年法第15条，他就可以在愿意为其辩护的律师中进行自由选择，以最大程度地实现自己的利益。
  （三）藐视法庭诉讼中的代理
  根据1988年法第29条的规定，当被告人在面临藐视法庭的诉讼时，有权获得以诉讼代理形式出现的法律援助。此规定不仅适用于治安法院，亦适用于郡法院与高等法院。1999年法通过之后，该项规定得以保留。但必须注意的是，此项法律援助并非由委员会提供，而是由审理藐视法庭案件的法院提供的。法院在决定是否应该向被告人提供法律援助时，考虑的是不是被告人的财产状况，而是此案件的具体情况。一般说来，只要法院觉得这样作有助于实现“司法的利益”，就可以决定向被告人提供法律援助。因此，此项制度实质上并没有赋予被告人在藐视法庭诉讼中获得法律援助的权利，是否给予法律援助完全取决于法官的自由裁量。
  
  五、附条件费用协议
  
  在《1990年法庭与法律服务法》通过之前，英国禁止律师在包括法律援助的各种诉讼活动中收取胜诉费，“因为这种费用的收取很有可能影响律师作为独立的法律顾问和有效辩护人的职责，而且允许律师收取胜诉费就等于允许律师在诉讼上投机，进行无根据的累诉。” [10] 不过在“接近正义”司法理念的感召之下，为使司法救济不仅仅为富裕的和最为贫穷的一部分人所获取，英国政府开始吸收和借鉴美国的偶然性费用模式，确立了附条件费用协议。对于附条件费用协议在英国的演变历史，上文已作过简要的介绍，但除此之外笔者觉得还有必要对该项制度的内涵、必要性及其在英国司法实践中的运用进行一些说明。
  所谓的附条件费用协议，根据《1990年法庭与法律服务法》第58条第2款的界定，是指“与一个能够提供辩护或诉讼服务的人签订的，旨在承担，并且仅在特定情况下才承担其所支付的费用或耗费的全部或一部的协议。” [12] 从本质说，一份附条件费用协议是由法律服务提供者向其受援者作出的，承诺所有的费用与耗费都建立在“没有胜诉，没有费用”（no win ，no fee）基础之上的协议。也就是说，只要法律服务提供者代理的诉讼败诉，他将一所无获；相反只要他胜诉了，就可以在通常费用之上再获得一笔“胜诉费”（或者在通常的费用之外再按一定的比例收取提成）。对于那些收入或财产超过法定的受援限额因而无法接受由公共基金资助的法律援助的当事人来说，附条件费用协议的好处是明显的，因为假使案件败诉，他只须考虑如何支付胜诉的对方当事人的诉讼费用，而无须担忧如何承担诉讼代理人的代理费，这就在无形中扩大公民“接近正义”的机会。另外，在适用附条件费用协议时，诉讼费用风险的一部分从当事人那里转移到诉讼代理人身上，这就促使诉讼代理人必须在“胜诉费”与败诉的风险之间进行充分的权衡，再决定是否应该承担该法律服务项目，这事实上就有效地减少不必要的讼累，节约了司法资源。
  在英国的司法实践中，一份附条件费用协议要想取得合法的效力，通常要求其是在当事人与诉讼代理人之间以书面方式直接签订的，并且必须包含如何支付胜诉费等基本的条款。但是作为特例，附条件费用协议也可以由承担法律援助的诉讼代理人与另外的诉讼代理人签订，其性质相当于转代理。胜诉费的比例，根据2000年通过的《附条件费用协议》，最高可以达到通常费用的100%。不过就实际情况而言，代理人所要求的“胜诉费”平均仅占其通常费用的43%，而且他们一般会将其限定在不超过当事人获得的损失赔偿的25%以内。
  考虑到刑事诉讼与家事诉讼案件不能取得大额财产以支付胜诉费，同时也是担心这种收费会诱使律师通过非法的或不道德的方法去获取无罪判决，上述的两类案件被排除在附条件费用协议之外。另外，根据《1990年环境保护法》第82条，在那些申请令状以消除公害的案件中虽然亦可以适用附条件费用协议，但是在这样的案件中附条件费用协议不能在通常费用之外再承诺给予法律服务提供者以额外的“胜诉费”。
  
