结 语

　　公法人：一个组织法的范畴

　　从成文法的角度而言，公法人概念直接缘起于1896年的德国民法典，但基于制度的本原，公法人是一个组织法上的范畴。纵观公法人制度的缘起与发展，无不与国家理论紧密相关。主权理论与立宪主义的结合成就了国家的公法人身份；市民社会的兴起及地方政府在政治力量上的崛起，产生了以法人格化的方式实现行政分权与自治的需求；以效率为核心的政府改革运动，催生了以法人化的方式应对科层制弊端的现实。历历种种表明公法人制度绝非民法体系所能承载，其组织法上的价值是不容忽视的。

　　一、任务形塑组织

　　有关行政组织的研究一直是行政法学争论的焦点之一。现今行政组织法研究的价值与意义已是毋庸置疑的。但作为法学，究竟应当立于何种角度来研究行政组织，不仅制约着行政组织法学研究的深化，而且影响着行政法学理论体系的科学构架，以及其它相关理论研究的广度和深度。对于行政组织而言，履行公共职能是其存在的使命，目的决定其存在的意义，组织形态的构成无不围绕着如何更为有效的达成任务。行政组织是目的与结构的合成体。因而，将行政任务与特定行政组织相结合，以组织目的、行政任务作为行政组织研究的基点，进而通过法律制度化应当是行政组织法的核心内容。

　　自20世纪80年代以来，面临社会需求的复杂化和多元化、公共服务需求的增加、政府财政的窘困和组织的弹性化及自主化等困境，找到解决这些问题的切入点，成为世界各国改革面临的共同难题，从而引发全球性的组织和制度的大变迁。各国政府改革的侧重点与进度存在差异，但从总体上看，西方国家公共管理的发展经历了三个阶段：（1）20世纪70年代末至80年代的新公共管理运动。此时政府改革的主要方向是重新界定政府与市场的关系，表现为公共服务的私有化与民营化、放松政府对社会经济生活的规制，以及在公共部门中引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，建立亲市场和顾客导向的政府。（2）20世纪80年代至90年代“打破官僚制”、“重塑政府”运动。改革的焦点是关注官僚制政府组织运行机制的有效性，如调整部门分工、减少管理层级、精兵简政、简化工作流程、撤消各种不必要的繁文缛节、更多地向基层下放权力或授权、推进人事和预算管理制度改革，以增强政府运作的灵活性与回应性。90年代中期以后，这种改革视角的侧重点转向利用日益普及的网络信息技术来全面“再造政府”，即通过公共部门的信息化，全面革新政府的组织结构与工作流程，建立集成化、无缝隙、虚拟化的政府运作平台，以提高政府管理与服务的效率，同时实现公民社会与政府之间的民主互动。（3）20世纪90年代中期以后的“治理运动”。改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府（WOG—whole-of-government）。这场运动主要以英国为代表的“第三条道路”的崛起为标志，改革的焦点是关注民间自治与公共参与的力量、超越意识形态的对立、建立政府与市场及公民社会的信任与合作。根据公共事务的复杂性、多样性、动态性，建立一个市场自我组织、社会自我治理、分层级的政府治理以及彼此有效合作的复杂性、多样性、动态性的公共事务治理体系。该理论以广泛而综合的理论为基础，以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是：跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。

　　这场行政改革从政府职能和运行的市场化到一批执行机构（Executive agencies）的自主化，从削减国家预算到变革文官制度，从结构调整到以顾客为取向，对传统的科层制进行了强力冲击。尽管改革在不同国家的进度和成效不一，但十多年的改革实践作为20世纪末期的一次选择公共管理方式的大规模试验，无论对新公共管理模式的检验或发展，还是对韦伯模式的改造或完善，其意义都是不容忽视的。其主要目的在于克服传统行政层级制组织形态因过度分级、内部规定过于细密，缺乏成本——效益的透明性而带来的过度强调法律控制，但欠缺成果管制等弊端。它强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，而不是传统公共行政模式下的千篇一律或一成不变的标准化管理和整齐划一的公共服务。根据公共事务与不同共同体的关联性，采用社区自治、基层政府自治优先、不同层级政府合作、国际社会合作的分层级治理的制度安排；根据公共事务不同程度的可分割性或可排他性，采取公共服务的供给或具体生产或经营相分离、竞争性生产或经营的复合制度安排；根据公共事务的多样性与可变化性，采取灵活、适应性的治理策略与多样化的治理工具；根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排，而不是政府的独揽和无限责任。总之，现代行政改革视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理，政府与社会合作、复合型的治理制度安排，灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行政的显著特征。

