【摘要】自然资源所有权制度作为自然资源权属制度的重要组成部分，是自然资源法律制度中的重要内容。我国对于该部分的研究比较薄弱，本文在文献综述的基础之上，首先从法律的规定上分析我国自然资源所有权制度的主要内容和特点，接着对目前该制度的缺陷进行说明，最后对如何改革和完善这一制度在分析评述目前学界的三种思路之后提出自己的看法和意见。
【英文摘要】 Ownership system of natural resources as an important component of the Property rights system of natural resources is an important aspect of the legal system of natural resources. For our part, the relative research is weak, on the basis of review in the literature, the paper analyses the main contents and features of our ownership system of natural resources from the provisions of the law firstly, and then presents the system’s defect,after reviewing the following three ideas on how to reform and improve this system in the current academic,the paper puts forward its own views and opinions finally.
【关键词】自然资源所有权;国家所有;集体所有;国家专属所有;主体虚位
【英文关键词】ownership of natural resources; the state ownership; the collective ownership; exclusive ownership of the state; the phantom of the subject
【写作年份】2008年


【正文】
　　自然资源作为地球生态系统的基本构成要素，既是人类赖以生存的环境条件，又是社会经济发展的物质基础，还是人类文明得以存在的基本前提。自工业革命以来，自然资源为人类社会创造了前所未有的经济繁荣，然而，随着社会的发展，人类对自然资源大量无节制的开发利用，乃至破坏，导致了人类自身的生存与发展面临着严重的资源危机。在这样的大背景之下，运用法律手段来规范和调整人们在自然资源开发、利用、保护和管理过程中的各种社会关系显然极其重要。因此，有关自然资源法律问题的研究正如火如荼地进行着。自然资源所有权制度作为自然资源权属制度的重要组成部分，是自然资源法律制度中的重要内容；然而，我国目前对于这一部分的研究还比较薄弱，法律的规定相对来说并不完善，导致人们在开发、利用、保护和管理自然资源过程中遇到种种问题，所以制度的设计以及优化还有待于进一步研究和探讨。2002年，我国对《水法》进行了修订，从而将水资源统一为为国家专属所有，这为我们研究我国自然资源所有权制度的完善指明了方向。于是，本文针对我国自然资源所有权制度存在的问题，试图分析其产生原因，并对如何完善我国自然资源所有权制度的途径和方法提出自己的看法。
　　
　　一、我国自然资源所有权的主要内容及其特点
　　
　　自然资源所有权是指所有人依法独占自然资源，并表现为占有、使用、收益和处分等四种权能。[1]它是由法律赋予所有人的一项完整意义的支配权，其享有和行使不受其他任何单位和个人的非法干预和侵害。[2]
　　
　　我国宪法、物权法对我国自然资源的权属都做了总体性的规定。其它自然资源的单行法律也分别就土地、水、森林、草原、矿产、煤炭、野生动植物等自然资源的所有权作出了明确的规定。
　　
　　归纳我国宪法、物权法以及各个自然资源单行法关于自然资源所有权的规定，我国自然资源所有权的主要内容如下：
　　
　　第一、对于土地资源，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。[1]
　　
　　第二、森林资源、草原资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。[2]
　　
　　第三、矿产资源专属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。[3]
