论经济责任制——经济自由与经济秩序的和谐（三）
发布日期：2004-06-01 文章来源： 互联网
四、对历史的再认识和不同经济体制的考察
（一）不同经济体制下的经济责任制
经济责任制在任何一种现代经济体制下都以不同的、丰富多样的形式存在，正因为如此，试图归纳各种不同的经济责任制，形成统一的法律理论，是极为困难的。经济责任制的表现形式因为不同的经济制度、所有制、所有权结构和不同的组织形式，以及不同的经济目的而呈现出极大的差异，并且在实践中不断的变化发展。因而，追求稳定性、完美理论结构的传统法律理论对这种现实法律关系的研究是极不充分的。
经济责任制在公有制国家和所有制国家中呈现出不同的侧重点，这是由不同的文官制度而形成的，私有国家中的经济管理主体的责任制较为发达，这是与其文官传统相联系的；而公有制国家则由于国有企业的发达，因而国有竞争性主体经济责任制较多。有鉴于论文篇幅的限制，对于国际比较只能简单粗略的介绍。
第一，私有国家中的经济责任制总体上来说，西方国家的经济责任制有以下的特点：
首先，私有国家的经济责任制，同它的发达的文官制度、法治传统相联系的，因而其经济管理主体责任制和一般经济责任制较为发达，往往通过各种具体法律形式，对特定职位和经济管理机关的权利、义务和责任作出详尽的规定，同时有着完善的经济核算制度和完整的经济考核指标体系。所以其经济责任制是极为发达的。
其次，私有国家普遍采取了混合经济体制，其“国有企业”是在市场制度中发展起来的，因而同我国这种逐步建立市场制度的经济体制是不同的，由此，公私混合的经济体制和公私法划分清晰的法律制度下，经济责任制不仅仅依赖于行政性的人员控制，而是广泛的通过财产权、诉讼制度来进行核查、考核和监督，它完全同法治联系在一起。
再者，私有国家的经济责任制，贯穿“高薪养廉”的理论[1] ，竞争性国有主体往往通过控股公司来实现国家的经济目的。
在不同的私有国家中，经济责任制体现出不同的特色，简单而言，各国因为不同的经济责任制而呈现出不同的特色：
1.美国。美国典型的经济责任制体现为承包制、租赁制。美国政府在管理国有企业时候较为普遍的采用由私人承租或承包的方式。政府保留对企业的所有权，由私人企业向政府支付租金，租期一般为4年，政府不干预承租人的经营活动，这种方法由联邦政府所有的军工厂、钢铁以及冶金、造船等等。或者由地方政府将其经营的公用事业发包给私人，资金由政府提供，但政府不再直接组织项目的经营。由此利用私人企业管理上的高效率[2] . 2.法国。一方面，法国对国家参股企业采用双层次管理，主管部门主要负责技术指导和行政管理，财政经济和预算部则在各部之上实行财务监督，因而其一般经济责任制较为发达[3] ；同时，法国具有特色的经济责任制主要是计划合同和审计法院。计划合同是一种典型的经济合同，是一种典型特殊经济责任制，合同期限一般为三年，由此企业可以同国家进行反复协商[4] ；审计法院的监督则是责任制中的经济责任得到进一步体现。审计法院对国有企业所从事的审计，具有双重性质：第一，对帐目的合法性和真实性作出评价，必要时可以要求清理帐目（帐目审计）。第二，根据对企业活动和经营结果的分析，对管理质量提出意见（管理审计）[5] . 3.英国。英国的国有企业经过私有化以后，除了保留黄金股以外，政府派出独立于企业的监管员，负责鼓励企业竞争、维护和确保消费者的权益，监管员所具有的价格监管权限由法律加以确定，由明确的公式来确定价格管制，这是依据英国经济学家提出的“管价格不管利润”的原则形成的[6] .英国的经济责任制主要通过一般经济责任制来实现。
4.德国。德国的经济责任制较为具有特点是经济审计员和联邦审计委员会的监督，它构成了经济责任制中经济指标和经济核算、责任的确定和制裁的重要组成部分。
（二）中国经济责任制历史的考察
严格意义上的经济责任制，是同市场经济相联系的，是在经济法出现后才存在的。但是在我国，由于历史的原因，经济责任制的出现，在市场制度完善之前作为公有制经济管理的重要制度就已经存在。其发展主要经历了以下阶段：
第一阶段 毫无疑问，中国经济责任制的最初出现受到了苏联的重大影响。在1957年，相继通过了诸多重要的法律文件，其目的在于对国有企业进行相应的扩权，以及加强内部经济责任制[7] .其中1958年的企业管理体制改革中，确定了企业的内部管理经济体制，明确的提出了经济指标以及对企业主要管理人员的法定责任制等等。1961年中共中央颁布了《国营工业企业工作条例（草案）》（“工业七十条”）明确规定了企业的权利义务，进一步完善了经济指标，使得内部经济责任制不断得到完善，并且，首次从法律文件上确定了厂长经理负责制[8] .1965年颁布了工业七十条的修正草案，代表着我国的经济管理开始受到了文革的影响，厂长经理负责制和经济核算被基本上废除，这一阶段，经济责任制初步出现，并由于政治和意识形态的影响，使得经济管理受到不断的反复。
第二阶段 1978年以来，经济管理逐步得到重视。1978年开始，从四川省开始，逐步推行“放权让利”的改革，各种国有企业的一般经济责任制逐步开始发展和完善。更为具有意义的是1980年从山东菏泽开始实行的承包制，代表着特殊经济责任制在工业企业中的推行，山东煤炭工业在1981年一季度亏损1357万元，而实行承包制以后，在4月份就扭亏为盈，实现利润57万元[9] .1982年全国工交工作会议肯定“经济责任制”，1981年11月和1982年11月国务院分别批转了国家经委等单位拟定的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》等文件。从而在我国的国有企业管理中确定了这种特殊经济责任制的主导地位。
第三阶段 1986年12月5日，国务院发布了《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，提出“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。国家经委部署推行企业承包经营责任制，从而，推动了经济责任制的第二次高潮。1988年《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的实施，进一步把这种特殊经济责任制的法律形式加以固定。1988年以后，我国的经济进入了治理整顿，这一时期，主要是完善承包经营责任制，完善各种国有竞争性主体的内部经济责任制。
第四阶段 1992年开始，自邓小平南巡之后，以及市场制度的不断发展，企业改革逐步走向以股份制为代表的现代企业制度。自此，我国的经济责任制在各种原因下，失去了对改革的主导作用。以产权为代表的改革理论和实践成为主导。1984年上海市制定了《关于发行股票的暂行规定》，从而出现了企业的内部集资，代表着我国企业改革股份制的逐步推行。在1992年后，股份制成为政府改革的主导思路。
从以上的回顾可以看出，我国既有的经济责任制具有以下的特点：
第一，经济责任制局限于内部经济责任制和承包、租赁等特殊经济责任制，而政府经济主体的责任制和法定责任制被忽视了，从根本上说，这是我国经济改革的经济改革优先策略的必然结果。这也正是特殊经济责任制不能解决我国国有企业的经济效益低下的制度原因。可喜的是，最近的全国人大会议已经意识到了这一问题，政府改革正在提上日程。
第二，我国政府对于经济责任制态度有不断反复的态度，在第一阶段中可以明显的看出，一直到第四阶段走向产权改革，没有真正认识到经济责任制对于改革的重要意义。
第三，我国的经济责任制是在市场制度不完善的前提中发展起来的，它不能通过经济法的有效理论作出对改革的科学阐释，真正的经济责任制应当是同市场制度紧密相联系的。这也是既有的经济责任制无法有效的解决政府所向往的企业效率问题的一个重要原因。在集权经济中，真正的经济核算是难以实现的，经济责任制缺乏有效的法制支持，政府的经济管理、所有权和行政管理未能明确分开，导致了以实用主义为改革者不得不寻求其它的途径，实质上是试图避开政府的低效率管理这一命题的必然结果。
五、制度规则的构成和既有法律规范的考察
（一）经济责任制的实现方式
经济责任制的具体表现极为丰富，我国的既有法律制度和改革实践中出现了为数众多的责任制，如厂长（经理）负责制、承包经营责任制、国有资产运营责任制、资产占有责任制、岗位责任制等等。对于所有这些经济责任制的统一性规范的考察，是经济责任制法律制度中的普遍性原理和原则性规范的基础。
