【摘要】对于中央与地方关系法制化的研究，应当关注其中的法律保留原则和纠纷解决机制，前者是内核，而后者则是重要制度保障。本文将央地纠纷解决机制归纳为协商和诉讼两种模式。对于协商模式，着重分析了其与博弈、民主、法制化等诸多概念的内在关联；对于诉讼模式，则在性质、争讼双方、居间裁判机构等方面进行了深入的探讨。两种模式各有利弊。同时，还应当对单一制与联邦制的融合、地方分权、党政关系等方面进行研究，这些课题对央地关系法制化都具有重要的基础性价值。
【英文摘要】We should pay our attention to the principle of law reservation and the mechanism of troubleshooting during the research of law-based of the central and the local.One is the kernel, and the other one is a important system guarantee. The study decides the mechanism of troubleshooting into two modes: negotiation and lawsuit. On the mode of negotiation, the emphasis is its inherent relationships between game theory, democracy and the law-based. On the mode of lawsuit, the study emphasizes on many aspects, such as characters, parties of the lawsuit and the arbiter. Both two modes have their own advantages and disadvantages. And we should regard the research about amalgamation between unitary & federal systems, separation of lacal powers, the relationshaip between the party and the government. Because such researches are important to the law-based between the central and the local.
【关键词】中央与地方关系法制化；法律保留原则；纠纷解决机制；协商模式；诉讼模式
【英文关键词】Law-based of The Central and The Local; The Principle of Law Reservation; Mechanism of Troubleshooting; Modes of Negotiation; Mode of Lawsuit
【写作年份】2010年


【正文】

　　引言

　　近年来，中央与地方的关系问题已经成为宪法学、政治学、行政管理学、财政学、制度经济学等各学科所共同关注的新焦点。虽然学者们试图通过不同角度、不同思路构建一个更加契合时代特征的中央与地方关系新模式，但是在法制化的层面上还是保持着较大的一致性——即认为中央与地方关系法制化是在社会转型时期优化与完善中央与地方关系的要素之一。[①]然而，细究这一原则就会发现，它实际上是一个庞大的制度组合。也就是说，在中央地方关系法制化的框架下，还包含着范畴、原则、理论基础、内容、事权划分、纠纷解决、监督等诸多要素。由于历史和传统的原因，当前我国在以上诸方面都存在极大的制度（尤其是法律制度）缺位，无论从广度和深度来看，法制化构建工程都将是一个巨大而庞杂的任务集合。就目前坊间的研究成果而言，大多集中在中央与地方法制化的范畴、央地事权划分等领域。鉴于此，本文欲从中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制两方面着手，以期令这方面的研究更加全面、深化。

　　一、法律保留——中央与地方关系法制化的内核

　　（一）中央与地方关系法制化背景下的法律保留内涵

　　法律保留原则是公法上经常提及的一项重要原则，它于1886年在德国著名学者奥托·迈耶的《法国行政法原理》一书中被首次提及，其后便头顶着现代法治和民主宪政的制度光环而被世界各地的公法学者们推崇至今。在我国的公法学研究中，法律保留常作为立法领域的一项重要原则而出现的，意指“在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于中央立法，而中央立法以外的其他规范，一律不得行使”。[②]此外，行政法学中也常以该原则作为依法行政原则的必要补则体现出某些不同之处。在中央与地方关系法制化的背景下，笔者认为该原则的内涵可概括为如下三点。

　　第一，中央与地方的关系的基本框架应当是一个法律的框架，这是“法制化”的核心要义。长期以来，我国对于中央与地方关系的调整手段呈现多元化特征，政策、经济、财税、法律等各种方式并用，其中以政策性手段为主，而法律手段恰恰是运用较少的。从某种程度而言，这一现象是导致我国中央地方见权限划分陷入“一统就死、一放就乱”恶性循环的直接诱因。1990年《立法法》的出台虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但是由于基础的薄弱和传统意识的影响，时至今日法律都未能在中央与地方关系的协调与完善过程中起到应有的根本规范作用。而中央与地方关系法制化，正是针对这一现象提出的，它要求有关中央与地方关系的原则性、基础性制度都应当在法律上拥有明确的依据，调整央地关系一切举措都应当在法制的框架下展开。具体说来，又包含如下两个方面的意思。其一，不能以政策或其他调整机制作为理顺中央地方关系的主要手段。党的政策、中央文件、领导人意志虽然能够对央地关系的运作产生重大影响，但是这种影响应当是间接的，都必须转化为特定的法律条款方能发生直接作用于央地关系实践的效力。其二，央地关系的基本问题由法律规定，并不意味着排斥传统的政策、经济、财税等手段的运用。事实上，法律保留原则旨在为其他调整手段的运用提供一个基础性的制度平台，它们在本质、层次、作用机理等方面存在诸多不同。简言之，法律保留要求以法律作为核心手段，以其他手段作为辅助性措施，构建一个多元化、全方位的央地关系调整体制。

　　第二，中央与地方关系的基调应当由宪法确定，这是“法制化”的最高依据。[③]宪法我国法制框架中的最高层级，央地关系的重要性和根本性决定了其基调必须在宪法文本中得到明确的体现，这也是相关法律对央地关系的调整发生效力的基础性前提。一般认为，当前宪法对央地关系的规定集中在第3条，即“中央和地方的国家职权结构的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这实际上对我国央地关系的处理定下了两个基调：其一，中央在央地关系中居于主导地位；其二，央地关系的调整要顾及地方的主动性和积极性。对于这一条，学界观点认为其过于原则化大多持保留态度，笔者以为，这一规定既是合理的，又确有修改的必要。合理之处在于它表述的立场和观点完全符合我国央地关系的一般规律；应修改的理由在于它实际上几乎没有任何实践操作意义，或者说它的政治宣示意义要远远大于法律规范意义。法的价值在于对社会关系的运行提供规范，如果丧失了这一实践意义，就将沦为“死法”，宪法也不例外。纵观许多西方较为成熟的成文宪法，都将中央与地方的职权划分做了较为详细的列举，我国宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限，但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验，最后还是选择了保守的处理方式。[④]实际上，我国区区60年的实践历程相对于许多制度确立的经验需求而言都是远远不够的，但是不应采取因噎废食的回避方式搁置问题。因此，应当在宪法中写入明确的、具有充分的法律规范价值的央地关系条款，为我国央地关系法制化给予最高的原则性指导。