　　
　　第四、野生动物资源、水资源和海域专属于国家所有。[4]
　　
　　通过分析比较这些有关自然资源所有权的法律规定，我们可以看出我国自然资源所有权制度呈现出以下几个特点：
　　
　　第一、所有自然资源法律全面贯彻了国家宪法所确立的重要自然资源归国家所有的原则精神，凸现了自然资源所有权在整个所有权制度中的核心地位和基础性地位；
　　
　　第二、自然资源国家所有权是一种不受限制的所有权，国家不仅可以成为所有自然资源客体的所有权主体，而且还可以通过依法征收把自然资源集体所有权转化为国家所有权；
　　
　　第三、自然资源集体所有权是一种有限所有权，集体只能成为土地、森林、草原等部分自然资源种类的所有权主体，并且不存在国家所有权向集体所有权转化的法律途径；
　　
　　第四、我国不存在完整意义上的自然资源个人所有权。[3]
　　
　　简而言之，我国现行自然资源所有权的主要特点就是自然资源的国家所有和集体所有的二元所有制结构。也有学者称之为自然资源所有权的国家垄断。[5]这种二元所有制结构，是在一定的历史背景下形成的，在很大程度上是适合我国国情需要的，但是这种二元所有制结构本身的缺陷也十分明显。
　　
　　二、我国自然资源所有权制度的缺陷
　　
　　关于我国自然资源所有权制度存在的缺陷，许多学者从诸多方面对其展开了论述。有学者认为，我国宪法和有关法律对自然资源所有的这种二元所有制结构，一方面反映了我国社会主义公有制的基本制度，另一方面也在于自然资源是关系国民经济命脉的生产资料，是保证国民经济稳定发展的物质基础，是国计民生的基本保障，是坚持我国社会主义方向的关键因素，基于这样的原因我国对自然资源所有权实行国家垄断并无不妥。[4]但更多的学者从我国自然资源所有权的实际效果出发论证这种国家垄断的缺陷，笔者认为，我国自然资源所有权制度主要存在以下几个缺陷：
　　
　　（一）所有权的主体和权利内容不明确，导致自然资源所有权主体虚位。
　　
　　首先在公有内部，国有和集体所有之间界限不清。对于宪法原则性规定的属于国家和集体所有的自然资源，法律并未具体明确哪些属于国有，哪些属于集体所有。其次，国家和集体作为自然资源所有权的主体，其本身具有抽象性，它们不能亲自具体行使自然资源所有权的占有、使用、收益和处分的种种权能，这就需要明确规定由谁代表国家和集体行使资源所有权。根据我国现行立法的规定，国家所有权由国务院行使，集体所有权由集体组织统一行使。可是在实际操作中，国务院对自然资源国家所有权的行使是由本身和地方各级政府共同实现的，但由于所有权内容的笼统和概括，难以对不同级别政府行使权利的边界作出明确的界定，其结果往往是架空了资源的国家所有权。同时，由于所有权不清晰造成部门利益的冲突十分严重，另外也产生部门利益和政府部门官员个人利益的冲突，容易滋生腐败。在这个方面资源集体所有权的问题更为突出。由于集体所有权的权利主体不确定，造成各地集体所有权的实际行使者不统一，广大农民利益难以保障，农村基层干部假公济私，滥用土地承包权、任意侵犯各种承包经营权等问题非常突出。
　　
　　（二）自然资源所有权制度行政色彩十分浓厚，行政管理权和所有权不分，使所有权成为行政权的附庸。
　　
　　国家作为自然资源国家所有权的主体，却兼具民事主体和公权力主体的双重属性。长期以来，由于认识的原因和体制的问题，国家并没有对自然资源所有权的行使进行合理的定位，把国家作为自然资源管理者的行政权力与国家作为自然资源所有人的财产权利混为一体，把行政权的行使作为自然资源国家所有权的实现方式，使自然资源所有权成为行政权的附庸，从而忽视了自然资源所有者最大权益的实现。因此自然资源国家所有权并没有发挥出其应有的效能。
　　
　　（三）自然资源的集体所有权十分不稳定，何为“集体”难以确定。
　　
　　在这种自然资源二元制结构中，自然资源的集体所有权是很不稳定的一种权利形态，在很大程度上是出于政治的需要而由法律规定的一种例外情况，其效力及其运作往往为国家所有权所吸收，因此实际上还是国家所有权的一种表现形式。[5]同时，作为自然资源所有权的其中一个主体——“集体”如何确定，法律并没有给予明确的规定。这导致了在实践中各地的实际行使者并不统一，一方面降低了法制的权威；另一方面也对农民的权益造成损害，最重要的是导致自然资源的破坏与浪费更加严重。
　　
　　面对这样的缺陷，中国不得不对自然资源所有权制度进行改革，以完善我国的自然资源所有权制度，以更好地保护和利用自然资源，实现可持续发展的目标。
　　
　　三、我国自然资源所有权制度的改革思路
　　
　　（一）目前学术界的主要观点——三种思路