经济责任制无论其具体表现为何种形式，从根本上而言，它的法律规范是由权利、义务来实现的。经济责任制中的权利义务更多的表现为角色性责任，依照不同的职责来确立法律上的权利义务。经济责任制，可以分解为经济职责、经济核算和责任的确定和制裁三个子制度，这三个方面是密不可分的。经济职责在于确定特定主体的法律权利、义务，在这一制度内部，权利和义务是统一的[10] ，是受到司法机关的评价和国家强制力的保证的，经济职责的确定是其他经济责任制度的前提，没有明确的权利、义务划分，法律责任的确定就不可能，经济职责实质上就是经济法上责权利相统一的具体体现，它是由经济权利、经济义务的规则构成的。经济核算制度，实质应当是一种考核制度，它由考核指标、考核程序、考核报告及其评价组成。这种考核应当是由考核、监察、审计、核算来组成的，它应当是一种广义上的。责任的确定应当是由国家的司法机关来评价和实施的。违反经济义务，应当由法院实现对其责任的追究，表明了国家强制力的一种否定性评价。应当注意的是，我国的许多经济法律规范的法律责任中，相应的规定了奖励制度，我们认为，这也是经济责任的一个重要组成部分，它构成了经济利益引导的内容，对于这种法律意义上的奖励，应当在经济核算的基础上，对主体的经济效益的完成作出评价的基础上，通过法定的程序和标准严格的予以实现。
经济责任制的实现，实质上就是这三个子制度的实现。任何一种有效的经济责任制，应当是在市场机制的基础上，通过这三个方面法律规范的制定、实施和法律制裁及奖励来实现。
从这三个经济责任制的子制度上，我们可以看出，既有经济责任制的缺陷所在。首先，我国已有的经济职权的划分是极不明确的，尤其是各个经济管理部门及其工作人员，法律对于他们的权利义务的划分，往往是极为笼统的；不仅如此，在经济行政法论极为盛行的法律制度下[11] ，法律规范中的责任仅仅依赖于行政责任，并且这一责任是由上级机关来确定的，其随意性和自由性极大，难以形成有效的制裁。其次，经济核算制度同样具有这一行政属性，不仅如此，核算标准、方法、程序均未由法律规范加以确认，核算的公开性也无法得到保证，同时，在缺乏市场制度的经济体制内，经济核算信息和数据的准确性是存在疑问的，没有市场制度的经济核算，不是经济法意义上的经济核算，而只是一种行政考核而已。经济核算主体的经济责任无法有效确定，也会导致经济核算的失真，这就使得经济效益无从体现。因而，在旧有体制下，经济效益不是组织所要追求的，而上级机关和负责人的满意是第一位的，“我国建国以后，从政府到企业的管理，长期依靠‘人治’，偌大的国家和采用现代科技的企业，都是按治理一个家庭或小业主管理其作坊的方式来管理的，在位者‘拍脑门子’办事，朝令夕改，朝三暮四，在政治运动和群众运动中更是连起码的章法和科学也不讲”[12] .单一的行政制度下，这种结果是必然的。真正意义上的经济核算无从实现，经济效益无从体现，经济责任制就只是一种停留在文件上的制度而已。第三，责任的确定和承担制度同样是不健全的，我国旧有的经济责任制中，责任的确定往往由行政机关来自由把握，赋予国家经济管理机关以极大的权力，经济管理人员的自由裁量权没有限制，同时，确定责任的机关和个人的权力同样没有限制和约束，这典型的表明了是一种“人治”。因而，经济责任制尽管在改革中起到过重大作用，最终为这种经济管理体制所限，而失去了它的积极作用。
经济责任制法律关系中，主体是由国家、政府经济管理机关、公有组织、个人组成的，它的客体应当是经济法律行为，即经济法的主体的经济管理或经营行为，这一行为往往也是其他经济法律部门的调整客体，因而，存在着经济责任制同其他经济法律部门规范的竞合问题。
经济责任制度法律规范中，对于主体的权利、义务、责任、考核程序、考核标准、考核机关、责任确定标准等方面作出详尽的规定，尤其是责任的承担和确定标准，在我国的经济责任制中往往极为缺乏，这也是既有的经济责任制度法律规范难以实施的原因。有必要强调指出的是，尽管组织是经济责任制的重要主体，我们认为，经济责任制法律规范中应当将经济责任确定到每一个职位、每一个个人，组织尽管也是责任主体，但是将经济责任具体到具体的职位和个人，才能使之有效的调整组织管理关系，这也正是经济责任制的本质所在。
经济责任制，是公有组织之间及其内部的一种法律制度，之所以具有法律调整的意义，在于它需要克服组织之间个体和整体之间的利益和目标冲突，从而实现国家和社会的经济利益。因而，在组织之间及其内部，如何安排个体利益、目标和整体利益目标之间的冲突，是法律规范所要解决的根本。正是因为存在利益冲突，才有必要形成法律制度，没有利益冲突，由个体的自由意志，仅仅依赖于合同制度就可以实现。因而，在利益冲突中，通过利益平衡、相互之间的监督、约束是经济责任制的根本。任何一种经济责任制，都要通过每一层级中的权利制约、监督平衡来完成，仅仅依赖于上级机关的监督是不足的。政府的经济管理机关及其内部机构、人员之间的权力（利），应当是相互平衡和制约的，当权力完全被某一个组织或机构控制时，腐败就是不可避免的。
利益的相互冲突，要求法律规范不仅仅是一种通过国家制裁来实现对行为加以引导，而且需要利益的激励，因而，经济责任制不能仅仅强调责任的承担，同样需要利益的引导。
同时应当着重指出的是，经济责任制中的一般经济责任制与特殊经济责任制的关系中，一般经济责任制是首要的和根本的，特殊经济责任制的健全和完善，有赖于一般经济责任制的完善和发展，没有良好的一般经济责任制，特殊经济责任制的实现效果就要大打折扣。换言之，没有良好的经济法律责任制度，没有良好的经济职责的划分，没有运转有效的经济核算制，特殊经济责任制也是不能充分发挥其有效作用的。我国的经济体制改革中所出现的经济责任制，往往局限于特殊经济责任制的方面，而一般经济责任制在我国的缺乏，使得特殊经济责任制往往发挥不了应有的作用。政府经济管理中经济合同制度的发展就是一个典型的例子，无论是土地出让合同，国有企业承包经营合同，还是政府基础设施建设合同，都是由于政府经济管理经济责任、经济核算和经济职责的无法划清和实现，使得这些合同原有目的往往不能实现。
（二）既有的几种经济责任制
我国现行法制中存在着众多的经济责任制，它一度在改革中起到了重大作用。但是仅仅停留在特殊经济责任制和经营责任制层面上，适用面狭窄，同时，一般经济责任制并没有得到确立和施行，因而，经济责任制并没有在改革中实现预期效果。
众多经济责任制，对其一一加以分析和评价，不是本文所能完成的，因而，本文将着重分析三种经济责任制，即经济管理主体的责任制、承包经营责任制和岗位责任制。
1.经济管理主体责任制。
一般经济责任制，对于法制提出了较高的要求。它是通过普遍性规范加以确立的法律制度。经济管理主体责任制，应当由完善的一般经济责任制来实现，通过对各级经济管理机关和人员的职责、权力（利）、义务的明确法律规定，由司法机关或执法机关来对违法行为作出制裁。
经济管理主体责任制中，国家经济管理机关和人员的职权、职责和责任应当是统一的。如果有责无权，则无法履行职责，如果有权无责，必然导致滥用权力。因此，职权是尽责的手段，责任是职权的结果，违反职责就应当引起相应的责任，承担不利的法律后果。同时，经济效益的追求，也是经济管理主体的责任之一。仅仅是履行了义务，而不能够通过有效的激励使经济管理主体能动的作出具有良好经济效益的行为，也是不符合经济法的要求的。
我国的经济管理则由于一般经济责任制的缺乏，长期处于国家经济管理部门和人员的职责不清，责任无法落实的局面。我国经济管理中的种种弊端，无不与缺乏经济责任制度有关。我们认为，其弊端，主要表现在：
第一，经济管理职责不清。各个经济管理部门、分支机构、以及每个管理人员的职责没有法律规范加以约束，尽管一部分经济管理法律中确定了经济管理主管机关，但是并未能确定各个主体的职责。并且，经济管理主体在改革中，部门划分的变动频繁，机构和人员既未能简化，又未能定制。因而，管理效益和水平的提高也只是停留在政策文件[13] 和理想的层面上。
第二，经济管理责任无法落实，经济管理人员的行为没有法律责任加以约束，更谈不上司法制裁。既有法律规范仅仅停留在政府经济管理的权利（力）上，即便法律规范中规定了经济管理机关的责任，往往由于考核制度的不完善，以及执法机关的非独立性，以及监督非公开性，使得责任无法落实。
第三，“人治”而非“法治”，公私之间、上下级之间、政府与市场之间、公有组织之间的区分模糊。从传统文化发展而来的官僚体系，往往是行政管理与经济管理融为一体，我国的官僚机构同西方所出现的官僚科层制的一个重大区别在于：我国官僚机构中，官僚对上级的忠诚度是第一位的[14] ，而不是真正韦伯所说的冷静、客观、理性的，依照书面文件和客观规则来处理问题的组织。因而，不能实现依据既定规则尤其是法律规范来运作。因而，导致了“人治”。
第四，政府经济管理职能同所有权行使、同社会管理职能合一，使得经济管理的行政属性泛滥，对不同的管理领域采取同一行政管理方式，导致激励困境出现。单一约束方式[15] ，使得经济管理中忽视了经济效益和经济利益对于经济管理行为的引导。