　　第三，中央与地方关系的具体制度应主要由法律（这里是指“狭义的法律”）进行规定，这是“法制化”的基本要求。在宪法这一最高法律规范的指导下，调整央地关系的具体法律制度规模展开，这一展开的平台，应当主要由全国人大及其常委会所通过的法律所构成。其一，我国实行民主集中制和人民代表大会制度，对于央地关系这种涉及国家重要问题的处理，理应由全国最高代议机关——全国人民代表大会形成决议。其二，我国一直是以单一制为主要特征的国家结构，地方权力的产生是源于中央的层层授予。从这一意义上说，中央意志在央地关系的处理中占据绝对的主动。因此，凝聚着中央精神的法律规范就成为央地关系制度具体展开的最佳载体。其三，从央地关系的重要性上说，涉及这一问题的主要规范应当具备较高的等级与之相对应。但是，这并不是说所有关于央地关系的规范都只能有全国性法律加以规定。在实际实施的过程中，规章、地方性法规的确认、细化作用也不应被忽视。但是低层级法律规范的内容应当具有明确的上位法依据，否则将归于无效。这也是法律保留原则的重要体现方式之一。

　　（二）法律保留的实现

　　法律保留的实现，易言之就是宪法和法律应当对央地关系中的哪些问题作出规定，以及怎样作出规定。笔者无意于对该问题做全方位的细化探讨，仅对内容和模式两个方面加以简单的考察。

　　首先，法律保留实现的内容。纵观坊间的相关成果，一般认为应当包括央地事权的明确划分、对央地权力各自运行的监督模式、央地权力纠纷的解决方式等，其中又以事权划分的问题讨论得最为热烈。笔者认为，这一问题应当从宪法和法律两个方面进行考察。由于位阶和功能的不同，宪法和法律在央地权力法制化的过程中所承担的使命亦是不同的。其一，就宪法而言，主要应对央地关系法制化的根本性内容作一原则性规定。显然，宪行宪法第3条的一句话已经远不能承担起总括新历史条件下央地关系法制化的重任。除了前文提及的空具政治宣示意义而缺乏实际操作价值的弊端之外，我们还应当注意到该条的表述实际上就是对毛泽东关于央地关系讲话的直接翻版。早在1956年4月，毛泽东在著名的《论十大关系》中就指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”，并进一步指出：“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”[⑤]可以说，当时毛泽东对央地关系的认识是比较朴素的，同时也比较宏观。这些观点在当时可以作为政策提出，但在半个世纪后的今天几乎原封不动的出现在国家根本大法的条文中，就显得很不合时宜了。因此，宪法有必要单列一条对央地关系就行严谨地阐述，而不应仅仅限于目前第3条之一款。其二，就法律而言，其主要任务是在宪法所确定的大方向下对具体的央地关系制度进行构建和充填，以形成较为完善的央地关系法律规范体系。而坊间所热议的事权划分等问题都应当在法律这一层面展开。笔者在此无意对具体的制度一一作评，只想提出一点，即目前讨论的重点过分偏重于事权的划分问题了，恨不得所有涉及央地关系的文章都“言必称事权”。不可否认，事权划分是央地关系法制构建过程中一个相当重要的问题，但是把绝大多数关注的目光集中于此，就会不可避免的造成对其他重要问题的忽略，比如监督的问题，比如央地权限争议解决的问题。一个完善制度的运行过程无非分为事前、事中和事后三个阶段。对于央地关系法制而言，如果事权的划分属于事前阶段的要旨、而纠纷解决属于事后阶段的核心的话，那么监督就是横穿整个运行过程的贯通性要素。明确它们各自的意义，对于均衡分配研究力量是至关重要的。基于此，笔者认为有必要将今后的研究重点适当地向监督和纠纷解决机制倾斜，毕竟只有牢记“木桶原理”带给我们的启示，才能实现央地关系法制化研究的均衡开展。

　　其次，法律保留实现的方式。对于形式的问题，主要集中在狭义的法律的层面，即通过什么样的立法方式实现央地关系法制化？目前来看，主要有分散型和统一型两种方式。所谓分散型，是指将涉及到央地关系的法律条文分散在各个相关的法律文本中，而不谋求统一的央地关系法的制定。这种做法的优点在于能够对各方面的央地关系实现更加具有针对性的细化规定，而缺点在于其令一个统一的法制框架变得十分散乱，各制度之间的内在关联被人为地阻断，不利于整体的把握。我国目前所采用的应当属于分散型的模式。如《立法法》第8条对于立法权的划分、《行政处罚法》第9~11条对行政处罚设定权的划分、《行政许可法》第15条对于行政许可设定权的划分等等。对于这一现象，有如下三点基本认识应当说明：其一，分散式的立法在一定程度上确实起到了基本的配置央地权力的效用；其二，自身立法技术的粗糙和完整体系的缺位使得既有的法律尚不能发挥其最大效用；其三，我国目前采用分散型的方式是一种经验式的、临时性的选择，这并不必然意味着分散型模式对我国法制现实的有着最佳的适应度。而所谓统一型，则是指在国家层面制定一部统一的央地关系法，对央地关系的相关法律问题做出一揽子的规范。目前，我国尚无真正意义上的此类立法。对于此，可从如下三个方面进行分析。其一，以统一的法律规定中央与地方权限的划分并非完全的立法空白，关于民族区域自治和特别行政区的立法应属于早期的尝试。现已生效的《民族区域自治法》、《香港他别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》都可以视作国家与民族自治地方、国家与特别行政区之间基本关系的统一式立法的规范，他们都对立法、行政、司法等诸多方面做了详尽的规定。但是由于这些法律都是对特定的区域发生直接效力，因此很难称得上是真正面对全国的央地关系统一法。其二，所谓的统一型的央地关系法，其中“地”所针对的对象应是除民族自治地方和特别行政区之外的一般地方，因此中央同以上两种特别地方的关系不是视为统一央地立法的规范客体。目前我国这方面的立法以《地方组织法》为主干，但是规制范围的狭隘和具体条文的粗疏已经使这部本已单薄到独木难支的法律显得更加捉襟见肘。其三，域外外经验来看，许多国家的法制实践对于我国统一型央地关系法的出台具有重要的借鉴意义。[⑥]目前已有学者建议尽快制定《地方制度法》或《中央与地方关系法》，从而“对地方与中央的关系，地方实行地方自治的权限，地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职责权限和工作程序等，地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、权限职责和工作程序等以及民族区域自治地方制度的有关事项等作出专门的规定。”[⑦]

　　二、央地纠纷的解决机制——协商

　　（一）央地纠纷协商解决模式概述

　　所谓协商模式，简言之就是当中央与地方在权限纠纷发生后，遵照一定的程序和规定，在法律所允许的范围内针对最终解决方案的确定和实施进行沟通、商议甚至在彼此可接受的程度内互作让步，以实现央地矛盾的消弭。前文已经指出，当前学界在探讨央地关系时，对于纠纷解决的问题关注不足，而少量的关注成果又往往偏好诉讼模式的分析和构建。理论和事实证明，采用协商的方式解决央地权限纠纷，具有诸多的积极意义。