  六、启示与借鉴
  
  法律援助制度发展至今已成为现代法治国家对本国公民承担的一项基本义务，其在调整社会关系、维护社会秩序以及保障人权方面所具备的共性，以及日益显现的“从单向国际化走向双向国际化，并迅速走向多边国际化” [13] 的趋势，迫使我们有必要借鉴国外的先进立法，完善我国刚刚起步的法律援助制度。英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，也是目前为止公认的在法律援助立法与操作规则方面最为完善的国家。就其法律援助改革而言，笔者以为有以下有几个方面值得我们加以吸收与借鉴：
  
  （一）管理机构职能的单一化
  法律援助机构就其职能的不同应该包括法律援助管理机构与法律援助实施机构两大主体，而且二者之间通过职能的分化形成种监督与被监督的关系。在英国，诚如上文所述，法律援助是由与委员会签订有合同的律师或直接受委员会雇佣的辩护人承担的，作为管理机构的委员会只承担制定法律援助政策以及监督法律服务提供者的职能，而不承担具体提供法律服务的职能。这一方面保证了委员会能将精力集中于管理法律援助事务，另一方面也避免了自己资助自己提供的服务可能带来的不公正与不合理。
  在我国当前的司法实践中，法律援助管理机构形成了包括司法部法律援助中心、省级法律援助中心、市（地）级法律援助中心和县（区）级法律援助中心在内的“四级组织架构”；而法律援助的具体实施机构则了律师事务所、公证机关和基层法律工作部门之外，事实上还包括了各级法律援助管理机构（甚至司法部法律援助中心也在具体提供法律援助服务）。应该承认，让市（地）级和县（区）区级法律援助中心同时具备管理和提供服务双重职能是我国国情的现实需要，但是连司法部与省级的法律援助中心也兼具这双重职能则既削弱了其应有的管理职能，也难以形成有效的监督机制。因此，笔者建议今后我国应借鉴英国的作法，将司法部与法律援助中心的职能限定在制定法律援助政策与监督政策的执行，而不应该再提供具体的法律援助服务。
  （二）受援对象资格审查的合理化
  在我国，法律援助的对象包括一般对象和特殊对象两种。特殊对象是指在刑事诉讼中没有委托辩护律师的可能被判处死刑的人、未成年人以及聋哑人等，他们在人民法院同意的情况下，可以由法律援助机构指定的律师提供辩护援助。对于我国法律援助的特殊对象，由于《刑事诉讼法》并未对其再设置其它的资格条件，有学者认为“如果权益本身根本就不存在，或毫无实现的可能，则法律援助就成了一种资源的浪费”，因此应该借鉴英国的做法，确立“确有胜诉可能”或“权益实现可能”标准。另外，为控制法律援助的费用，“经济困难”也应成为特殊对象的受援条件之一。 [14] 也就是说应该把英国的“经济审查”与“案情审查”引入特殊对象的受援资格审查中。对此，笔者持不同看法。首先，当刑事诉讼中的被告人可能被判处死刑以及案件涉及未成年人、聋哑人时，这样的案件要么是处理结果事关重大，要么是案情难以弄清。而我们知道英国刑事法律援助中法庭决定是否向被告人提供法律援助的标准是案件是否包含着“司法利益”，案件性质的严重性与案情的复杂性足以证明上述的案件包含着的巨大的“司法利益”，因此以英国民事法律援助的“案情审查”作为我国法律援助特殊对象的资格审查标准不能不说是一种误解。其次，对于是否应将“经济审查”作为特殊对象的资格审查标准，笔者以为应区别对待：同样是考虑到刑事案件性质的严重性与案情的复杂性，为追求审判的公正性，对于那些可能被判处死刑及聋哑的被告人，应该不考虑其经济状况而提供法律援助；至于未成年人，则可以借鉴英国的作法，将其监护人的财产视为该未成年人的财产，如果其监护人有能力法律援助费用，则可以强制其监护人支付。
  我国法律援助的一般对象泛指有资格接受法律援助的一切中国公民。根据我国《律师法》和《司法部关于开展法律援助工作的通知》的规定和有关精神，公民获准接受法律援助一般必须具备以下两个方面的条件：第一，有充分理由证明其为了维护自身的合法权益需要法律援助；第二，符合当地政府规定的最低生活保障线或失业救济标准。应该说，我国对于法律援助一般对象设置的经济与案情两方面的资格审查是应该加以肯定的。但是对于我国当前采取的按最低生活保障线或失业救济标准来确定受援条件的作法，笔者以为存在一定的局限性。事实上，“在当今社会，经济日趋多元化，收入来源也多渠道化，有形的收入的高低已越来越不能较完全地反映出一个人的经济状况。” [15] 因此，笔者觉得我国在认定法律申请人是否属于“经济困难”时，可以借鉴英国的“可支配收入+可支配资产”标准，以更科学地认定请人的经济状况，保证有限的法律援助资金能使用在最需要帮助的人身上。
  