第五，由于经济法理论长期以来所盛行的“经济行政法论”，使得经济管理中实质上一直是追求行政效率为目标，而忽视了经济利益在公有组织中的独立性和客观实在性，各个公有机关、组织的利益是客观存在的，而往往忽视这一特性，使得各个经济管理主体往往是责任与利益不相一致，造成了责任无人负，利益大家争的局面。我国法律改革和立法中出现的各个部门为争夺本部门利益而对人大施加压力的做法就典型的体现出这一点，更不必说，各部门、机关和内部人员的非法行为了。同时，经济行政法的泛滥，还使得行政管理与经济管理得不到区分，忽视经济规律，造成人为的经济干预，损害了经济效益。如我国的出口退税制度，政府经济管理的水平低下，无法对偷税漏税者加以惩罚，因而，不断的改变市场“游戏规则”，出口退税率的两次下调就是鲜明的例子。政府经济管理行政属性使得经济管理主体往往在市场中不依照经济规律运作，发展房地产业，缺乏基本的经济学常识，不断的让资金流向房地产[16] ，而社会需求不足，导致资金无法收回，造成银行庞大呆帐，使得国有企业无法取得银行贷款，造成大面积亏损[17] .不仅如此，在市场经济中，政府常常改变“游戏规则”，在股票市场、期货市场中尤为突出。这些作法，正是政府经济管理机关始终采取行政法律规范的方式来管理经济所导致的恶果。
因而，我们认为，经济管理主体的责任制的建立是进一步改革的起点，没有一个完善的文官制度，实现经济管理的科学化，实现经济秩序和经济自由的和谐，实现依法治理经济，实现对贪污腐败的控制，实现国有企业经营管理的独立和国有资产的保值增值，都将是一句空话。
在现阶段，经济管理主体责任制的发展，应当从以下几个方面来着手：
第一，完善一般经济责任制，在立法中，明确划分各个、各级经济管理机关以及内部人员的职责、权限，对于不同职位的权利义务、责任等，使其合理分工、配合，这是科学管理的实质所在。只有将职责划分明晰，使各个组织和个人的权利义务得到法律依据，使执法有据可依。
同时，更为重要的是，要对经济管理主体的权利作出合理、科学的划分，形成相互制衡、相互监督，在不同的部门和级别内，明确其法律上的权利及其相应的利益，将原有部门之间、上下级之间的利益模糊降低到最小，在这一方面，分税制的实行就是一个较好的例子，通过在地方和中央政府之间的权利（力）划分，使得税收管理的中央及地方权利有了明确划分。权力制衡能够有效防止不规范行为，它也是科学分工和专业化的必然要求。我国经济管理机关权力行使往往不受约束，导致行为不规范。例如，铁路部门通过部门立法，将铁路运输合同的诉讼时效限制在180天以内（要求铁路部门支付违约金的期限为60天）[18] ；税务部门在无法追究偷税漏税人时，通过本部门通知来对计税公式作出修改[19] ，这得法律实施与实际法制之间往往脱节，制度规范和制度事实之间脱节，部门利益突出，导致经济管理法制化趋势的困难。
在一般经济责任制的完善方面，对于经济管理机关程序性规则的完善是不可或缺的。通过一定履行程序的规定来防止经济管理主体行为不规范，防止腐败、权钱交易的产生，有着重要的意义。这种法定程序的规定，使经济责任制对于经济管理有着有效的制约。以土地出让合同为例，政府土地管理机关在合同签订中有着较大的自由裁量权，法律规定了这种合同可以采用协议、拍卖和投标的方式[20] ，以上海市为例，自1988年至1992年，土地出让中采用招标方式的每平方米单价都在2000美元以上，而采用协议方式最低只有50美元/平方米，一般在几百美元之间[21] ，可见，招标方式的采用，使得政府财政收入大为增加，公开竞争的程序运用，使得政府行为透明度大为增加，使经济管理行为处于监督之下，而协议方式则为权钱交易打开了方便之门。因而，在土地转让中对出让方式的法定要求就显得极为必要。
第二，在一般经济责任制的完善方面，经济核算制的完善和发展是极为必要的，没有对主体行为的考核、核算，责任的承担就只是停留在书面规范上，因而，完整的核算、统计、考核制度的建立是实现对政府经济管理主体行为调整和监督的必要前提。这种经济核算制度的完善，由于我国过去经济统计机关统计手段、统计方法、统计机关领导方式和统计数据的非公开性，使得经济核算往往流于形式。我们认为，可以借鉴法国的审计法院的作法，将审计机关、统计机关独立性突出出来，使之不受地方政府的约束，而是直接向国务院和全国人大负责汇报，并且增加统计和审计数据的公开性、透明度，这将有力的形成对经济管理机关的制约。
经济核算制不能仅仅是对国有企业的核算、审计和监督，对于所有的经济管理机关而言，必要的经济核算，强化预算决算都是极为必要的。各地和各级政府都存在着大量的预算外收入和预算外支出，通过加收费用、摊派来取得收入，这部分资金未能纳入国家财政管理之内，使得经济管理主体往往滥用这部分资金来谋取本单位、本部门甚至个人的利益，导致种种不规范行为。我们认为，应当将经济管理主体的所有资金都纳入国家财政管理之内，将经济管理机关的部门利益、个人利益予以法律确定，将所有这些“灰色收入”、“灰色支出”通过法律加以透明化和制度化、合法化，相应承担责任。这正是经济责任制的完善的重要方面。
对于国有企业中的监事、董事等政府代表[22] ，应当制定相应的法律规范，制定明确的奖惩制度，健全的经济核算和经济考核也是不可缺少的。董事、监事履行其职责，应当通过其对于企业经济决策所产生的经济效益来考核和判断其管理行为的合法性和合理性。
一般经济责任制的完善，要求透明公开的经济管理，处于公众的监督之下，这种监督的方式是多种多样的，这也是经济责任制的内在要求。在既有体制下，通过舆论和新闻监督将对经济管理行为的规范化起到重要作用[23] .烟台市所施行的“社会服务承诺制度”就是有效的责任制度[24] .经济责任制应当是法制的、透明和公开的。现代的经济管理体制应当是“阳光下透明的体制”。
第三，经济管理主体的一般责任制，应当明确责任的承担和违法行为的追究。而在既有体制下，经济管理主体的错误决策、非法行为等等违反其职责的行为，往往不受法律制裁，责任无法落实。这使国家的经济管理处于一种随意性极大的状况。它也是同整个国家的法制状况紧密相连的。“由于执法的效果不佳，难于形成适应社会主义市场经济所要求的社会经济秩序，阻碍了公平竞争环境的形成”[25] ，因而，经济责任制的落实，责任承担机制的形成，是同整个国家经济转轨联系在一起的。
没有责任的承担，则经济责任制的作用就仅仅限于低层次，一般经济责任制的完善和发展，必须有相应的经济责任作为保证。如何实现经济管理主体经济责任的承担，不仅仅是经济责任制的课题，也是经济法和整个法律制度发展的课题。我们认为，经济管理主体经济责任的承担问题，应当通过对文官制度的改革来实现。首先，应当通过司法独立性的加强，使法院真正成为审查和纠正、制裁不法行为的机关；其次，应当将经济管理主体的责任承担通过司法机关来实现，而不仅仅依赖于其上级机关；第三，整个社会民主发展是极为必要的。
第四，经济管理主体的特殊经济责任制的实施，对于既有体制下，经济责任制的发展和完善，经济管理主体管理水平的提高，有着重要意义。各个经济管理主体通过一定形式的责任制，在本部门、系统、单位内部，或是在经济管理中，采取特殊经济责任制的形式，责权利相统一，采用经济刺激和经济制裁方法，实现科学管理，是有效提高经济管理水平的途径。它的施行灵活多样，种类繁多，成本较低，因而获得了广泛的应用。我国政府所要求推行的企业扭亏为盈责任制，就是一种较好的经济管理主体的责任制[26] .国务院所颁发的《关于建立企业扭亏为盈工作目标责任制的意见》中确定了这一制度，其内容是，第一，制定企业扭亏为盈工作目标，实行行政领导负责制。第二，确定考核范围和考核指标，定期公布考核指标完成情况。企业扭亏为盈工作目标的考核指标确定为：企业亏损额和企业亏损额占全部企业实现利润总额的比重；第三，建立考核制度，促进企业扭亏为盈工作。其他如江苏省仪征市邮电局的机关管理人员等级制，将管理人员按考核成绩来评为A、B、C三级[27] ；如四川省对经济管理领导干部实行的“经济发展目标责任制”，通过合同形式，将经济发展目标分为不同的考核指标，依照经济管理效益来采取相应的奖惩措施；又如哈尔滨同江高速公路的建设，工程项目采取项目法人责任制，省政府将亚行贷款转贷给哈同公司，公司以财产和利润作为抵押，并保证按期偿还贷款本息[28] .国家计委在1996年规定，国家的重点建设项目，实行建设项目法人责任制，项目法人的组织形式要依据《公司法》的规定，同时负责完成国家重点项目的建设。传统的观点看来，这是一种私法的组织形式，公法法人的实质，同时具有特定的职责，可以说是经济责任制的典型[29] .在我国的既有经济体制内，经济管理主体经济责任制的实施，是国家经济管理机关在目前提高管理水平的一种可行手段。
当然，正如我们所指出的，特殊经济责任制的实现有赖于一般经济责任制的完善和发展，正如企业改革、政府职能转换等等重大课题同样是中国社会的根本转轨问题一样。因而，对于经济管理主体而言，是否实行特殊经济责任制不能成为其推卸责任、怠于履行法定职责的理由。经济改革的成功与否，取决于一般经济责任制的健全和完善。但是，同样应当看到，特殊经济责任制的实施，对于经济管理主体管理水平的改善，能够在较短的时间内发生效力。强化管理主体的首长负责制，内部管理的岗位责任制，是目前改革所急需的。它同样也能推动我国经济管理机关一般经济责任制的发展，对我国的经济制度变迁有着重要意义。
2.承包经营责任制。