　　
　　关于如何对我国的自然资源所有权制度进行改革，学者们并没有形成统一的意见，且目前的研究还相对缺乏。笔者通过文献综述的方法对所有探讨此方面的论文和专著进行了整体的把握和梳理，总体来说，目前学术界主要存在三种不同的改革思路。
　　
　　第一、 取消自然资源的集体所有，确立自然资源的国家专属所有。[6]
　　
　　这种观点主要从自然资源的属性特点要求采取专属所有权形式，自然资源分别由国家和集体所有带来了理论和实践上的种种矛盾冲突，以及集体经济组织的存废尚难定论且对其进行完善又存在着巨大障碍等几个方面说明为什么要取消自然资源的集体所有，确立自然资源的国家专属所有。
　　
　　第二、打破全部自然资源归国家和集体所有的垄断格局，实现自然资源的单一公有产权向国家所有和民间所有的多元所有权体系转化。即建立多样化、多层次的自然资源所有权体系。[7]
　　
　　这种观点主要是从自然资源的不同类型和不同的法律特征出发，根据自然资源的耗竭性、更新性和重复利用性等特征把自然资源分为不可再生资源、生物性可再生资源和非生物性可再生资源。然后再针对这三类不同的自然资源类型，设计不同的自然资源产权制度（也就是自然资源所有权制度）。具体的操作作者又进行了进一步分析：对于非生物可再生资源（主要包括土地和水）的产权可以界定为国家所有和集体所有；对于生物性可再生自然资源（主要包括各种动植物、微生物及其周围环境组成的各种生态系统。如森林、草原、野生动植物等）的产权可以建立多元所有权结构；对于不可再生自然资源（主要包括铁、煤等各种金属和非金属矿物在内的矿产资源）的产权应当界定为国家所有。
　　
　　第三、不改变自然资源国家所有和集体所有的结构，仍然坚持自然资源国家所有为主导，集体所有为补充。只是要完善自然资源国家所有权的有效实现，并且对自然资源集体所有权进行改造。[8]
　　
　　这种观点认为，我国是实行社会主义公有制的国家，基于宪法和法律的有关规定，我国绝大多数的自然资源都归国家所有。无论是在过去的计划经济体制中，还是在现今的市场经济条件下，确保我国自然资源国家所有权的主导地位都是必需的。因此应该坚持自然资源国家所有权主导性的地位。同时，鉴于国家所有权实现面临的一些问题，不断发展和完善有关的法律制度设计，切实推进自然资源所有权的实际运作与有效实现，是当前自然资源所有权理论与实践的重点所在。另外，这种观点认为，我国的自然资源集体所有权是一种具有本国特色的制度，对这一概念的理解应当紧密结合其自身的历史和我国的基本国情。但由于法律本身规定的缺陷和空白导致自然资源集体所有权十分不稳定，农民利益受到侵害等问题，必须结合当前的实际国情，对自然资源集体所有权进行切实的改造。
　　
　　（二）对这三种思路的评述
　　
　　第一种观点的作者的分析有一定的说服力，因为自然资源的稀缺性和重要价值而使之成为国家专属所有具有必要性；“集体”的模糊不清、实际运作上的不统一以及其本身概念存在的历史原因已不复存在，使得部分自然资源归属集体所有实属没有必要。并且将自然资源统一为国家所有，使得所有权归属彻底明朗化，可以彻底根除所有权归属界定上的麻烦和争议，从理论上说，是实现自然资源的有效配置、优化利用和切实保护自然资源的最好途径。但是要从根本上取消自然资源的集体所有，在目前是不大可能的，因为这不仅涉及到经济体制问题，也涉及到政治利益问题，尤其是如何保障农村农民利益问题，似乎没办法得到解决，因此，这种途径虽然大胆但有点不切实际。但笔者觉得这应当是我国自然资源所有权制度改革的目标或者说方向。
　　
　　第二种观点从自然资源的分类出发，根据不同自然资源类型不同的特点分别设立不一样的所有权结构，为我们重新审视和完善我国自然资源所有权制度拓宽了思路，提供了另外一个可供参考的视角。但是，这种途径有点过于理想化，自然资源的交叉性和整体性决定了严格划分各种不同类型资源的实际不可能；并且在实际操作上，不同资源类型采取不同的所有权结构会让权利界定、运行和实现更加复杂化，从某种程度上说，更不利于保护所有者的权益，也不利于自然资源的保护和最优化的利用。
　　
　　第三种思路是大多数学者所支持的，因为这种方法符合我国的基本国情，并且只是渐进式的改良，不会突破我国当前的经济体制、政治体制，也不会对农民集体的利益产生很大的冲击，因此这种改良途径从现实层面上讲应该会比较顺利，不至于遇到许多阻力。但是这种改良的途径还是没办法解决国家所有和集体所有之间的矛盾和冲突，并且在具体如何改良上还需要进一步的探讨，这也涉及到方方面面的问题，因此这种方法并不是我国自然资源所有权制度改革的最终目标，而只是比较适合当前实际的权宜之计。