　　行政组织是影响行政决定的结构性前提条件，也是调控资源的手段。组织变革是指组织受到外在环境的冲击后，配合内在环境的需要，调整其内部结构，以维持本身的均衡，进而达到组织生存与发展目的的调适过程。行政组织的设计旨在完成社会阶段性发展的需要，因此，行政组织应配合行政任务的调整而调整。在行政改革所引发的新的治理结构中，重新理顺国家、社会、市场三者的关系，将政府的职能集中于决策与掌舵，而把公共服务以分权授能的方式独立化、民营化，成为政府职能调整与行政改革的核心。分权授能使得公共职能的履行在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存，并由此造成行政的分散化与行政主体的多元化。对公共行政而言，无论是市场的介入，还是社会的分担，都意味着对传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色。

　　总之，20世纪80年代初以来，在席卷全球的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式——官僚制（或科层制）受到前所未有的激烈批评。在这种分权授能的行政改革背景下，传统大陆法系的公法人制度成为行政组织体系中的重要角色。以公法人作为组织形态，借法人治理模式达成公共职能的分散化；以公法人这种组织形态实现自治与分权；以法人的行为自主性弥补科层管理体制的弊端，使得公法人这一古老的法律制度得以历久弥新。面对当今社会复杂的多元化需求，不存在唯一最优的组织模式。无论是科层组织，还是市场主体或者具有独立身份的公法人，任何一种制度安排对于解决复杂的公共事物问题时，其作用都是必要的，同时也是有限的。面对行政组织体制改革的现实需求，法律的使命与致力的目标在于如何去形塑、支撑乃至影响行政组织的内在规制结构，并借此运用组织手段来达成行政任务。因此，立足于现阶段国家的公共职能，以行政任务与目的的达成为出发点，拓宽现代行政组织法的研究具有十分重要的现实意义。从满足行政改革与组织变迁的现实需求的角度而言，我国已有的行政组织法研究呈现出一定的封闭性、滞后性。供需所差激发出研究的必要，同时，也预示着我国行政法的发展重心，将由行为法、程序法与救济法转而聚焦于组织法上。

　　二、共性与个性之间

　　公法人制度虽为大陆法系国家的专有的法律概念，但作为一种组织手段，在全球化的公共改造中，必然蕴含着共性的理念。

　　面对行政改革的需求，近年来间接国家行政的概念正被各国所广为运用，如德国继以往传统，于国家之外设立公法社团、公法财团及公营造物三种公法人类型，协助政府分摊逐渐膨胀、复杂的行政任务；英国政府则于一九八八年“续阶计划”实施后，大幅展开执行机构的推行，至今多数行政机关已改制成为执行机构（政署）；日本政府则在行政改革中，以英国的执行机构为蓝本设计出独立行政法人制度，作为改善公益法人效率不彰以及组织精简的手段。就各种组织形态所欲达到的功能而言，不论是英国的执行机构（Executive Agency）和执行性的非政府公共体（Executive Non-Departmental Public Bodies）、日本的独立行政法人、德国的公法人、美国的政府法人（Government Corporations），有的是通过行政机关组织形态上的松绑、弹性化，进行行政机关内部改革；有的则是于国家及地方自治团体之外创设具有独立法人格的法人，以达到专业化及效能化的目的。虽然解决问题的模式不同，但变革的基本理念与运作大都极为相似，即以强调松绑组织、人事、预算、财务以及引进企业经营精神，使公共服务的提供更为专业化、自主化、效率化。改革使得现代行政的组织结构将从原本的层级化、机械化、非人格化、功能分化的官僚科层体制，进一步朝向更为有机而分权的形式发展。

