十九世纪俄国寓言作家克雷洛夫，曾写过一则寓言叫《狼与羊》，讲的是绵羊因经常受到狼的侵害而无法生存，兽类当局为了拯救羊群，成立了护羊督察会，但多数督察官却由狼担任。因为这些狼看上去品行十分优良，有时它们就在羊群附近蹓跶，却并不骚扰绵羊（当然是在吃饱的时候）。由此，大家认为不应该把所有狼都看成一样的坏，这些狼不同于一般的狼，它们完全有资格担任护羊督察官。当然，督察会也明白，难免有个别狼会欲图侵犯羊群，所以必须订立相应的监督措施才行。为此，督察会多次开会，反复讨论，特地制定了一条法律：“如果发现狼欲图侵犯羊群，不论该狼身居何职，每只羊都有权逮捕它们，当即押送往附近的树丛，交由法庭予以审讯。”有了这条法律，督察官们感到这下可以放心了，狼绝对不敢侵犯羊群了。可结果是，不论绵羊是当原告还是当被告，最终被拖进树丛的总是绵羊，而且进去后再也不见出来了。

　　权力必须受监督，不受监督的权力必然导致腐败。绝对的权力，绝对地导致腐败。这是古今中外实践反复证明的一条铁律。所以，世界各国政府都十分重视对权力进行监督。对权力的监督，主要有两种形式：一种是权力对权力的监督，即用一种公权力监督另一种公权力，通常包括议会监督、行政监督、司法监督等形式；一种是权利对权力的监督，即用公民权利监督公权力，包括通过民主选举、言论自由、新闻自由等形式来达到对权力进行监督的目的。两种形式不是截然分开的，而是相互作用的。至于具体监督形式，由于各国情况不同，往往不尽相同。但不管采用什么监督形式，有一条公认的原则，就是监督者必须独立于被监督者之外。用西方的一句谚语讲，就是“自己不能作自己的法官。”所以，各国的权力监督制度中都有一个回避制度。

　　我们党和国家高度重视对权力行使的监督和制约。早在1945年7月，毛泽东同志在同黄炎培先生的谈话中就指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]邓小平同志指出：“如果我们不受监督……就一定要脱离群众，犯大错误。”[2]在经历了“文化大革命”这一惨痛的教训后，我们党和国家对权力的制约监督又有了更加深刻的认识。1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中明确提出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[3]2004年9月15日，胡锦涛总书记《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中深刻指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”[4]

　　为了加强对权力的制约和监督，防止和克服权力的滥用和腐败，经过多年努力，我国已经建立起包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协和民主党派民主监督、群众监督、舆论监督等在内的多种形式的监督体系。这个监督体系是在我国自己的土壤生长和发展起来的，从制度而言，应该说是立体的、全面的，如果运用得好，是可以起到有效的制约和监督作用的。

　　然而，尽管我们已经有了这样一个国家权力监督体系，许多法律也规定了一系列对权力的监督制约措施，尤其是对那些手握重权者的制约监督措施，可以说已经非常细致周密了。但现实中的腐败现象却仍然相当严重，特别是“窝案”时常出现，使党和政府的形象受到严重损害。在今年“两会”前，法制日报、法制网等媒体就广大网友关注的两会热点问题的调查中，“反腐倡廉”位列第一。在人民网调查的众多热点选项中，“反腐倡廉”名列贫富差距、调控房价、依法拆迁、医疗改革、养老保险和教育公平等众多网友关注热点问题的榜首，这也是2008年以来，“反腐”连续3年成为最受关注的热词。这说明群众对加强反腐仍寄予热切期望。

　　一方面，我们党和国家高度重视反腐工作，始终保持高压态势，每年都查处了一大批干部，比如2008年、2009年两年共查处党员干部达26万多人，其中县处级以上干部6000多人；十六大以来，处分省部级以上干部达108人，力度不可谓不大；但另一方面，各种腐败现象仍然多发频发，得不到根本遏制。为什么造成这种状况？其中原因是多方面的。比如，经济转型期也是腐败多发期，这是共性，我国自然难以幸免；又如，道德教化削弱了，官员理想、信念不坚定甚至丧失，道德水准不高，经不起糖衣炮弹的袭击；还有，有些执法人员执法不严，甚至徇私枉法、徇情枉法，使腐败分子得不到及时惩处，起不到杀一儆百作用，等等。总之，造成腐败现象屡禁不止、屡反不绝的原因很多，然而，更带有根本性的，还是制度方面的原因。正如小平同志所说：“最重要的是一个制度问题”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。” [5]从制度上反思，我们规定的有些措施是否也有象克雷洛夫寓言中所讲那样是请狼担任护羊督察官的情况呢？比如，我们的行政监察制度特别是派驻监察制度，我们的审计监督制度，他们是否有足够大的权威和力量去逮住“欲图侵犯羊群”的狼呢？这是值得我们深刻反思、认真对待的。

 【作者简介】
陈斯喜，全国人大常委会委员，全国人大内务司法委员会副主任委员。
 
【注释】
[1] 转引自薄一波著：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第157页。
[2] 见《邓小平文选》（1938—1965），人民出版社1989年版，第258页。
[3] 见《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社1983年7月第1版，第292—293页。
[4][5] 见《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社1983年7月第1版，第292—293页。