　　就协商模式解决央地纠纷的可行性而言，可从如下方面展开。第一，协商模式具有一定的理论基础，即“协商民主”。这主要是指在政治共同体中，自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想，其核心是公共协商。[⑧]协商民主一般有三种解释：作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主和作为社团或政府形式的协商民主。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。[⑨]当前学界所理解的协商民主并未明确自己对于央地关系范畴的涵盖，但笔者认为该理论在央地纠纷解决上仍具有重要的借鉴意义。第二，协商模式具有一定的思想基础。早在上世纪五十年代，毛泽东就在《论十大关系》第五节中指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”其中的“互助互让”，实际上就为央地之间的协商提供了一定的空间。在此之后，毛泽东紧接着又提出了几条具体的措施，并进一步明确指出：“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令”。[⑩]其中的“商量办事”，更是成为了协商模式的直接思想渊源。当然，毛泽东当时的“商量”和本文所提的“协商 ”是存在之处的。主要表现为两点，一是毛泽东的“商量”是在中央决策之前的程序，而本文的“协商”主要是作为纠纷出现后的解决方式出现的（当然这并不排除在决定作出之前的辅助性协商）；二是毛泽东的“商量”强调的是一种非制度化的做法，而本文的“协商”则必须在法制的框架下实现。[11]第三，协商的方式能够有效避免央地矛盾的进一步激化，为问题的解决营造出缓和谐、融洽的背景氛围。与诉讼胜败分明的解决方式不同，协商解决矛盾的机理在于争议双方各自作出合理的妥协以寻求新的利益均衡。其最大的特点就在于能够是双方尽量心平气和地详尽表述己方的现实情况、基本立场和让步尺度以寻求双方对矛盾的认识达成新的一致，最终在避免新纠纷出现的前提下解决问题。第四，协商的方式符合央地之间非零和博弈的关系[12]。在央地纠纷的过程中，中央政府所代表的往往是全国人民的利益，而地方政府代表的则是本地方人民的利益，毫无疑问，特定地方的人民是全国人民不可分割的一部分，而特定地方人民的利益与全国人民的利益在本质上又是相一致的。这就决定了，央地之间的博弈并不是传统意义上“非此即彼”的零和博弈（Zero Sum Game），而是一种矛盾性与一致性并存的、双赢式的动态均衡，即非零和博弈（No Zero Sum Game）。零和博弈关系下央地纠纷的解决不存在协商的空间，中央可以凭借天然的优位通过政策、法律、甚至是命令对矛盾进行简单压制以谋求既定意图的迅速实现，但这一方面会促使矛盾激化，另一方面会促使地方对中央的要求阳奉阴违，降低权力运行效率。而在非零和博弈关系下，中央地方可就各自的利益在适当的范围真正内达成一致，实现毛泽东所谓的对两个积极性的照顾，不但解决了纠纷，更使得央地关系趋于和谐，对国家稳定具有重要意义。第五，协商的方式与调整央地关系的法制化要求具有内在一致性。前文已经指出，同上世纪五十年代提出的“商量”不同，协商模式的最大特点就在于其主体、范畴、程序、实现、监督等一切运作环节都严格依照法律的规定实现。也就是说，协商模式非但不会违背央地关系法制化的精神主旨，反而会令央地关系法律规范的在具体实现的过程中焕发出更加蓬勃的生机。

　　当然，从我国的现实情况来看，协商模式的真正确立可能会遇到来自如下几个方面的阻力。第一，协商模式的实现面临的最大问题就在于当前我国中央与地方在宪法地位上不具有平等性。众所周知，协商实现的前提是参与协商的双方具有平等或大致平等的地位，这是实现“讨价还价”的必要条件。这种条件在我国现阶段而言显然不具备。在制度上，中央的宪法地位明显要高于地方；在理念上，中央把授予地方的权力视为一种自上而下的“恩赐”。这就导致了即使建立协商制度，地方也会因畏惧中央的权威而丧失“挺起腰板”的勇气，遑论央地双赢的实现。政治贫困状态对于协商民主效用的发挥具有极大的阻碍作用，业已成为共识。[13]虽然有学者指出我国央地权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位上应处于平等的地位”[14]，但从当前的现实看来，这充其量也只能是学者们一种美好的理想罢了。第二，非制度性的协商经验和思维惯性严重阻碍法制框架下新型协商模式的确立。前文已经指出，目前我国关于央地关系协商的经验基本属于非制度性实践。长期以来这种不规范的协商模式不但导致了央地关系调整的随意性和多变性，更形成了一种游离于制度（尤其是法律制度）之外的思维模式，这对于法制框架下协商模式的确立是颇为不利的。单纯制度的建立或许可以通过立法技术的发展而实现，但该制度预期效果的产生则有赖于制度实施者科学观念和理性意识的逐渐形成。这恰恰是我国央地关系协调过程中最为薄弱的一环。第三，协商模式的先天缺陷使得达成的协议缺乏强制执行效力。由于协商的真谛在于双方通过平等磋商和交换意见，在捍卫自身根本利益的前提下作出适当让步以谋求与对方达成共识，因此最后达成的协议往往并不规定强制双方执行的内容。虽然在正常的逻辑下，达成协议就意味着双方对协商的结果均感到满意并愿意将该协议付诸实施，但现实中却难以避免某一方（尤其是中央一方）拒绝执行甚至撕毁协议的情形出现。而协商程序的反复进行也会耗费大量的时间成本、人力成本和物力成本。第四，协商的过程一般旷日持久，使得央地纠纷的解决效率比较低下。充分的协商和较高的效率从来都是一对矛盾，即使找到了两者间最合适的均衡点，也或多或少地意味着对效率价值在某种程度上的牺牲甚至放弃。第五，从当前学界的主流观点来看，作为协商模式理论基础的协商民主几乎与政协制度完全等同，而政协制度与央地纠纷解决之间某些固有的不兼容性又势必将阻碍科学协商模式的理论探索和制度实践。因此，厘清央地纠纷解决项下的协商民主与政协制度之间的关系，是协商模式确立的理论前提。

　　以上的分析说明，协商模式既存在固有的魅力，又存在先天的缺憾，这也就注定了协商并很难成为央地关系法制化背景下解决央地纠纷的唯一路径选择。

　　（二）协商模式的理性分析——在协商民主与政治协商之间

　　协商模式的本质是要求地方在中央的相关决策中实施积极和适当的干预，促使央地关系的和谐化。因此，这种协商本身就体现了地方对于央地关系趋势导向的民主性参与。而这种“民主”显然不是通常所说的“民主”。因为传统的民主理论强调的是代议制——由于人民是个抽象的政治概念并且人民的数量过于庞大，当今社会放弃成本较大的直接民主而作出选择。代议制民主普遍的特征是人民通过投票选出代表，代表人民作出公共决策。因此，代议制民主关注的是选谁作出公共决策，因为代表选出以后如何做出决策就成了人民所能关注的范围之外的事情了。而协商民主理论（Theory of Deliberative Democracy）的产生恰恰弥补了“投票民主”的这一缺陷，因为协商民主最突出的特征在于公开、理性，以及平等地讨论和对话。以上是对协商民主原意的表述，即投票民主的一种补充机制。