　　由于组织设计是具有国家特色的产物，因此，很难将各国的独立行政组织一一对应。同时，政府职能与特定的组织形式也并非完全对应的，例如，“为公众提供的非商业性服务可以由政府部委直接提供，也可以由独立于中央部委之外的实体、或以公司或非公司形式存在的政府企事业单位提供。其次，各国的管理自主权和不同的控制环境也不一定和特定的组织形式一一对应。在有些国家，特别是那些宪法或组织规定适用于所有国有实体的国家，赋予政府实体独立的法人资格是区分控制环境的唯一途径。在其他一些国家，情况则不然”[1]。

　　组织形态的复杂性在以实用为主导，欠缺抽象的理性梳理的英美国家尤为明显。以英国的公共治理制度为例，英国在撒切尔夫人的主政之下，广泛地设立了许多的公私混合型的独立行政机构，其中包括了政署（Executive Agency）以及非机关化的公共体（Non-Department Public Bodies， NDPBs）等。在英国，这些机构常被称为“准自治管理机构”。虽然Quangos一词最早是在1960年代末即出现在美国，后来却被英国人在1980年代后广泛用于指涉一些准自主性的非政府机关组织（quasi-autonomous non-governmental organization）或准自主性的国家机关组织（quasi-autonomous national governmental organization），乃至于也将一些非机关化的公法人（non-departmental public bodies， NDPBs）称之Quangos。目前，由于这类性质的独立组织范围十分广泛，组织结构也各不相同，因此，内涵与外延也较为模糊。传统决定了普通法专注于对法律的经验性运用，欠缺抽象的理性梳理。同时，组织的复杂使得概念边际的把握十分困难，所以，从直观上看，这些分散化的公共机构存在着多重的、多义的、犬牙交错的、甚至可以说是混乱不清的概念认识。

　　因此要在英美法系中寻找与大陆法系公法人相对应的制度是十分困难的，也是不科学的。总的来说，在新公共管理的主导下，政府改造已经成为必然的现象，尽管各国之间的历史、体制、法律传统不同，但大体而言，仍是在相通的道路上，各自调整步伐，迈向相同的目标。在追求统一、效能的时代精神中，各国以相似的改革方式进行政府体制的革新工程。无论是英国的政署、日本的独立行政法人，以及德国的传统公法人，虽制度设计、运作机制并不相同，但其体制的缘起是一脉相承的。其核心价值是，转换原本由政府承揽一切公共服务的模式，仅保留核心工作由中央部门负责，通过民营化、分权授能的方式将公共任务大幅释放予准公共机关执行，使得政府从执行者的身分，转变成为事后的监督角色，促使现代行政组织结构更为有机而能动。

　　“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史，”[2]同样公法人制度也是一个历史范畴，离不开特定国家的特定历史和文化背景。公法人是一个经验的政策与手段而非先验的概念。从概念的角度而言，作为一定历史产物的不同法系具有各自不同的、相对自足的理论体系，而作为经验的政策而言，各国在治理手段的选择上具有一定的共性，这种经验的共性与先验的个性之间并非冲突矛盾，这决定了分权、自治同为西方国家的治理之道，但由于不同的传统和历史背景，大陆法系和英美法系的国家在具体处理方式的选择上存在诸多差异。大陆法系的德法两国将其与法人的组织形态相结合，并将其体系化为一种组织制度，而英美法系的国家则以其以一贯之的实用主义精神，将一种制度演绎于具体之中。当我们面对共性问题时，差异并非渐行渐远，而是日渐弥合，应当说，差异是制度个性化的体现，而相通之处是面对共同的挑战，各国制度借鉴的前提。

　　就法律体系的完整性而言，我国同大陆法系在法律文化的传统与背景上相通之处较多。加之清末以来，我国法治现代化进程主要受大陆法的影响，法律体系与法学研究的思维方式同大陆法系更为接近。习惯于从体例与逻辑结构之中，发掘理论的精髓，将理论的体系视为法学研究内在逻辑结构的外在表现形式。在这种思维定式之下，体系的系统化和科学性直接影响着、反映着理论研究的深度。因此，法人作为主体制度的一部分无论是对私法还是公法体系的完善都是不可或缺的。