承包经营责任制，是在改革开放中所出现的一种特殊经济责任制，它的出现，表明了经济改革中，政府意识到没有真正的市场主体就没有真正的市场经济，而重塑市场主体仅仅依赖于单纯放权让利和创造外部环境是不够的，必须从财产关系入手来构造微观公有组织主体。1981-1982年期间，受农村联产承包经营责任制的启发，部分地方开始企业承包的局部试验。1981年，国务院明确提出了实行工业经济责任制的要求[30] ，是一种“利润包干”的经济责任制，它同其他制度，如全面质量管理[31] 、成本管理责任制[32] 、厂长（经理）负责制等一起实现对国有企业的调整。1986年12月，国务院提出把企业改革放在首位，“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”[33] ，1987年提出，改革重点要放在完善企业经营机制上，依据两权分离原则，实行多种形式的承包经营责任制[34] ，并通过法律文件将之确定下来[35] .1987年底，全国预算内全民所有制企业已经有78%，其中大型企业80%实行了承包。
承包制的出现，是政府管理企业形式的发展，是“利润包干制的延续和‘发展’”[36] ，它是对企业管理人员经营效果的一种规定，将所有者对企业发展的目标分解，赋予企业以自主权，从根本上而言，它是一种目标管理和目标责任制。国有企业发展的目标，以利润增长和技术改造项目为核心，按照“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”[37] 的原则来确定政府同企业的关系，由此，其主要内容是“包上交国家利润、包完成技术改造任务、实行工资总额与经济效益挂钩”[38] .这一制度，有效的在既有体制下实现了激励机制的改进，因而，在一定时期内，起到了明显的作用。1987年，国有企业独立核算的工业企业总产值增长了11.3%，实现利税增长了12.9%，上交利税增长了12.2%；1988年，工业总产值增长了12.6%，实现利税增长了17.2%[39] .同时，承包经营责任制在实践中不断得到完善，重要的改进如：第一，风险抵押承包[40] ，要求承包者交纳一定的抵押进来作为承包风险基金，以抵免为完成承包合同规定的承包额，从而克服企业“包盈不包亏”的弊端；第二，资金分帐制度[41] ，划分国家资金和企业资金并分别列帐，企业资金作为承包经营企业负亏的风险资金，其目的在于增加风险抵押基金的数量；第三，利税分流，利税分流的提出在承包制推行伊始就提出来，但是由于承包制将上交国家的利润和税收同时通过合同确定，使得税收收入受到影响，从根本上，这一点是不合理的。
1991年第一季度末，95%的企业签订了新一轮的承包合同[42] ，承包制又有所发展。主要表现在：第一，承包指标得到充实，如经济效益指标、发展后劲指标和企业管理指标等综合配套的承包指标体系；第二，承包基数确定方式多种多样，采取了分档达标等10多种方式；第三，部分地区将国有资产保值增值纳入了承包指标。1995年，财政部又发布了新的企业经济效益评价指标[43] ，从企业投资者、债权人和对社会的贡献三个方面来评价企业。所有这些发展，使得承包制不断完善。
承包经营责任制作为一种特殊经济责任制，对于中国国有企业改革起到了重要作用。但是，承包制作为公有竞争性组织的一种经营性责任制，其在既有体制下，不可能从根本上解决问题。到80年代末，国有企业有1/3明亏，1/3潜亏。因而，政府于92年以后，开始推进“现代企业制度”，实行股份制。以承包制为代表的经济责任制之所以不能解决国有企业经营问题，是因为：
第一，经济责任制一度被认为是由承包制、租赁制等国有企业的经营责任制组成的，这种对于经济责任制存在范围上认识的局限性，决定了承包制在经济改革中的命运。显然，正如我们前文所指出的，缺乏有效运转的政府经济管理、所有权行使机制，单独改善政府同企业的权利划分是不够的。承包制实质上就是在政府集行政权与所有权于一体的前提下，不改善政府的经济管理的前提下，通过所有者-经营者之间的权利划分来实现激励。这种狭义的经济责任制，仅仅是治理企业结构中的表面现象。典型的表现为利税的上交合一，通过政府同企业的谈判来解决问题，这毫无疑问会损害所有权人的收益权。
公有经济管理主体的责任制的缺乏，使得政府的权利不受约束，从而，在以承包制位代表的“放权让利”，“行政性分权”的经济改革中，政府经济管理机关，要么是对企业放任自流，毫无监督，使得国有资产大量流失；要么是处处干预，使得经营者无所适从，而政府经济管理机关作为所有者的代表责任无须承担，导致种种决策失误。同时，政企不分，而在国有企业内部没有形成权力制衡机制，承包人在企业中没有一个利益代表来监督其行为，从而导致了行为人滥用职权、短期行为、腐败、通过和上级拉关系、贿赂等保持自己的既得利益。这种单一约束方式和缺乏制衡机制，显然是不符合真正意义上经济责任制的原理的。有一个鲜明的例子，就是在所谓的“经济责任制”的实现中，企业一方面拥有独立的自主权，有权处理企业内部事务，而政府不断颁布法令，严禁企业滥发奖金[44] ，这正是没有权力制衡下，经营者不规范行为的典型体现，政府不得不通过强行性规范加以制止；同时，各级政府不断地采取各种方式，向企业进行摊派[45] .所有者与经营者的行为均不规范，正是由于公有管理主体经济责任制的缺乏。
第二，承包制作为一种特殊经济责任制来出现，使得经济责任制似乎仅仅是通过契约来实现的一种确定权利义务的方式，它根本上是不符合经济法原则的。正如我们所指出的，特殊经济责任制的完善有赖于一般经济责任制的完善和发达。在既有经济体制下，政府经济管理水平低下，一般经济责任制缺乏，各个公有组织之间及其内部职责不清。大环境的缺乏，使得承包制不能不在实践中走样。各种弊端的出现也就是不可避免的。承包制的实行缺乏有效的经济监督，中介机构的不规范行为，政府经济权力的不受约束及其行政属性，导致了经济核算和经济考核的困难，导致了经济责任无法实际承担，这些都使得承包制不能单独实现对国有企业经济管理的促进。
经济责任制首先是一种法定责任制，它通过法律对于各个职位上的权利义务和责任的确定来实现对经济管理行为的要求。而我国的既有经济体制下，这种一般经济责任制的缺乏，政府片面依赖于承包制这种特殊经济责任制，仅仅强调公有竞争性组织的经济责任制，而经济管理主体职责不清，就决定了承包经营合同这种经济合同的履行是不规范的。契约的实现总是依赖于法制的发展，依赖于主体的规范行为，在主体行为不规范的市场内，再好的合同法也不能实现市场秩序的单独调整。
作为一种特殊经济责任制，本质上应当通过所有权人的意志来实现，而政府在企业中，仅仅是作为上级机关来出现，没有真正做到“老板”的角色，所有者的“虚位”，使得承包制的实行，将政府的利税绑在一起，反而阻碍了政府职能的转变，强化了政企不分。同时，承包基数的确定对于经营者至关重要，因而，经营者必然要对政府经济管理机关服从和依赖，只有如此才能在承包基数上获得利益，因而，它又强化了政府同企业的连带关系。
第三，经济责任制本质上是与市场制度联系在一起的，而既有的“经济责任制”、“承包制”显然不具备这一条件。没有完善的市场制度，经济核算的准确性、经营人员的选任、劳动用工制度的完善，以利润为核心的考核指标体系等等就不能有效的发挥作用。同时，没有市场制度作为基础资源配置方式，以及一个面向市场进行管理的政府，经济责任制就不可能发挥作用。“任何一种公司治理结构，如果没有市场机制的间接控制及其提供的实施监督的充分信息，都不能单独奏效”[46] .尽管我国改革开放以来，市场作为资源配置基础方式，有了很大的改善，但是市场的发展仍很薄弱，尤其是资本市场和经理市场的缺乏，及其经济秩序的混乱。因而，承包责任制不能起到预期效果，也就是自然而然的结果了。
对于国有企业改革问题，我们认为，并不是所有权存在问题，国家所有权的产权关系是明晰的[47] ，不存在所谓国有企业经营效益必然低下的问题，在产权上做文章，提出所谓国有企业产权不清，否认两权分离是没有认识到国有企业的真实性质所在；现代企业的发展表明两权分离的出现是必然的，法人所有权和人力资本论的论调，认为只有将剩余索取权（收益权）赋予企业的经营者，忽视了简单的资本所有原则，是荒谬的。国有企业的问题在于国家所有权的实现结构和市场竞争的不完善上，经济管理的不当，就应当通过经济责任制的完善来实现，而经济责任制的完善首先是一般经济责任制的完善和发展，对承包制的分析表明，它受到了政府经济管理方式的限制，离开了政府职能的转变，认为“一包就灵”是不科学的。科学的在整个国家实现管理，当今之务在于强化纪律和约束[48] ，它必然通过有效的责任制来实现，必然依赖于经济法的发展；市场制度的缺乏，也离不开经济法和民法的协同发展。我们认为，股份制、股份合作制等等产权的变革，应当被看作是促进市场制度的发展和强化管理的辅助手段[49] ，它只是实现“现代企业制度”的必要条件，而不是充要条件。那种认为“一股就灵”的论调是荒谬的。
因此，承包制的发展对于国有企业改革仍是必须的。纵观那些经营效益良好的国有企业，无不与承包经营责任制的实施有关，承包制作为经济责任制中特殊经济责任制的一种，作为目标管理的一种方式，对于国有企业而言，仍然是提高其经济效益的有效途径。我们认为，完善承包经营责任制，应当从以下几个方面入手：