　　我国学界目前对协商民主的理解似乎仅限于政治协商的领域。那么，协商民主和政治协商制度究竟有何关联？简言之，政治协商制度是现代协商民主在我国正式制度化的典型体现。有学者认为，协商民主之所以能在20世纪中叶在中国兴起（以政协制度的确立为标志），其重要的原因之一就在于中国共产党是通过联合自己的政治同盟者的方式最终推翻了国民党在中国内地的统治。[15]随后，政治协商制度一直被作为中国特色协商民主的典型，大有成为协商民主代名词之势。[16]显然，政协制度只是协商民主的典型表现之一，但不能与协商民主本身完全等同。广义上的协商民主指的就是在民主思想的指导下，不同利益主体通过协商的方式解决与它们具有重大关联的事项的形式。也就是说，日常生活中各类选举中的民主评议也属于协商民主的范畴，政协制度充其量只是一种狭义化的协商民主而已。明确政协制度和协商民主的关系，是我们探讨用协商民主解决央地纠纷的前提。实际上，在处理央地关系的过程中，中央能够放低姿态、心平气和地给予地方一个意愿表达的机会，让地方积极参与到央地关系法制化的进程中，这本身就体现着一种“民主参与”的思想，在这一层次上将协商民主的理论进行适用，未尝不是一种有益的探索。正如库克所指出的：“协商民主指的就是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[17]申而言之，协商民主能够通过充分的协商、讨论，在尊重地方意愿的基础上，缓和或解决中央与地方的冲突，实现中央与地方在利益上的互动，就共同关注的公共问题达成共识，同时，能有效避免行政性分权的随意性，缓解法治化的难度。[18]可见，协商民主理论将一直隐身于协商背后的民主因素引至台前，并将两者完美地结合在一起，极大深化了地方在积极参与央地关系调整过程中的民主内涵，恰是寻求构建央地纠纷的协商解决机制理论基础的适宜选择。

　　由此，学界有一种观点试图在现有的政治协商制度的框架下寻求央地纠纷协商解决模式的实现，这就值得商榷了。由于2004年全国政协第十届第二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》，明确了人民政协的主要职能：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”，因此该论者认为，政治协商主要解决的问题是“大政方针”和“重要问题”，而“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商策略的框架体系，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。由此可见，政治协商可以为中央地方争议解决提供制度资源。”[19]在笔者看来，这种观点是存在基本认识上的误区的，其产生的原因有二。第一，用政协制度解决央地纠纷的设想，形式上源于将协商民主与政协制度作等同理解的思维惯性。该论调意识到可已通过协商民主的形式解决央地纠纷，但又将协商民主机械、片面地等同于政协制度，因此就想当然地将政协制度与央地纠纷的解决人为绑在了一起。这在逻辑上无疑是很荒谬的。第二，该论断的根源在于它将“协商模式”中的“协商”和“政治协商”中的“协商”根据字面的意思简单等同并混淆解释。或许两种协商在表现形式上都具有共同的特征，但协商参与者的不同却最终决定了它们质的区别。我们不妨从协商参与者的角度进行分析。根据宪法序言的规定，政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，这个统一战线是由中国共产党领导的，有各民主党派和民主团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。可见，虽然协商的“重要问题”在内涵上可能包含着央地纠纷的处理，但是政治协商的参与者实际上是各社会团体、民主党派、爱国人士的利益集合。而作为央地纠纷的解决机制，协商模式的参与者必定是中央和地方这两个有着明确界限的独立主体。综上，从现有的政治协商制度中寻求构建央地纠纷协商解决模式的基础性框架，非但是对制度本身的误读，而且可能造成更大的资源浪费并引导央地关系法制化进程步入歧途。

　　（三）协商模式的制度实现——协商之后的法制化抑或是法制框架下的协商？

　　值得一提的是，我国目前并非完全没有将协商与法制化相结合以处理央地关系的案例，典型的要数上世纪九十年代港澳基本法的制定过程。众所周知，在港澳基本法出台之前，曾针对回归后的香港和澳门的宪法地位、各项权力等内容历经了一个漫长的谈判过程，最后出台的港澳基本法可以视作以上谈判结果的最终法律确认与规范性表达。但这一协商与法制化相结合的历史实践与本为探讨的央地纠纷协商解决模式是存在一些质的不同的。其一，从协商的参与者来看，港澳基本法制定之前的多轮协商是在我国政府与英国、葡萄牙政府之间展开的。作为西方列强的殖民地，港澳作为一级地方本身并没能深度参与到这项直接关乎自身地位和权力的协商中来，虽然最后基本法的出台在一定程度上吸纳了大量港澳居民的意见和建议，但这仍不能改变中国和英葡这两个宗主国作为协商的正式参与主体的局面，也不能改变这种协商的“国际性”本质。而本为所论及的央地协商，是在中央政府和地方政府之间展开的，是我国内部两个层级的政府关于权力纵向配置及其他问题的沟通和意见交换。因此，两者有着本质的区别。其二，从协商的性质来看，关于港澳问题的协商发生在基本法出台之前，亦即协商本身体现为一种非制度化的过程。而本文所称的协商，其发生的前提是已经有了较为健全的制度规范，而按照既有规范对主体、内容、程序、权限等方面的要求循序展开的，是一种制度化的过程。其三，从协商的内容行看，由于殖民地问题的历史背景，关于港澳问题的协商更多的涉及到主权、政权、治权等较为根本性的问题，其不可避免地要为顺利实现港澳回归而做出一定妥协。而我们所称的央地关系协商，更多的只是涉及到纵向权力划分、央地利益调配之类的问题，基本局限在治权的范围之内，绝对不会涉及主权、政权等根本性问题。

　　可见，港澳回归问题上“协商之后的法制化”实践与央地关系协商解决模式有着本质的区别。那么这是否就意味着这些难能可贵的实践经验对当前央地关系法制化的建设毫无意义？窃以为未必。一方面，为了充分体现协商民主的精神，在央地关系法律框架建立之前就在中央和地方之间进行充分协商，彼此交换立场，使得最后出台的央地关系法律规范既体现中央意志又能兼顾地方的要求。简言之，中央与地方的共同参与是确保央地关系法律规范科学、全面以及充分发挥效用的重要前提。这是解决港澳问题时“法制化前的协商”所带来的启示。另一方面，在中央向地方进一步放权的大趋势下，究竟应该放哪些权力、放到什么程度、采取什么样的监督保障机制防止因地方权力过大而危及国家稳定等问题就不得不被提上议事日程。在现行的港澳基本法中，恰恰就对以上问题做了极为详尽的规定。虽然在性质上有本质的区别，但是现成的港澳基本法文本不能不说对央地分权诸多问题的明确有着重要的借鉴意义。