　　三、借鉴而非移植

　　公共行政是行政环境的产物。公共行政学大师罗伯特·达尔（RobertDahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从特定行政环境中归纳出来的原理，并不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理中。一个理论是否适用于另一场合，必须先对那个特殊场合加以分析之后方可判定”[3]。对于公法人制度的借鉴同样存在从本土化的视角审视，以及制度借鉴的成本与合理性问题。

　　在全球性的行政改革浪潮中，开放与全球一体化的现实，决定了我国的行政体制改革无论是归结于内生的需求，还是外在的压力之下，均无法置身事外。处于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我国的行政改革一方面具有同其他各国行政改革共性之处，同时，由于我国尚处于由计划经济体现向市场经济体制转型的过程中，具有转型期特有的属性与特有的需求，由此决定了我国行政改革必须立足于这一特定的背景，满足特定的需求。

　　西方社会的行政改革是在现代科层体制高度完善、市民社会高度发达的基础上进行的改革，因而，反科层制是改革的重心，而我国是在缺乏理性化、制度化，尚未实现行政制度化、技术化，同时，社会结构单一，多元社会结构尚在形成过程中进行的改革。虽然从形式上看，我国各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化的机制，但实际上行政组织的权力仍呈现出严重的人格化倾向，法治化的程度明显滞后，程序与规则意识匮乏，体现科学精神、法制精神与理性精神的理性科层制度尚未形成。中国作为发展中国家，既面临着一般发展中国家面临的行政发展和行政改革的复杂性，又面临着原来在计划经济体制的条件下形成的政府机构设置的基本框架所带来的弊端。行政环境的复杂性决定了我国公共组织改革不能简单地归结于超越官僚制。

　　实践证明，历史阶段可以跨越，但基础性的制度储备无法欠缺，因此，对于我国当前的改革而言，需要面临双重任务，一方面，需要加强行政体制中的理性化程度，完成西方国家科层制阶段的行政制度化、技术化；另一方面，需要适应全球性行政改革的共性需求，以分权授能、行政绩效为核心，突破科层制的局限，实现多元化的治理结构的调整。就前者而言，我国的基本对策应当是参照官僚制范式，按照发展社会主义市场经济的要求，建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。改革开放以来进行的历次政府机构改革，在这方面取得的实绩是显著的。就后者而言，我国的基本对策应当是参照公共行政范式，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法的监管部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重叠、政企不分、政事不分、决策混乱的问题。从公共管理和公共经济学的角度，探索公共服务发展和管理的一般规律，重新界定、调整和转换国家公共管理的职能，建立起与社会主义市场经济相适应的中国公共管理体制。目前，在大部制的目标设计下，以“政事分开”为核心的政府体制改革的主要目标，就是将政府从一个公共物品和公共服务的垄断经营者变成一个竞争生产的组织者。为此，必须打破政府提供公共物品和公共服务的垄断经营体制，转变政府职能，重塑政府。

　　总之，鉴于公法人制度与我国体制改革的高度契合性，虽路径与制度安排各不相同，但趋势中蕴含着共性。应当进行制度借鉴，但借鉴并不等于移植，在体制构建上，只有共性而无一成不变的固定模式。从我国现阶段的行政体制改革而言，公法人制度所包含的自治、分权、绩效等要素，不仅为我国理论界所呼吁，更为我国的行政改革所践行，已非绝对意义上的他山之石，而是植根于现实的需要。文章更多的价值在于对于实践作出制度的呼应，并澄清这一现实，以期给与法律制度上的呼应，有感于法律制度建构滞后于现实与需求，故而，将公法人制度背后所蕴含的现实性给与揭示，反映其存在的合理性与必要性。虽然但凭一种理论并无法形塑制度，但理论对社会发展的结构动力与昭示功能是不可忽视的。法律设定法人总是有一定的立法目的追求。作为一种法律制度，公法人只能产生于法律的选择，而法律选择决定于实体法从法律政策的角度所给予的价值判断。因此，社会对公法人的价值判断与立法政策对法律人格的赋予具有十分重要的作用。正是基于这一初衷，围绕着作为组织手段的公法人制度这一命题，立足于公法人制度存在的功能与目的进行分析、研究，目的在于回归一种制度的本源，揭示其意义与价值，进而探究其现实适 用性。