首先，通过完善一般经济责任制来完善承包制，“权利下放之后，承包制等资本经营责任制实行以后，国有企业突出的问题，无不与资本权利与资本责任有关；它们的出现完全不是由于经营责任制本身有什么问题。在任何一种所有制关系下都必须有责任制来规定资产委托人与代理人之间的关系。分权制下国有经济中出现的问题不过表明：所有制关系是最重要的；经营责任制的实际经济效果，现在受到了所有制关系的制约”[50] ，我们认为，改善所有制，实质上是改变政府经济管理方式。只有在奉公守法、清正廉洁、运转高效的文官系统下，在一般经济责任制较为发达的体制内，特殊经济责任制才能有效的发挥作用，这也是法制较为发达的国家内，其国有企业管理大量依赖于特殊经济责任制，虽然其国有企业经营自主权远较中国为小，而效益良好的原因。
因而，政府的职能转换，立足于现代市场经济来构造其经济管理职能，就显得格外重要。同时，加强对经济管理主体的经济职责，使其依法履行职责也是必不可缺的。改革政府，应当是目前改革的当务之急。
其次，通过完善市场制度来完善承包制，在一个充分竞争、秩序良好的市场内，由行为规范的中介机构对于国有企业的经营效益作出良好考核，由政府有力的行使其所有权，通过规范的经济管理主体施加调控，由一个充分和良好“资本市场”和“经理市场”作为激励监督的保证，承包制作为特殊经济责任制的一种，将对国有企业的改革发挥其应有的作用。
应当看到，部分地区和中央政府已经逐步认识到了这一问题，在承包制的基础上，在市场经济下，出现了众多的变种，尽管政府依法治理经济，一般经济责任制和公有管理主体责任制的实现仍然要经历一段时间，但特殊经济责任制的完善也将有力的推动企业改革。
新近出现的承包经营责任制的发展有：
第一，在利税分流和政府转变职能的前提下，实施资产占有责任制或资产经营责任制[51] .国家经贸委、劳动部最近下发了《国有企业资产经营责任制暂行条例》，由各级企业主管部门和监督机构与企业法定代表人签订资产经营责任书，落实国有资产经营责任。资产经营责任书是考核企业法定代表人的依据，一经签订。企业要严格履行责任书中的各项权利和义务，对其全部法人财产及其净资产承担保值增值责任。各监督机构对企业派出的监事会，要通过对企业财务状况审查，对企业经营效益和国有资产保值增值状况进行分析，客观的评价企业的经营状况，向监督机构提出对厂长（经理）任免的建议。又如武汉滨湖机械厂、湖北电机厂、武汉中联制药厂等15家国有企业法人分别与主管局（总公司）正式签订了为期三年的资产经营责任书[52] .武汉市推行的资产经营体制将对企业法人采取三中心制度：一、述职制度，由国有资产管理部门定期对企业法人进行任职考核，二、企业财务监管，由财政局对企业财务监督、审计；三、年薪制，达到承包指标者，其最高年薪为基准年薪的4.6倍，全年收入近3万元，最低为基准年薪的2倍，全年收入1.7万元，法定代表人20%的基准年薪作为风险抵押金，年底审计兑现，奖惩分明。目前，武钢已有13家子公司与母公司签约实行资产经营。有的地方甚至推行资产管理责任制，凡是参与企业管理的人员，都要和上级机关来签订责任书，内容包括接受管理资产的总数额、经济管理者的责任等等。这是一种将企业内部经济责任制都包含在内的承包经营责任制的变种[53] .第二，改变承包经营责任制中承包者负盈不负亏的情况，让企业来承包国有企业，这一措施称为“托管经营”。由深圳市于1995年成立了全国第一家专业性企业托管公司后，其他地方纷纷仿效[54] .如武汉钢铁公司先后与其下属国贸公司、金属结构公司签订实施委托资产经营，实施一年，国贸公司的出口创汇达到2.6亿美元；引进设备平均压价20%，为武钢节汇340万美元；金属结构公司也全部完成当年减亏目标[55] .海南省甚至在法律中明确规定了国有资产的委托运营和授权管理两种形式，前者是指国有资产管理部门将公司制企业国有资产通过合同方式委托其他企业进行运营，并由受托企业承担保值增值责任；后者是指非公司制企业的国有资产以及不宜采取委托方式运营的公司制企业的国有资产，由国有资产管理部门授权有关机构管理，被授权机构可以是一个，也可以是多个[56] .第三，将经营责任制同集体所有权结合起来的，融股份合作制和承包经营责任制于一体的新型责任制，即将国家控股、个人入股和承包经营结合，在产权制度和管理制度上形成新的激励。如广东省肇庆市的注资经营责任制[57] ，国家以原有的企业净资产作为出资，经营者和职工分别注资，组建有限责任公司，使企业经营者和职工的收入同企业的利润总额和净资产增值挂钩，按照资产经营责任制的要求，形成双重约束和激励的机制。从而大大改善了经营效益。它有效的将个人利益同国家利益相结合，使得经营责任制同有限责任公司的形式相结合，表明承包经营责任制对于企业管理的积极性所在，它是与市场机制和企业产权形式的变革共进的。
应当说，各级政府为企业改革的尝试是极有意义的。改革应当是全体人民努力和智慧的结晶。我们认为，尽管在现有体制内部，一般经济责任制的实现要经历一个较长的时期。但是，特殊经济责任制仍将推动我国的经济改革。承包制的发展也是如此。它需要在实践中不断的发展。
3.岗位责任制。
现代的企业经营，要求企业对各项活动有周密的计划、组织、指挥、协调，科学的规章制度和严明的纪律。无论是计划经济还是市场经济下的企业，都必须服从这一客观要求。只不过在旧体制下是围绕着完成计划进行企业管理，在市场制度内，企业管理应当围绕着市场价格、供求和政府调控的信息，及时、灵敏的作出反应，但就企业的内部管理而言，诸如岗位考核、财务会计、物料和质量管理方面，二者实质上并无区别。我国改革以来，逐步认识到管理相对落后，提出引进先进的管理经验，是一个正确的选择。
岗位经济责任制是企业内部管理制度的一种，是经济法中经济责任制制度的重要组成部分。它是依据企业内部的不同分工，来确定相应的权利义务和责任，通过有效的利益激励和奖惩制度，实现企业内部管理的一种经济责任制。岗位责任制在企业的内部管理制度中居于首要地位。企业管理中的经济核算制度、产品质量管理制度、标准化计量制度、全面质量管理制度、成本管理责任制等等都离不开岗位责任制的完善和发展。它的精髓在于依照科学管理和分工的原则，确定不同职位和岗位的职责，通过经济利益和经济核算，实现对个体行为的引导。
在任何一种企业内部，都需要管理，仅仅依赖于家长作风，摆脱不了小农意识，是不能建立现代企业的，现代企业，不是一个产权上的概念，而是一个管理上的概念[58] .现代企业管理是以两权分离为基础，以事业部结构为依托，以分权式和目标式的管理为核心，劳工市场、经理市场、资本市场等完善市场竞争下的企业管理制度。它要求科学管理，作为科学管理题中应有之意的责任制，是公有组织同市场机制之间的一座桥梁。太原钢铁厂从企业管理做起，实行计件工资制和目标成本管理，奖惩严明、竞争上岗，使得企业起死回生[59] ；邯钢的“模拟市场预算、实行成本否决”经验也无非是加强管理[60] .我国国有企业的亏损或是经济效益下滑，不同于私有企业中市场决策的失误，而是基础的管理无法实现。如我国国有金融机构业已认识到内部监控、划分职责对于防范金融风险的重要性[61] .事实上，我国国有企业无论在贷款获得、优秀人才的分配、政府的扶持等方面，其条件远优于其他企业。如何发挥企业中个人的潜力、积极性和热情，正是企业管理所要解决的迫切问题。
应当说，中央政府一开始就注意到了这一问题。在企业内部管理制度上，很早就提出责任制的概念[62] .1981年提出，实行经济责任制的两个重要环节是国家对企业实行的经济责任制和企业内部的经济责任制，认为两者是相辅相成的，并提出“企业内部实行经济责任制要把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来，实行全面经济核算”[63] .在1986年3月的《企业管理现代化纲要》（草案）中对于企业内部经济责任制的完善进一步提出了要求。综合而言，以岗位责任制为代表的企业内部经济责任制主要包括：
第一，全面质量管理[64] .法律规范确定了“以岗位责任制为中心的各项质量管理制度”[65] ，规定了经理厂长和总工程师的职责[66] .1997年，又颁布了《质量振兴纲要》，将这一制度扩大到了整个国民经济管理中。
第二，成本管理责任制。1984年的《国营企业成本管理条例》确定了这一制度。规定“厂长（包括经理、矿长、厂长和其他企业领导人）对本企业生产经营的经济效果负完全责任”[67] ，并确定了总会计师、总工程师等管理人员的职责。对成本开支范围、成本核算等作出了规定。
第三，财务负责制，由会计制度加以实现，在《国营企业成本管理条例》中规定了总会计师的管理职责，同时，在诸多财务会计法律规范中确定了企业会计人员的监督职责[68] .确定了会计人员及总会计师的职责、权限以及监督责任。
第四，职工奖惩制度，1982年颁布了《企业职工奖惩条例》，详尽规定了奖励及惩罚制度。1986年颁布了《国营企业辞退违纪职工暂行条例》。