　　
　　（三）笔者的观点
　　
　　综上所述，笔者认为，我国的自然资源所有权制度由于其本身不可忽视的缺陷，决定了必须及时对其进行改革。至于如何改革，笔者认为，应当从我国的基本国情出发，结合当前的现状，有步骤、有计划地逐渐展开。
　　
　　在当前阶段，只能采取渐进式的改良，在维持自然资源国家所有和集体所有二元所有制结构的前提下，切实推进自然资源国家所有权的实现。首先，必须在理论和实践中清晰区分国家与自然资源有关的公共职能职责和所有者权益，把国家对自然资源的行政管理权和自然资源的所有权进行剥离，使其真正能够各司其职，并各尽其用；其次，应在充分肯定自然资源价值的基础上进一步明确自然资源的资产属性，纠正以往对自然资源国家所有权客体性质认识方面的偏差，真正将自然资源作为资产并将其投入市场进行运作，形成和确立自然资源国家所有权应有的在经济方面的激励与约束机制；还有，要注意突出自然资源要素市场的个性，形成和确立包括一级市场和二级以上市场在内的具有鲜明层次性的体系化的市场形态，在探索中不断发展和完善自然资源国家所有权实现的具体途径和方式。[6]
　　
　　与此同时，应当对自然资源的集体所有权进行改造。自然资源的集体所有权是以农村的集体土地所有权为基础的，因此，对自然资源集体所有权的改造应该首先立足于对农村土地使用制度的改革上。就我国目前有关的立法发展趋势来看，基本思路在于要以现行的土地承包经营权为基础，通过农地使用权制度的建立实现农地使用关系的物权化。[7]同时，必须解决自然资源集体所有权主体模糊的问题，笔者建议有关部门应该尽快制定相关规范性文件，对物权法以及各自然资源单行法上所提及的“集体”、“集体经济组织”等概念作出明确的说明和界定，从而解决实践中所有者虚位以及不统一而造成的混乱状况等种种问题。
　　
　　然而，正如前文所述，仅仅对自然资源集体所有权进行改造只是一个权宜之计，并不是我国自然资源所有权制度改革的最终目标。为了根除自然资源国家所有和集体所有之间的区分而产生的矛盾以及争议，为了更好地对自然资源进行管理、保护和利用以实现其自然资源最有效的配置、最优化的利用和最切实的保护，在时机成熟之时，可以慢慢取消自然资源的集体所有，在法律上确定自然资源的国家专属所有。我们从2002年新修改的《水法》中，关于水资源权属规定的改变[9]，也看出确定自然资源专属国家所有应当是我国自然资源所有权制度改革的方向和最终目标。
 
【作者简介】
陈俊源，男，福建泉州人，南开大学法学院环境与资源保护法学2007级硕士研究生。
 
【注释】
[1]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社，2000.136.
[2][3]孟庆瑜、刘武朝.自然资源法基本问题研究[M].北京:中国法制出版社，2006.241.243
[4]李丽华.中国自然资源权属新探[A].王树义.环境法系列专题研究第一辑[C].北京:科学出版社，2005.179.
[5]李丽华.中俄自然资源所有权比较[J].世界环境，2004(1).
[6][7]张梓太.自然资源法学[M].北京:科学出版社，2004.80.81.
 
【参考文献】
[1] 参见《中华人民共和国土地管理法》第8条之规定。
[2] 参见《中华人民共和国森林法》第3条、《中华人民共和国草原法》第9条之规定。
[3] 参见《中华人民共和国矿产资源法》第3条和《中华人民共和国煤炭法》第3条之规定。
[4] 参见《中华人民共和国野生动物保护法》第3条、《中华人民共和国水法》第3条以及《中华人民共和国海域适用法》第3条之规定。
[5] 比如肖国兴：《论中国自然资源产权制度的历史变迁》，载《郑州大学学报》，1997年第6期。
[6] 持这种观点的有2位，参见杨秋生：《自然资源物权制度构筑的思考》载《中国矿业》2005年5月第14卷第5期；杨利雅：《自然资源的专属性研究》载《天津市政法管理干部学院学报》2005年第2期。
[7] 这种观点参看孟庆瑜、刘武朝著：《自然资源法基本问题研究》，中国法制出版社，2006年版，第248－253页。
[8] 大部分学者都是持有这种观点，比如张梓太，戚道孟，李丽华，黄锡生等。
[9] 原《水法》规定“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，属于集体所有。”而2002年修改水法时，规定“水资源，属于国家所有”，“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”。从而在法律上确立了水资源的国家专属所有。