　　探讨至此，我们可以发现所谓的协商并不仅仅是指央地纠纷发生之后的一种解决模式，其范围甚至可以延伸到央地关系法律制度建立的过程中。但毫无疑问，作为央地纠纷解决模式的协商才是其中的绝对重点所在。对于这两种协商的关系，大致可以用如下表格简述。

　　两种“协商”的部分比较
 

类别 项目	央地法律规范制定过程中的协商	央地法律规范实施过程中的协商
理论基础	协商民主	协商民主和现代法治理念
性质	非制度性协商	制度性协商
地位	辅助地位	主要地位
主要作用	央地关系法律规范的制定	法制化背景下央地纠纷的解决

 　三、央地纠纷的解决机制——诉讼

　　在当前的研究成果中，学者们对于通过诉讼的方式解决央地争议给予了极大的热情。但是在具体的适度构建上确又存在较大的争议。如何理顺分歧，找到央地纠纷的诉讼解决模式的理性建构路径，是当前研究所面临的要点和难点。从一般的诉讼法学理论来说，现代诉讼制度一般都体现为一种由争议双方和居间裁判人所构成的三角模式，其基本特征主要体现于诉讼性质、诉讼的争议双方以及诉讼的裁判者。笔者亦想从以上三个方面入手对我国央地纠纷的诉讼解决模式进行粗浅的探讨。

　　（一）诉讼的性质——行政诉讼抑或是宪法诉讼

　　目前学界对于央地纠纷解决诉讼的性质有两种观点，即宪法诉讼或行政诉讼。笔者谨对这两种观点逐一简评。

　　首先，采用宪法诉讼的方式。近年来学界对宪法诉讼的呼声持续高涨，但自从2008年底最高人民法院通过一种非直接的方式表明不同立场后，相关的讨论就逐渐平息下来。[20]但笔者认为，不从我国当前的法律制度而言，央地关系属于典型的宪法性事项，其主要的规范也多见于宪法及宪法性法律之中。有学者认为，如果中央与地方不能在宪法制定及执行上有所争议并解决矛盾，那么地方迟早会沦为中央的附庸或是中央触角的延伸，或者走向另一个极端。[21]可见，以宪法诉讼解决央地纠纷是最为适当的选择。鉴于相关问题讨论较多，此处不作详尽展开。

　　其次，采用行政诉讼的方式。持有这种观点的学者较少，其出发点并不否认央地关系的宪法性本质，也赞同宪法诉讼是处理央地纠纷的最佳诉讼形式。但是本着对我国建立宪法诉讼制度重重阻力的担忧，他们认为应当从既有制度的兼容性上寻找解决问题的突破口，于是处理央地纠纷这一重任就落在行政诉讼的肩头。笔者对于学者们渴望央地关系纠纷诉讼解决模式尽早建立的良苦用心表示由衷的敬佩和理解，但是以行政诉讼方式作为问题的解决方案笔者却不能苟同。一方面，从理论上看，法国的行政诉讼确实可以对央地政府间的纠纷作出判决，但这是由法国行政诉讼许多自身的特点所决定的，我国并不能简单照搬。第一，法国行政法院建立的初衷是为了践行三权分立的基本原理，“在法国学者看来，行政机关不得行使司法权，司法机关也不得行使行政权。同理，行政纠纷也应由行政机关自行处理，不应由普通的司法法院处理，否则便是司法权代替行政权”。[22]可见，法国用行政诉讼解决央地关系的前提是将央地纠纷视为行政纠纷。而在我国，央地关系是典型的宪法纠纷，其根本性和重要性绝不是行政诉讼制度所能完全承载的。第二，法国行政诉讼所具有的制度特点为其承载央地纠纷的解决提供了基础性支持。如，法国的行政诉讼有着宽泛的受案范围，几乎涵盖了所有的行政行为，而我国却对行政诉讼受案范围存在过多限制；又如，法国的行政法院属于行政系统，却又具有较强的独立性，这是目前还在为司法独立而争论不休的我国所远不能及的；再如，虽然属于大陆法国家，但是判例在法国的行政诉讼中却占据重要的地位，这为审理千差万别的案件提供了坚实的基础。我国连案例指导制度都尚未真正建立，更遑论以既往判例指导央地纠纷的解决了。另一方面，从实际中看，虽然我国宪法诉讼制度的建立困难重重，但这涉及到央地关系问题的本质属性，不能以一种“退而求其次”的思维想当然地将行政诉讼“绑架”到央地关系法制化的进程中来。鉴于当前我国宪政中诸多问题的解决都纷纷指向宪法诉讼制度的建立，因此从宪法诉讼的角度对央地纠纷的解决进行考量方不失为一种避免因噎废食的明智之举。

　　（二）诉讼的争议方——应然平等与实然不平等间的纠结

　　放眼当今世界各国的诉讼制度，不论具体采用何种模式，其最基本的前提之一就是赋予双方当事人以平等的诉讼地位。在我国解决央地纠纷的诉讼模式的构建过程中，也不得不面临这一拷问。对于此，笔者兹从如下三个方面进行分析。

　　第一，中央与地方能否作为两个独立的主体出现，是诉讼构建的首要前提。诉讼关系得以建立的前提，是双方当事人作为两个独立的主体出现。众所周知，我国实行单一制的国家结构，地方政府并不像联邦制下的地方政府那般具有较为独立的宪法地位，对于上级政府尤其是中央政府的决定进行坚决贯彻，也成为我国地方政府的重要职责之一。在这种情况下我们不禁要问，中国的地方政府究竟是具有独立的人格，还是只是作为中央政府的附庸而存在？因为如果是后一种情形，那么央地纠纷的诉讼解决模式就将成为无本之木、无水之源。笔者认为，这种担心是没有必要的。其一，根据宪法第59条的规定，地方各级人民政府的组织由法律规定，而法律是由全国人大及其常委会制定的。因此，地方各级人民政府的组织规定权与中央人民政府无关。其二，宪法第105条和地方政府组织法第54条都规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。这就是说，虽然上级人民政府与地方各级政府之间存在领导与被领导的关系，而且有权改变或撤销下级政府不适当的决定，但是地方政府归根结底仍是本级权力机关（即人民代表大会）的执行机关，而非上级政府的执行机关。其三，宪法第110条和地方政府组织法第55条都规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。这是否意味着地方政府是作为中央政府的附庸而存在？窃以为也未必。这些规定实际上是出于政令通常和维护国加日常行政工作顺利开展的需要，并没有抹杀地方政府的相对独立性。虽然这种独立性或许无法同联邦制国家地方政府的宪法地位同日而语，但也绝对不能成为我国地方政府在宪法诉讼中获得独立诉讼地位的阻碍因素。