第五，合理化建议和技术改进制度[69] ，对职工合理化建议的采纳，进行了规定。
由此不难看出，我国法律试图对企业管理人员的职责通过一般经济责任制的方式来加以确定。同时，国家力图促使企业形成内部岗位责任制，以求提高管理效率和经济效益。在法律文件中，明确提出，内部岗位责任制的实现，要责权利相结合，承包、保证、考核到人，承包是把责任（包括指标、技术、业务）包到人，科学地、严密的组织劳动，使每个职工明确所承担的任务和经济责任，保证是确定各部门、机构和职工之间的协作关系，考核是对承包、保证条件逐项落实的基础上，实行按劳分配，由此使企业内部形成一个上下结合、纵横连锁的经济责任制体系，做到企业管理业务指标化、管理工作程序化、协作关系规范化、专业管理系统化[70] .这种责任制的实现由于企业经营的千差万别，使得仅仅停留于文字之上。但是，政府力图促进企业内部管理中特殊经济责任制的完善是正确的，企业内部岗位责任制的未能实现，是国有企业经营效益低下的主要原因之一，之所以未能实现，在于企业领导体制上出现了偏差。世界各国的国有企业，都在法律上将管理人员的职责作出明确规定。我国企业改革中，由于推行厂长（经理）负责制，使得国有企业内部没有相应的机制与之抗衡[71] ，所有权约束机制不能进入企业，因而企业的内部制度的建立实际上完全依赖于最高决策者[72] ，而法律规定的其他人员的监督作用就是有限的。因而，企业领导人的素质决定了国有企业的管理素质，即便法律上规定的再详尽，也只能在执行中变样。
企业内部岗位责任制的未能实现，同样与缺乏市场制度有关，没有一个自由流动的劳动市场，试图实现对企业职工的激励也是不可能的，奖惩制度的实现，必须以有效的市场机制为依托，这也正是经济责任制的内涵所在。岗位责任制的困境，只不过表明了，它在单一行政约束下，在政府的干预下，缺乏经济体制的有效保证，是不能实现的。真正意义上的经济责任制，必然是在依照现代政府管理组织起来的，以市场为基础的经济体制内才能实现。
岗位责任制的完善，我们认为，应当首先从企业的领导体制变革上入手，即所有权约束机制进入企业，在企业内部实现相互制衡、相互监督的体制，由此，可以借鉴公司制度中的模式，在法律上利用法定的章程制度来有效实现，监督体制的完善来确定领导体制的一般经济责任制[73] ，依赖于精神激励和约束，不能从根本上解决问题，由此，又涉及到政府经济管理主体责任制的确立上。同时，市场制度的发展完善也是不可缺少的。
国有企业的改革，从根本上应当依赖于经济责任制的完善和发展，采用真正意义上、全面的经济责任制，才是有效改善其经营效益的途径，中央政府所推行的国有企业改革，从承包制到股份制，从市场说到产权说，无非是试图借助于它，实现对政府经济管理的变革和企业管理素质的提高，然而，我们看到，在改革初期对经济责任制的选择，到90年代对这一方案的抛弃，只是政府不断尝试新的方案，不断进行新的改革，而在不能实现对其自身权利（力）的约束前提下的一种选择。但是政府自身的改革才是所有问题的关键所在，显然，在无法实现政府职能转变，围绕这市场经济来重新构造其经济管理时，无论采取何种方案，都不能根本上解决问题，历史往往如此，改革也是一个否定之否定的过程。
企业改革是一个系统的，长期的工程，决非一朝一夕之事，股份制的实施，同样要依赖于经济责任制的完善，股份合作制这种小型企业经营方式，绝不可能是现代企业的选择，国有企业改革困境只不过是中国在向市场经济迈进的过程中，经济转轨矛盾的集中体现，整个国家的管理水平的提高，才能使中国在21世纪处于世界前列，那种试图在几年内扭转局面的想法[74] ，是一厢情愿的。
六、从自在走向自为：一点形而上的思考
法律从来都是对专制权力的一种限制，那种认为经济法是保证国家干预经济的学说没有充分认识到政府在近20年中的变化和发展。经济法和经济责任制的实现，是对既有紊乱经济秩序的一种纠正，无论是从经济法的产生和发展，以及它所立足的现代社会来看，经济法都是通过对经济秩序的纠正达到保证经济自由的目的。国家同市场的关系应当被重新理解，政府对于市场应当是一种维护和促进的作用，而不是相反，通过法律制度来对公有组织的管理，离不开市场制度，因而经济法的实质取向应当是经济自由和经济秩序的和谐，而不是相反。
经济责任制在本质上是要求“在其位则谋其政”[75] ，严格的履行特定职位上的职责，协同完成目标，它适应了现代社会的几个重要的发展方向，即人的角色化和职业化；社会的协同发展和工作的复杂化所带来的集体主义精神；以及财产因素和组织因素的综合-它实质是一种人力资本比重上升所带来的必然趋势。在经济责任制中，体现了知识因素在经济中作用的上升，在以资本为根本的私有权制度中突出人类的知识能力，这种制度将人和社会紧密的结合在一起。人作为万物之长的角色进一步突出出来。
毫无疑问，以泰罗制为源头的管理学和经济责任制的出现，是对人的角色和社会分工的一种强化，它忽视了人作为一个整体所具有的感情、非理性、直觉以及各种各样的偏好。“人是机器”是这一制度的最初写照。然而，随着管理学的发展，对人的本身的关怀成为管理学和经济责任制的焦点，应当说，在社会自身的发展中，人的自由和本质将进一步的得到充分体现。正是因为如此，我们认为，经济责任制的发展方向应当是将对人的引导和关怀融合为一体的组织管理制度，由此，康德的名言“人是目的，不是手段”是对经济责任制-也是任何一种优秀制度-的最好注脚。
我国通过渐进式制度变迁取得了巨大的成功，渐进式改革的精髓是通过社会自下而上的改革来实现经济转轨，我国经济改革中的“先试点、后推广”事实上正是这一改革模式的最好代表。改革应当是由各个组织、每个人和企业家等人完成的，而不是部分学者的冥想和设计，部分“精英分子”完成的，因而，国家在经济转轨中的作用在于维护一定的经济秩序，提供公共产品，“改变政府行为的自上而下的努力，必须辅之以社会对变革的自下而上的需求。这种需求不会在一夜之间突然出现，而通常需要人们的动机、态度、经验的深刻变化”[76] .经济责任制通过法律规则对于各个主体的责任要求和约束，对于个体行为产生影响，它为经济体制的转轨提供了微观保证。
市场经济化的政府更需要有力的管理和高效率的工作，对于我国这个具有行政官僚的国家而言，经济责任制的发展因而具有了更为突出的必要性。这一法律制度综合运用消极的限制、制裁和积极的引导两种手段，充分发挥了现代法律的能动性。经济责任制在文官传统薄弱、管理落后的国家，是克服官僚主义的利器。
可以鲜明的看出，被诸多法学家忽视的经济责任制在中国国有企业改革中，无论是政府还是企业中，都起着不可替代的作用。对于中国的现代化和法制化而言，尊重实践，实事求是，从国情出发来研究法律关系，形成立法进一步指导实践，才是正确的出路，而绝不是一部分学者闭门造车的结果；尊重社会和自然本身，尊重中华民族的创造力和聪明智慧，才是真正的法学和社会科学精神所在。
注释：
[1] 如英国国有企业的董事会成员均由政府主管部门任命，政府董事长的年薪有的可以达到内阁大臣的水平。参见 马小丽：《国有资产运营机制的国际比较》，载《国有资产管理》1994年第9期。
[2] 参见 史际春：《国有资产管理国际惯例》，载《国际惯例书库》（3），海南出版社1993年版，第721-723页。
[3] 《西欧国家参股企业运行机制及管理机制》，《国外股份制扫描（2）》《参考消息》1997年8月28日，第4版。
[4] 柯永果：《瑞典、法国、印度国有资产管理与运营模式比较》，《国有资产管理》1995年第2期，第53页以下。
[5] 黄刚：《法国审计法院及其对公有企业的审计》，载《外国经济与管理》，1994年第1期，第47-49页。
[6] 《英国国有企业股份制改革经验》，《国外股份制扫描（5）》，《参考消息》1997年9月1日，第4版。
[7] 这些法律规定主要有：1957年由国务院颁布的《关于改进工业管理体制的规定（草案）》；《关于改进财政管理体制的规定（草案）》；《关于改进商业管理体制的规定（草案）》；1958年有国务院颁布的《关于实行企业利润留成制度几项规定》等等。
[8] 实质上，我国自1950年起，在实践中，就借鉴苏联的经验，从东北开始推行“一长制”，但是，这一制度在实践由于各种原因而出现不断的反复，一直到1961年才在“工业七十条”中规定中重申党委领导下的厂长经理负责制。参见 前引 史际春：《国有企业法论》，第338-339页。
[9] 参见 徐之河 李令德 著：《中国公有制企业管理发展史续篇》，上海社会科学院出版社1996年版，第143页。
[10] 我们认为，经济权限与经济职责在实质上应当是相同的经济法概念，但是，经济权限的概念，是与经济机关的概念相联系的，我们认为，它是与苏联式的调整方式紧密相关的，它从根本上是在公有组织内部的单一纵向约束的概念，而现代国家应当是国家的不同角色分离的，因而，我们认为，采用经济职责的概念更能表现出经济责任的重要性，强调经济责任的受法律强制性，受国家司法机关评价性。
[11] 实质上，这种法律调整连经济行政法都谈不上，大多数仅仅是一种行政法而已。
[12] 前引 史际春 著：《国有企业法论》，第344页。