   （三）援助提供方式的合同化
  在我国当前的法律援助提供者之中，律师占有举足轻重的地位。应该肯定在司法实践中，绝大多数律师都能严格遵守法律的规定，恪尽职守，自觉履行法律援助义务。但法律援助经费的有限性和出于对机会成本和经济效率的考虑，部分参加法律援助的律师并未全力以赴以维护受援人的合法利益，甚至借法律援助之名行不正当竞争或违法执业之实。另一方面，由于我国幅员辽阔，经济发展不平衡，有些贫困地区往往出现法律援助工作由于律师不足而难以为继的现象。针对上述两个问题，笔者以为英国法律援助改革中所采取的“合同制”与质量保障体制值得我们加以借鉴。由通过法律援助管理机构设置的质量保障标准审查的律师，按合同的方式提供法律援助，即能够获得专业而稳定的法律援助工作者，满足贫困地区的需要，更能够有效地保证律师提供的法律服务的质量和效果，保障公民的合法权益得以实现。
  最后还必须指出的是，中英两国在社会制度、经济基础、法治建设与人文环境等方面毕竟存在着诸多的差异，两国建立法律援助制度的价值取向也不尽相同，上述的英国法律援助改革的一些措施不可能也不应该全盘为我国所吸收。特别是在我国的法律资源还相对匮乏的背景之下，某些必须以丰富的法律资源为依托的法律援助方式，如附条件费用协议、警局值班律师计划等，在我国恐怕暂时还不具备发展的条件。
  
  
  注释：
  
   1、 [英]特蕾西·艾琳：《律师提供的服务—法律援助》，载《中英刑事诉讼研讨会论文集》，法律出版社2000年版，第139页。
   2、 [英]]丹宁，刘庸安、张文镇译：《法律的未来》，法律出版社1999年版，第97页。
   3、Terence Ingman，The English Legal Process，Blackstone Press Limited，2000，p70.
  4、此部分论述主要参考司法部法律援助中心赴英法律援助考察团的《英国法律援助制度考察报告》，载《中英社区法律研讨会论文集》，法律出版社2001年版，第232~233页。
  5、岳礼玲：《英国刑事法律援助面临改革》，《中国律师》1997年第8期。
  6、沈达明编著：《比较民事诉讼法初论（上册）》，中信出版社1991年版，第211页。
  7、Terence Ingman，The English Legal Process，Blackstone Press Limited，2000，p70.
  8、Access to Justice Act，1999，S.4.
  9、齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第522~523页。
  10、参见石毅主编：《中外律师制度综观》，群众出版社2000年版，第251页。
  11、石毅主编：《中外律师制度综观》，群众出版社2000年版，第344页。
  12、此定义后来为1999年法第27条所沿用。
  13、严军兴：《法律援助制度理论与实务》，法律出版社1999年版，第265页。
  14、贺丹青：《论英国法律援助制度》，《中央政法管理干部学院学报》2001年第4期。
  15、齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第536页。 
   
  
黄 斌