　　第二，中央与地方能否具有平等的地位，是诉讼运行的重要保障。同协商模式一样，诉讼模式也同样要求双方当事人具有平等的地位。从某种意义上而言，诉讼模式对平等的要求甚至比协商模式更严，因为诉讼的启动就必然意味着判决的强大执行力，倘若当事双方没有一个平等的地位，那么弱势一方的合法权益或许会在判决强制执行的过程中被更加无情地践踏。所以有学者指出我国央地权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位上应处于平等的地位。”[23]且不说这个观点本身就与现行宪法和法律的规定背道而驰，就算已经具有足够的修法空间，又应当如何进行具体的修改？因此，如何使央地政府具有平等的诉讼地位，可以说是我国当前建立宪法诉讼制度的最大考验之一。

　　第三，中央与地方的力量对比和政策导向是否会引发新的不平等，是诉讼公正的必要考量。一般说来，诉讼制度追求的目标之一，就是“同案同判”的公平实现。倘若同样一件纠纷，在不同的主体之间获得的却是不一样的判决结果，这将是对一国诉讼制度的最大嘲讽。可以设想的是，假使我国的宪法诉讼制度真正建立，那么在央地纠纷诉讼过程中出现“同案不同判”的情形几乎是不可避免的。其一，我国各地区经济、社会、文化等各方面发展极度不均衡，这就导致不同地方的政府在实际掌握的资源上也处于不平等的状态，而这些不平等分配的资源恰恰可能成为在央地纠纷诉讼的过程影响中中央政府最终态度的重要筹码。比如，东南沿海地区经济发达，在中央财政中占据重要地位。倘若一个东南沿海省份与一个西部偏远省份就相同纠纷对中央政府提起宪法诉讼，那么中央政府对待两个“原告”的态度势必会因他们各自在全国范围内的地位和影响力不同而有所不同，这实际上就滋生了新的不平等——同案不同判的根源。[24]其二，在“同案不同判”的基础上可能再诱发新的不平等——实力较强的地方认为提起宪法诉讼可能会获得更多的额外利益，因此热衷于诉讼解决模式；实力较弱的地方由于宪法诉讼的结果往往于己不利，故而尽量回避与中央“对簿公堂”，但同时又缺乏足够的底气和资本选择协商模式解决迫在眉睫的央地纠纷，从而在央地关系中处于愈发不利的地位。其三，中央的某些地域性扶持政策也可能在央地纠纷的处理中诱发不平等。当前正轰轰烈烈实施的西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等地域性政策，会使惠及区域在享受某些“特殊照顾”，构成与非惠及区域在权力享有上新的不平等。这些不平等在诉讼中将如何处理？照顾性的政策又能否成为突破法律平等原则的依据？笔者认为，从本质上看，这实际上还是属于如何将照顾性政策纳入法制化轨道的问题。

　　（三）诉讼的居间裁判者——诸多构想中的理性选择

　　诉讼的居间裁判者同双方当事人一起构成了现代三角诉讼模式的基点。对于宪法诉讼的裁判机关，世界各国的选择各有不同，有学者曾经详细地进行了归纳，其中比较具有代表性的莫过于美国的宪法法院模式、日本的最高法院模式、法国的宪法委员会模式等等。[25]但是具体到中国的宪政实践中来，似乎以上模式的直接借鉴意义都不大。针对我国比较特殊的宪政结构，学界关于央地纠纷诉讼的居间裁判机关曾有诸多构想，有学者就将其归纳为宪法法院、全国人大、全国人大之下设立的宪法委员会或中央与地方关系委员会、最高人民法院以及区别对待（少数由最高人民法院一审，大多数由最高人民法院设立在各地的法院一审，类似于美国的巡回法院）。[26]

　　在此，笔者无意于对上述个方案逐一评价，只想提出几点关于我国的宪法诉讼审判机关应当具备的要素的思考。第一，具有较高的宪法地位。作为处理央地关系居间裁判者，宪法诉讼的裁判机关必须对于任何一方当事人都具有地位上的优势，这是确保诉讼过程的顺利进行和诉讼判决的有效执行的基本前提。因此，审判机关的地位至少应当高于中央政府。从这一角度看来，最高人民法院显然不是适当的选择，而通过地方法院一审、最高院终审的建议则更为荒诞。第二，具有较为中立的地位。所谓“居间裁判”，指的就是审判机关不但凌驾于争讼主体之上，还应当具有严格的中立地位，这样才能确保判决的公正性——等腰三角形是现代三角诉讼模式的应然状态。从理论上说，只要制度设计得当，前文五种备选机关似乎都能够在形式上确保各自的中立地位。第三，具有较高的宪政基础和法学素养。作为我国宪政框架下的重要组成部分，央地纠纷的解决对宪法诉讼审判者无论是驾驭实践的能力还是运用法律的技巧都提出了极高的要求。这样看来，以全国人大作为央地纠纷审判机关并不适合。因为全国人大代表的广泛来源性和普遍代表性使得这个国家最高权力机关在宪政基础和法学素养方面都存在先天的缺憾。第四，符合民主集中制精神，使判决能够代表全国人民的意志。从本质上来说，无论是中央地方，其所代表的都不是自身，而是广大人民群众的利益。虽然这两种利益在代表性上存在差异，但都应当符合全国人民的意志，这是判决效力正当性的根本所在。从上文所列出的方案看来，除却宪法法院由于制度空白无据申言之外，其他备选审判机关都能够直接或间接地代表全国人民的意志。第五，从构建成本和制度稳定的角度而言，宪法诉讼的审判机关应当与既有制度具有较高的兼容性，亦即该机关的建立最好能够尽量与现有的制度相融合，将对当前体制的冲击性减到最低——当然，这也是以不大量牺牲宪法诉讼制度效用为前提的。应该说，“成本—收益”的分析对当今任何一项制度的构建都至关重要。从五个备选机关来看，宪法法院对既有体制的冲击最大。为了寻求宪法法院的建立而经受较大的制度震荡是否值得，无疑还需要进一步的探索与论证。第六，宪法诉讼的审判机构应当是常设的，因为央地纠纷可能随时随地出现，对纠纷的解决应当保持较快的反应度和较高的处理效率。从这个角度而言，全国人大也并不适合成为宪法诉讼的审判机关。