[13] 有关政府机关的“精兵简政”的提法，自我国40年代的解放区时代就是我党的一项重要政策，建国以后，直至80年代初的30多年中，党政机构精简部署有五次，平均每隔五、六年进行一次，不断经历了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的反复，以中央政府的机构数而言，1957-1959年的精简中，机构数从81个减到60个，1967年-1970年的精简工作中，机构压缩到32个，1981年又增加到100个。（参见 《中国的道路：中国改革与发展报告：1978-1994》，中国财政经济出版社1995年，第190页。）这不能不说是具有规律性的，显然，我国政府机构的自身运作机制有待从根本上加以改革。我国政府机构改革，首先提出了“机构改革”的概念，它是在1982年年提出的，（五届全国人大常委会第二十二次会议决议，同时批准成立国务院经济体制改革委员会。）提出政企职责分开是在1984年党的十二届三中全会；（参见《中共中央关于经济体制改革的决定》）1987年在党的十三大上正式提出了“必须下决心对政府工作机构自上而下的改革”；1988年七届一次人大会议确定将改革政府机构列为本届政府的中心工作之一；1988年全面开始国务院机构改革；（参见 李鹏：《1988年政府工作报告》）1992年，十四大提出“下决心进行行政管理机构和机构改革”，将其列为关系全局的十大主要任务之一，要求三年内基本完成；（参见 江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》）1993年，十四大二中全会通过《关于党政机构改革的方案》，八届人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，开始了又一轮党政机关改革。直至1997年，十五大提出，“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。（参见 江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》）最近的九届全国人大一次会议通过的国务院机构改革的方案的实施将有助于我国的政府机构的精简化。从这些政府机构改革中我们可以看到，一方面，政府改革在不断进行，已经逐步认识到经济效益对于政府工作的意义，另一方面，政府改革仍然停留在机构改革的层面上，没有认识到机构改革应当是一种法制化和民主化的进程。
[14] 参见 谢天佑 著：《专制主义统治下的臣民心理》，吉林文史出版社1990年版，第73页以下。
[15] 这种单一约束的方式最为典型的表现为中国原有的单位制度，许多学者指出了中国单位制度下的行政单一约束性，认为这是计划经济下弊端的一种集中体现和原因。陆风指出，单位制度是中国社会主义的独特特点，它保证了国家对经济组织和个人活动的控制，因而企业的经济和政治双重属性必然导致经济改革引致政治改革，而对它的实质性改革则是困难的，（参见 陆风：《中国单位制的起源和形成》，《中国社会科学季刊》（香港），第四卷）郝雨凡指出，单位制度是国家通过严密的行政等级来管理和控制社会的手段，为基层官员提供可以控制成员、谋求地方部门利益、甚至谋求私利的机会。（参见 郝雨凡：《腐败与公共秩序体系的建立》，《中国社会科学季刊》（香港），第10期。）国内的众多学者也早已指出，政府的角色分离和职能转变是进一步改革的起点。兹不一一列举。
[16] 据估计，1989-1992年，银行拆借资金有大约60%流向房地产业、股票和计划外建设，（参见 陈耀先 主编：《中国的金融分析与对策研究》，中国金融出版社1996年版，第413页。）
[17] 国有专业银行的资金坏帐，已经达到40%，（参见 江春 等：《国有企业中的委托代理问题》（学术座谈会纪要），《经济研究》1995年第8期；蔡可键：《国有专业银行商业化改革困境与突破》，《数量经济技术研究》1997年第1期。）这种情况已经严重的危及银行信用，各地出现的非法集资正是银行信用下降的一个反映，同时国民经济稳定性受到极大的威胁。（参见 邓峰：《专业银行商业化改革困境及其法制突破》，中国法学会民法学经济法学1997年年会论文。）
[18] 《铁路货物运输合同实施细则》，第22条。
[19] 《出口货物退（免）税若干问题规定》，财政部、国家税务总局1995年颁布。
[20] 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，第13条。
[21] 参见《人民日报》（海外版）1990年7月12日第3版；《解放日报》1991年8月30日第1版；《解放日报》1992年8月20日第11版。
[22] 1995年7月20日，国务院有关部门首批委派监事工作会议透露，国家将分批分期向1000户左右重点国有独资公司委派监事会，对制定的或者所属的企业财产的经营管理实施监督，首批派出的20户监事会已分别组建完毕，委派监事会的20家国有企业均为重点骨干企业，这对国有资产管理体制改革将产生重大影响。《95“黄埔杯”国资管理十大新闻》，《国有资产管理》1996年第3期。
[23] 部分学者在研究腐败现象时，提出舆论监督对于抑制腐败的积极作用，同时认为，这可以促进新的公共秩序的建立。参见 王沪宁：《腐败与反腐败》，上海人民出版社1990年版，第361-363页；前引 郝雨凡：《腐败与公共秩序的建立》。
[24] 关于这方面的报道资料众多，兹不一一列举。值得注意的事，中央政府试图将这一经验推广，目前有建设部、电力部、铁道部、邮电部、内贸部、卫生部、民航总局以及供销合作总社等部门领导提出要实行这一制度。参见《推广社会服务承诺制度》，《人民日报》1996年7月15日，第4版。
[25] 郑杭生 主编：《从传统向现代快速转型过程中的中国社会：中国人民大学社会发展报告（1994-1995）》，中国人民大学出版社1996年版，第69页。
[26] 《国务院要求建立企业扭亏增盈目标责任制》，《经济日报》1996年8月22日。
[27] 参见 《江苏仪征市邮电局杜绝混日子现象 推出机关管理人员等级制》，《新民晚报》1997年4月7日，第18版。
[28] 参见《哈同公路建设实行项目法人责任制》，《人民日报》（华东版）1996年11月5日。
[29] 《国家重点建设项目管理办法》，国家计划委员会1996年6月14日发布。
[30] 1981年4月国务院在上海召开全国工交工作会议，明确提出建立和实行工业经济责任制，10月29日，国务院转发国家经委、国务院体改办《关于实行工业经济责任制若干问题的暂行规定》。11月11日，国务院批转国家经委等部门《关于实行工业经济责任制若干问题的暂行规定》。
[31] 《工业企业全面质量管理暂行办法》，1980年3月18日国家经济委员会颁布。
[32] 《国营企业成本管理条例》，1984年3月5日国务院颁布。
[33] 《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》（1986年12月国务院发布）。
[34] 《政府工作报告》1987年3月，六届人大五次会议。
[35] 如1987年8月31日国家经委、国家体改委印发经企[1987]519号文件，《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》，1988年国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。
[36] 前引 《中国的道路：中国改革与发展报告：1978-1994》，第85页。
[37] 《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，第5条。
[38] 《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，第8条。
[39] 参见 前引 马九杰 邓峰：《企业制度改革方略》，第47-48页。部分经济学家也指出了这些统计数据的问题，认为其计算标准未扣除价格上涨因素。参见 吴敬琏 等：《大中型国有企业改革：建立现代企业制度》，天津人民出版社1993年版，第161-162页。
[40] 这种措施是由萧灼基教授提出来的，参见1988年11月23日《人民日报》；但是他在后来又指出，“我的办法也只是治标，不能治本”，参见 萧灼基：《论社会主义公有制的实现形式》，载：《企业转换经营机制理论与实践》，中国人民大学出版社1993年版，第93页。
[41] 这一制度实质上是一开始就实施的，参见《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，第34条。从根本上讲，这使得所有者处于不利的地位，西方国家的企业留存收益抵亏制度，是保护债权人利益的，而我们则用来保护所有者的利益，它实质上导致了企业减少发展基金、职工福利资金、职工奖励基金，冲减以前年份留利投资所形成的资产等等。参见 前引 马九杰 邓峰：《企业制度改革方略》，第50-51页。
