民生事业社会化中的法律调控问题
发布日期：2003-12-08 文章来源： 互联网
体制转轨和经济市场化，民生事业的社会化越来越普遍。政府管控的民生事业，由于新的需求出现，原有要素投入不足，逾来逾呈现被动局面。教育、卫生、社会福利诸多领域，不得不实施行业开放，吸纳社会资本，以满足新的需求。因此，民生事业社会化，成为适应体制转轨和经济市场化的明显走向。
我们观察到，民生事业的社会化进程中，法律正在成为调控手段。如何使此种法律调控具有合理性，保证社会化事业利用市场机制充分发展，从而增大社会从中的可获利益，已经成为一个问题。
一、 民生事业的特性
民生事业一般以社会发展和社会保障事务为目标，对公民无法自行解决的普遍性的生活问题，如教育、医疗、养老等问题，以统一、集中的方式给予处理。
基于社会建立的国家政体，根据自行不同的政体特性，对于民生事业采取不同的处理方式。从总体情况看，国家不同程度介入民生事业，是民生事业保障的重要承担人。
同时，民间力量往往也参与民生事业，非政府组织也在此领域，具有活跃的表现。
这是一个复杂的领域。其复杂性主要表现在民生事业与社会保障体制有交叉；国家和民间力量可能在民生事业中一并出现；社会政策适用对不同活动方式的民生事业参与者有区分；国家在民生事业中特殊义务的确定，边界模糊。
国家统合社会组织体，使民生问题，具有社会问题和政治议题的双重性。由于对民生事业任何国家和社会都无法回避，它于是从社会问题，演变为普遍社会伦理问题。由于民间力量参与，民间资本的悄然进入，又产生经济资源是否公平、合理配置问题。
二、 我国民生事业的演变
在计划计划经济时代，由于对民生事业需求的体制性压抑，民生事业的规模增长缓慢。国家作为资本的唯一拥有者，承担着民生事业投资人和保障者的角色。作为无产阶级的社会成员，无力参与民生事业。教育、医疗、社会福利机构，作为政体的附属构件，承担着民生事业保障的义务。社会成员可以在此制度设计中，低成本或者无成本地分享低保障程度的民生事业保障。
经济体制改革后，教育、医疗和社会保障体制出现了明显的变化，原有的低水平国家垄断性体制被打破。民生需求增长十分明显，因此需要建立一种水平上涨后的新的平衡。民生事业的社会化，呈不可逆转之势。在市场化的新环境中，需求的不可抑，为不断试验新的平衡机制，提供了动力。
三、 法律调节之弊
法律就其善意，在于促成建立社会公平机制，给予规则性的固化。但是法律背离善意，走向歧途，亦可误导新的平衡机制。如果进行合理法律制度设计，就必须脱离自身利害关系，将包容了个体合理权利的社会公共利益作为出发点。
教育、医疗和社会保障体制等民生事业的立法，由于立法体制的限制，规则的制定程序正当性存在缺陷。主要表现在上述方面的立法，由利害人主管部门起草规则草案，由相同利益体系的上级予以审定，这就使规则的建立，缺乏社会合意程序。这种立法程序上合意缺失，必然带来的法律规则合理性的缺陷 .不当立法程序，正是不当法律规则的起源。
那么，我们从社会力量办学、办医、办福利机构的现行立法中看到了什么缺失？我们发现有如下明显缺失：
（一）法律中政府义务模糊 .从前政府统包统揽，实践证明不合理；但新机制是否就让政府对民生事业不管不问，对政府义务可以语焉不详？显然，这样是不行的，不符合现代国家角色定位。
我们在法规中了解到政府应当发展某某事业的概括性表述，但实在难以发现“具体的法律义务”。没有义务边界，就无法确定社会成员的权利边界。是否有公立教育、公立医疗、公立社会福利机构制度？公立事业机构的目的是什么？它们应当履行何种法定不二的义务？社会成员可从中得到何种具体保障？这些问题，都被既定立法回避。由于法案起草者和审查者的角色限定，对上述问题的程序内追问，成为不可能。
回避的处理，导致公共财政资助的公立民生事业机构角色分裂：在获取公共财政资助时，它们声称是将履行社会义务的民生事业；在日常运转中，它却不再承担社会义务。
这致使诸多政府应尽义务无法履行，引发如潮民怨。比如见义勇为者找不到医院疗伤，精神病人流落街市，天真少年失学流浪，亚细亚的孤儿在风中哭泣；同时，导致许多卫生、教育、民政机构失落职业道德，高昂收费，把人民变为不堪重负的的骆驼 .高度福利的制度，在我们这样一个贫穷国家，的确勉为其难；人民知道，即使最为真诚的制度信仰，也不会旋即真实出现“人类最美好社会”。这个所谓盛世，是人均产值世界后位的盛世，是缺乏公用资金的盛世，因此也是人民丢掉一切幻想的时代。
然而，还该不该有一个必要的承诺，现实可行的社会承诺，以此配合政体的正当性？
法的制度，应当对此作出回答。
（二）另一问题是：应当如何调控民生事业社会化？
笔者更为关心这个问题，因为这个问题关联公平，是现有体制可以解决的问题。
根据法规规定，民办学校、医院、养老院、公共墓地等等民生事业机构纷纷“依法成立”，成为当今民生事业新的景观。它们部分缓解了国力不足带来的民生事业窘境，同时建立了民生事业保障新的参照系，为民生事业发展提供了新的平衡点。
研究相关法规，我们发现，社会化的民生事业机构是行政审批的产物；是不公平行政审批的产物。它的不公平性表现在，同样的兴办条件，出现准许兴办和不准兴办两种结果。审批或“停止审批”，完全由权力机关随意决定；大批民间资本无法实际进入民生事业领域。从法定管控措施看，所谓民生事业的“规划”、“计划”制定，制约了民间资本参与的权利，进而使已经准入的资本，和权力机构产生千丝万缕的联系。
由于民生事业的非福利化，民生事业机构非赢利名号实际无意义，社会化后的资本进入，无不在资本本性的驱动下进行利益追逐， 无论权力机关承不承认，它都健步走在赢利的“歧途”。而“规划”、“计划”下的准入，造成缺乏充分竞争的局面，因而形成权力保护下获利垄断。反过来观察“非赢利”，它往往是避税的盾牌，权与利交易的幕障。法定审批权力不断试探，在自己审批掌握的民办事业中参股、合作，将权力资源化为资本或股份：对生源的积极提供成为民办学校的股份……这样的法律规定，直接导致民生事业需求方的严重损失。 人民没有期待享受国家、社会提供的高度福利，反而要为民生事业付出因为权力调控增加的垄断成本。