　　四、余论——模式的选择与关联理论研究的支撑

　　（一）模式的选择

　　上文对于协商模式和诉讼模式做了比较详细的探讨，但笔者自认为并未对模式的选择问题提供一个明确的答复。这主要是由如下原因决定的。

　　第一，在理论上，许多与该问题密切相关的研究尚不能形成有力的支撑，如果这些构成前提性和辅助性要件的领域不能实现质的突破的话，那么对这一问题的定性（究竟是不是选择问题）、解决（究竟如何进行选择）根本就是天上楼阁，无法深入探究下去。对于尚应加以研究的相关问题，后文将有简述。第二，在实践中，无论是协商还是诉讼，其具体制度的建立都将遇到相当棘手的现实阻碍——如果制度的实施都存在麻烦，那就遑论制度的实现了。因此，在选择的过程中，除了考量设计本身的科学性与合理性，还不得不对具体制度构建所产生的成本做一精确评估。游劝荣教授在其《法治成本分析》一书中对法治的静态成本和动态成本做了详尽的分析[27]，以此为鉴，笔者以为央地纠纷解决机制的构建过程中应当引起重视的成本有如下两类。其一，制度设计、构建、实施的静态成本。这是指为了使有关制度的制定和付诸实施而耗费的人力、物力、财力和时间成本，这些成本是比较容易衡量的。其二，现有制度部分失灵而产生的动态成本。这是指新的制度的构建必定会对原有的制度产生一些冲击，原有制度一方面被部分废止，另一反面为了与新制度磨合而做出改变。此外，当前并没有切实有效的验证手段在新制度实施之前就确保其实际效用令人满意，这就又增加了新制度实施的风险，形成机会成本。因此，在严密的论证完成之前，客观上无法对协商或诉讼模式作简单选择。第三，央地纠纷解决模式的构建并不是简单地从协商和诉讼之中二选一。前文已经提及，这两种模式既具有各自的优点，又有自身无法消弭的缺陷。这意味着如果非要从两者中二选一的话，就势必要被迫接受一些可预知的弊端所带来的消极影响，这是极不理性的。因此，研究的重点并不在如何从两者中进行选择，而在于如何让两者能够相互协调与配合，真正形成科学、完备的央地纠纷解决模式。

　　综上，本文的旨趣并不在于问题的解决，而仅仅在于问题的提出而已。倘若一定要给个答案的话，只能说采取协商前置、诉讼终局的模式在现在看来是一个比较理性的选择。

　　（二）关联理论研究的支撑

　　毋庸置疑，央地关系（尤其是央地纠纷解决机制）的研究从来都不是孤立的，它还与一些重要的课题相关联，甚至从某种程度上说，这些课题的研究程度将直接构成央地关系探讨的某些重要前提。在此试举三例。

　　第一，对单一制与联邦制分野与融合的研究，这是在央地关系研究中解放思想的前提。随着近年来传统联邦制国家中央集权力度的加强和传统单一制国家地方分权运动的勃兴，有学者认为联邦制和单一制这两种世界上最为基本的政体模式正在共同走上一条相互融合的发展道路。从中庸的角度来看，任何制度的发展似乎都遵循着先确定两种极端、而后再以此确定中间道路的模式。不可否认，联邦制和单一制确实正在逐渐趋同，这一方面可以视为相互借鉴的结果。但另一方面，从一个反向的逻辑来看，联邦制和单一制的区别本身在很大程度上就是一种理论归纳基础上的人为分野。借用犯罪学上的“犯罪标签理论”[28]，两种制度模式的产生其实就是人们对客观情况加以归纳总结后进行区分，并分别为其加上“联邦制”和“单一制”的标签。[29]也就是说，或许联邦制与单一制本身并没有如现在表现出来的这般严格的分野[30]，曾经的“不可逾越鸿沟”很大程度上是人们在归纳区别的过程中人为制造来的，而现在体现出的融合趋势，不过是两种模式对于其本质状态的自然回归而已。这种认识虽然有些偏激，但绝不是有益模糊两种模式的本质不同，而是意在对如下观点提请注意：在探讨央地关系的过程中，不应当过多地被联邦制和单一制本身的标签所左右，而应当暂且摒弃两者的藩篱，从一个更为宏观的角度上来审视央地关系法制化的问题。只有这样，我们在审视联邦制的某些先进因子的时候才不会带上“刻板的单一制”的有色眼镜。简言之，暂且淡化单一制的一惯思维，将会对我们在研究央地关系问题中的思想解放大有裨益。

　　第二，研究我国地方改革的问题，这是探讨央地分权的前提。中央与地方的权力划分是研究央地关系的突破口和基点。现在中国的问题在于：中央认识到地方分权的重要性，却又对地方权力膨胀的副作用颇有顾虑——地方权力的扩大势必对中央的宏观调控能力提出了新的要求。这一问题的解决，除了着力于健全各级权力监督机制之外，还应从地方自身入手。从目前坊间的研究心得来看，既能适当分权以照顾地方的积极性，又能免除中央对地方权力膨胀的恐慌的两全之策，莫过于在划小地方单位的前提下将地方权力实体落实到基层一级。对于此，熊文钊教授曾在许多场合提出过的“强国——虚省——实县（市）”的构想，实为既科学又务实的良策。该观点的基本思路是：中央掌握重要国家权力和宏观调控大权；省一级地方作为虚置的层级存在，以统一协调为主要职权；县市一级成为央地关系中“地方”的主要代表，是地方权力的实际拥有者和行使者。这种方案既能实现充分的央地分权，调动地方因地制宜、个性发展的积极性，又能通过省一级的统一协调贯彻传达中央的宏观调控力，还能通过划小地方权力实体防止地方在分权后对中央乃至全国的稳定产生消极影响。当然，其中许多具体的制度建构还需要进一步的深入探讨。

　　第三，对如何理顺党政关系的研究，是央地关系法治实现的前提。中国共产党是我国的唯一执政党，其意志在我国各方面都具有强大的影响力，央地关系领域亦不例外。虽然今天的中国共产党已经不再如从前那般“党政不分”、“以党代政”，但是其对我国法制建设尤其是央地关系法制建设的直接干预仍然时有发生。虽然从源流上说，我国的法制就是执政党意志的法律化，但这并不能抹杀中国共产党的诸多干预非制度化的本质。各级党委对立法、行政、司法的直接介入，极大影响了法制化进程的纯粹性。事实上，在新的历史时期，中国共产党的主要任务在于“把自己同人民意志相符的各项主张上升为国家意志并用法律形式表现出来，政府依法管理国家和社会就是间接地贯彻党的意志。党从过去具体繁重的国家社会事务中解脱出来，能够专注党的自身建设，提高党的执政能力。由于不再受到党的直接干预而是有了法律制度的保障，政府之间的职权分配可以更加规范，各级政府可以更加有效地开展工作。”[31]因此，有学者建议尝试制定《党政关系法》，以把执政党对国家权力的干预纳入到法制的框架中来，这也不失为一种颇具建设性的意见。