[42] 这一时期的承包制采取了一年一定的“滚动式承包”。
[43] 这套新的企业经济效益考核指标，主要包括：销售利润率、总资产报酬率、资本收益率、资本保值增值率、资产负债率、流动比率、应收帐款周转率、存货周转率、社会贡献率、社会积累率。很明显，它更为科学。参见《新的企业经济效益评价指标简介》，《人民日报》1995年1月10日。
[44] 我国政府多次颁布各种法律文件禁止企业滥发奖金的行为，如1981年1月16日的国发[1981]10号《国务院关于正确实行奖励制度、坚决制止滥发奖金的几项规定》；1981年5月31日《国务院关于贯彻执行国务院十号文件若干问题的补充规定》；1981年《关于实行工业生产经济责任制的暂行条例》第9-14条；1982年4月8日《国务院关于严格制止企业滥发加班加点工资的通知》；1984年4月16日《国务院关于国营企业发放奖金有关问题的通知》；1984年5月8日《劳动人事部关于企业合理使用奖励基金的若干意见》；1984年6月28日《国营企业奖金税暂行条例》；1985年《国务院关于国营企业工资改革问题的通知》；1985年6月28日《国营企业奖金税暂行条例》；1985年7月3日《国营企业工资调节税暂行规定》；1987年8月31日《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》第9条；1993年6月22日《全民所有制企业工资总额管理暂行规定》等等，不一而足。
[45] 向国有企业的摊派问题，一直是企业改革中的不和谐之音，尽管我国不断发布各种法律文件，如1982年10月27日《关于解决企业社会负担过重问题的若干规定》；1986年4月23日《国务院关于坚决制止向企业乱摊派的通知》；1987年8月31日《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》第10条；1988年4月13日《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，第33条；1988年4月28日《禁止向企业摊派暂行条例》；1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第21条；1997年7月7日《中共中央国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》。
[46] 前引 林毅夫 蔡昉 李周：《充分信息与国有企业改革》，第78页。
[47] 参见 高鸿业 《私有制、科斯定理和产权明晰化》，载《当代思潮》1994年第5期；佟柔 周威 《论国营企业经营权》，载 佟柔 主编：《论国家所有权》，中国政法大学出版社1987年版，第9页；参见 蒋学模 ：《评“所有者缺位”论》，载《经济研究》1988年第3期；王子林 ：《关于国有制及社会主义公有制问题》，载《财政研究》，1988年第7期。
[48] 世界银行认为，中国前一阶段的改革在自由化的同时，将权利下放的同时忽略了责任的下放，参见 前引 世界银行：《90年代的改革和计划的作用》，第64页；同时，世界银行还指出，国有企业的改革和经济效益的提高应当通过加强财经纪律来实现。世界银行：《1988年世界发展报告》，第9页。
[49] 我们认为，股份制对于资本市场的形成有着重要意义，但就目前来看，显然政府的经济改革决策人尚未认识到这一点，人为的分割股票市场为代表的资本市场，将股份制仅仅局限于企业产权改革和新的融资途径的方面。同时，企业家阶层、“经理市场”的出现也是必须的。只有如此，才能在所有者和经营者中形成市场机制的调节。这也是经济责任制离不开市场机制的表现之一。
[50] 前引 樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，第186-187页。
[51] 《国家经贸委、劳动部规定：国企推行资产经营责任制》，《中国消费报》1996年8月6日。
[52] 《武汉：绝不是在承包制上变花样》，《华商日报》1996年8月1日。
[53] 参见《堵住管理“黑洞”-记上海金陵股份有限公司的“资产管理责任制”》，《人民日报》（华东版），1996年8月9日。
[54] 参见 文宗瑜 向燕晶：《委托管理：国有企业改革的新探索》，《国有资产管理》1996年第6期。
[55] 参见 前引《武汉：绝不是在承包制上变花样》。
[56] 参见 《海南经济特区企业国有资产条例》，1995年4月21日海南省第一届人民代表大会常务委员会第16次会议通过，1995年5月29日公布，第12、28条。
[57] 参见 《肇庆国有企业“蛋糕”越做越大》，《人民日报》（华东版）1996年12月3日，第2版。
[58] 究竟什么是现代企业，我们认为是值得探讨的，应当说，既有现代企业的概念是不规范的。
[59] 据《中华工商时报》1995年10月12日第2版报道。
[60] 参见 国家经贸委：《学邯钢 抓管理 增效益》，国家经贸委：《关于邯郸钢铁总厂管理经验的调查报告》，均见《人民日报》（华东版）1996年1月25日，第2版；《荣誉面前找差距 不断挖潜攀高峰》，《大众日报》1997年4月18日。
[61] 参见《金融机构加强内部风险建设》，《人民日报》（华东版）1997年6月20日。
[62] 我国政府在“八大”上尽管对于厂长（经理）负责制持不同态度，但是在企业内部管理上实行责任制则认为是必要的。参见 前引 史际春：《国有企业法论》，第338页。
[63] 《国家经济委员会、国务院体制改革办公室关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》1981年10月29日。第1节。
[64] 由1980年3月18日国家经济委员会《工业企业全面质量管理暂行办法》确定。
[65] 《工业企业全面质量管理暂行办法》第4章第7条。
[66] 《工业企业全面质量管理暂行办法》第6章第17条。
[67] 《国营企业成本管理条例》，第5条。
[68] 这些法律规范包括1985年1月21日的《中华人民共和国会计法》，1992年11月16日颁布的《企业财务通则》、《企业会计准则》，1993年12月29日修订的《中华人民共和国会计法》等等。
[69] 1982年3月16日《合理化建议和技术改进奖励条例》。
[70] 参见1985年5月15日《提高全民所有制工业企业素质工作纲要》（草案），第7章第29条。
[71] 参见 前引 史际春：《国有企业法论》，第342页。
[72] 对于企业的领导机制，我国政府采取了一种不断反复的态度，从1981年的坚持“党委领导下的厂长负责制”（参见1981年5月20日《贯彻落实国务院有关扩权文件、巩固提高扩权工作的具体实施暂行办法》，1982年《国营工厂厂长工作暂行条例》第2条。），到1984年，成了完全的厂长经理负责制（参见 《提高全民所有制工业企业素质工作纲要》第8章第31条。），并实行任期制度（参见 1984年12月8日《国务院关于国营企业厂长（经理）实行任期制度的通知》），到了1997年，继而提出，“厂长负责制绝不等于厂长说了算”（《国有企业党的建设工作在改革中不断加强》，《人民日报》1997年7月26日，第2版。），相继颁布了《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》、《关于加强国有企业领导班子建设的意见》、《关于做好国有企业领导班子考核建设工作的通知》等等，我们认为，这正是在行政经济管理机关-上级单位-厂长经理这一所有权与行政权合而为一的必然结果，在企业内部无法有效约束决策者，不得不回到精神激励、依赖于党的约束道路。仅仅依赖于老办法，不实现政府的根本改革，是不能解决这一问题的。
[73] 参见 前引 史际春：《国有企业法论》，第343页以下。
[74] 参见 《坚定信心扎实工作用三年左右时间使大多数国有大中型亏损企业走出困境》，新华社沈阳1997年7月30日电。当然，我们也应当看到，中央政府已经认识到国有企业的根本出路在于提高管理水平。参见 吴邦国：《深化改革 强化管理 着力提高经济增长的质量和效益》，《人民日报》1995年3月26日，第2版。
[75] 严格的讲，在其位谋其政（不在其位，不谋其政，出自《论语。泰伯第八》）是中国儒家传统的理念，它不仅仅是我们对于孔子这一观点局限于从政的狭窄理解，而是整个社会制度的一种组织原则（有关这一观点，可以参见 南怀瑾 著：《论语别裁》，复旦大学出版社1990年版，第406-407页。）。这一原则在中国古代不合适的同不合理的伦理制度相结合，从而遏制了人的创造力，归根究底，是因为缺乏私法传统保护人的自由。现代社会对于这一原则的广泛运用，是建立在对人的普遍关怀和自由的极大尊重的基础之上的。
[76] 前引 世界银行：《从政府到市场》，第88页。