【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。


【注释】
本文系2010年4月11日在中国政法大学举办的“聚焦‘中国特色’：首届全国知名高校博士生法政论坛”优秀论文。
[①] 熊文钊教授所提出的处理中央与地方关系的八大原则中，“中央与地方关系法制原则”就赫然在列。参见熊文钊：《大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》，129页，北京，北京大学出版社，2005。
[②] 应松年：《<立法法>关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。
[③] 对于此，有学者详细分析道：“央地关系法治化是建立在宪法基础之上的，离开宪法和宪政原理来谈法治化是背离法治精神的。近代宪法自诞生以来就逐步确立了自己在法律体系中的权威地位，并以努力实现宪政为目标，即使是作为市民社会基本法的民法也不能与宪法精神原则和规范相冲突；另一方面，中央与地方关系说到底是国家权力的纵向分配问题，这种民众通过社会契约让渡的国家权力也就脱离了私法的范畴，在国家权力的分配上（包括纵向分配）自然属于公法的领地。因此,我们在讨论央地关系法治化的时候,必须把这种公权力的配置纳入具有最高权威的宪法范围之内，坚持宪法的立场，遵循和遵守宪法的原则框架。”参见金亮新：《中央与地方关系法治化原理与实证研究》，载《浙江学刊》2007年第4期。
[④] 蔡定剑：《宪法精解》（第2版），175页，北京，法律出版社，2006。
[⑤] 参见《毛泽东文集》（第七卷），31-32页，北京，人民出版社，1999。
[⑥] 如：欧洲理事会阁员委员会早在1985年就通过了《欧洲地方分权宪章》；英国自1997年新工党政府执政之后,基于“民主改革”的地方治理理念，在地方实行改革，于1998年7月发布地方政府白皮书《现代地方政府：与民众有约》，并在1999、2000年间修订地方政府法及相关法规。日本于1995年5月公布了《地方分权推进法》，同年7月设置“地方分权推进委员会”，1998年5月《地方分权推进计划》通过内阁决议，1999年7月又通过了《地方分权一揽法》，并于2000年4月正式实施；等等。
[⑦] 熊文钊：《大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》，162页，北京，北京大学出版社，2005。
[⑧] 卢笑宇：《中国特色协商民主制度研究现状》，载《经济管理者》2009年第11期。
[⑨] 陈家刚：《协商民主：概念、要素与价值》，载《中共天津市委党校学报》2005年第3期。
[⑩] 参见《毛泽东文集》（第七卷），31-32页，北京，人民出版社，1999。
[11] 有学者对这种“商量”的非制度化含义做了较为明确的定性，参见戴激涛：《论中央与地方争议的解决机制》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2009年3月。
[12] 有学者对中央与地方利益间的利益博弈关系做了专门论述，参见曹丽：《我国中央政府与地方政府的利益博弈分析》，载《南京审计学院学报》2009年4月。
[13] 所谓的“政治贫困”意指协商主体在资源、能力、机会、文化等方面存在差异导致地位上的不平等，使得协商民主的实施面临困境，而相关制度的缺乏又导致该困境难以化解。具体可参见吕庆春、伍爱华：《协商民主：创新中的运行困境》，载《理论探讨》2009年第4期。
[14] 宋宇文：《地方权力界限的法律分析——中央与地方权限划分之思考》，载《唯实》2008年3月。
[15] 陆会丰：《协商民主与人民政协》，载罗豪才等著：《软法与协商民主》，36页，北京，北京大学出版社，2007。
[16] 这种思路的典型表现就是，某些学者对于协商民主概念、内涵、意义的理解完全就是对政协制度相关问题的理解。参见陆会丰：《协商民主与人民政协》，载罗豪才等著：《软法与协商民主》，45-53页，北京，北京大学出版社，2007。
[17] See Maeve Cooke：“Five Arguments for Deliberative Democracy”，in Political Studies , 2000，P947-969，转引自陈家刚：《协商民主：概念、要素与价值》，载《中共天津市委党校学报》2005年第3期。
[18] 吕成：《协商民主——我国中央与地方关系重构的路径选择》，载《河南大学学报》（社会科学版）2008年5月。
[19] 戴激涛：《论中央与地方争议的解决机制》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2009年3月。
[20] 2008年12月18日，最高人民法院发布公告废除了2007年底以前发布的27项司法解释，而最高院曾就齐玉玲案所作的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育权的基本权利是否应当承担民事责任的批复》（法释[2001]25号）赫然在列。这意味着学界争论多年的“宪法司法化”随之无疾而终。参见郑毅：《试论宪法权利的刑法保障——原理、功能和经验》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2009年第1期。
[21] 吕成：《协商民主——我国中央与地方关系重构的路径选择》，载《河南大学学报》（社会科学版）2008年5月。
[22] 金邦贵、施鹏鹏：《法国行政诉讼纲要：历史、构造、特色及挑战——区域行政立法模式前瞻》，载《行政法学研究》2008年第3期。
[23] 宋宇文：《地方权力界限的法律分析——中央与地方权限划分之思考》，载《唯实》2008年3月。
[24] 事实上，中央对发达地区实施一定程度上的妥协政策是有例可查的，最典型的莫过于现行的中央财政对省级财政的拨款制度。作为四大拨款方式之一，有观点认为“税收返还”就是与各省级单位的经济实力挂钩，越富的省得到的税收返还越多，实际上体现了中央对既得利益大省的一种妥协。参见熊文钊主编：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，252-253页，北京，法律出版社，2008。
[25] 对于此，胡肖华教授曾有过详尽的分析论述，本文不赘。具体可参见胡肖华：《宪法诉讼原论》，103-132页，北京，法律出版社，2002。
[26] 章海珠：《论我国中央与地方权限争议的司法解决机制》，载《法制与社会》2008年8月（下）。
[27] 游劝荣：《法治成本分析》，37-198页，北京，法律出版社，2005。
[28] “犯罪标签理论”认为：“所谓犯罪，就是国家强加给个人的一种‘标签’或‘符号’而已。”参见陈瑞华：《法律人的思维方式》，264页，北京，法律出版社，2007。
[29] 对于此，苗连营教授曾在北京大学召开的“‘中国—瑞士’权力的纵向配置与地方治理国际叙述研讨会”的发言中谈到过类似的观点。
[30] 这并不意味着对两者本质区别的抹杀。笔者的用意在于，虽然联邦制和单一制在核心理念上存在根本不同，但其所采用的许多外在制度表现却没有明确的分野，只要与核心理念能够兼容，许多制度构建对于两种体制就都具有适用性，不应人为地贴上“非此即彼”的标签。
[31] 李寿初：《我国社会转型时期中央与地方关系探析》，载《中国社会科学院研究生院学报》2009年5月。