　　对于具有深厚理论积淀的一种制度，必要性的分析必然需要根植于解析制度内容本身，揭示制度形成的根源，洞悉制度的价值与意义，而难以一语蔽之。有关公法人制度所涵盖的内容浩瀚无比，论文无法也无意于包容有关公法人制度所有层面的研究，故而以目的、功能为主线揭示作为组织手段的公法人意义，无意于塑造，而是努力去认知、揭示和诠释现实中的它。无论是对于整体性的公法人制度，还是我个人的研究规划而言，本论文只能算作一个阶段性研究的总结。搁笔之际，难免忐忑，不无遗憾，因此，我更愿将此视为研究的开始，而非终结。苏力教授曾说过，所谓结论，按照Matz的定理，就是你懒得继续思考下去的地方。正是从这个意义上讲，结论并不重要，结论只是人们为了退出某一具体研究时的一个比较有效又不失体面的战术或策略。一直以来，有感此言，此时正是应景，故借此略以明志。

　　跋

　　虽不尽如人意，但终算完稿，卸下心事一桩，只觉得风清云淡。掩卷侧目，窗外已是草长莺飞，又是一年春好处，一时间竟有些不适宜这春的明媚。

　　是夜，儿声渐寂，开卷摩挲，一杯清茗氤氲出“遥望蓬莱，一半儿云遮，一半儿烟霾”的意境。多年来，夜夜读书已是习惯，其中细细品来颇多情趣。这种情趣，在他人看来大概是沉闷的。或许原本就是一个寡落之人，读书与我而言，更多苦于缺乏一泻千里的灵气与才情，而非寂寥。坐有琴书，便成石室丹丘，虽为伊憔悴，却难恨行役之苦。在人声共冥之时，享清夜无尘，静夜读书，写写文章，于我，亦是一乐。私下里也效古人，青灯黄卷、明月清风相伴，体味繁花落尽、云卷云舒。悠然心会，一真自得，妙处难与君说。

　　原本有些左性，常不屑于程式，时至今日，方觉程式有时是必然的，仿佛水到渠成，事到、心到、情自也到。一直以来，虽弟子不才，然蒙恩师不弃，收入门下，承雨露之情，饮流怀源，插柳之恩，终身难忘。马老师的眷顾提携，高老师的关切教诲，无不历历在心，然百而所集，思涌语滞，只道是相知尽在无言中，又怎一个谢字了得。虽难文章华国，唯有勉力为之，莫使岁月蹉跎，以报万一。

　　今夕，月朗星稀、暗香浮动，心却如静海深流，浮想连连。感承应老师、朱老师、张老师、薛老师、刘老师以及其他师长雅正指点之力，教弟子学君子治学。苔花如米，感念春晖。诸位同窗师友，亦不以余愚钝，相伴读书，论家国天下，结三生之缘，学海无涯如玉鉴琼田三万顷，愿着我扁舟一叶，与诸君共渡。念诸位同事，古道热肠，烦劳之处莫不鼎力相助，得诸君如此，夫复何求？

　　谢上苍眷顾，赐子颉，若非亲历不知滚滚红尘中尚有如此的眷恋，听呢喃在耳，看笑靥于目，如烟暖春水、雨润澄空。感念夫君，年年岁岁相知相携。素月分辉，一昔如环，昔昔都成玦，笑谑夫君，不效张敞画眉，却为红袖添香，倒也赏心乐事。唯愿天长地久。承父母殷切照顾，虽不谙家事，难承欢膝下，却从未有微词，关爱之情了然于心。

　　夜静天高，看一片雲光舒卷，待不思量，却自难忘。情之笃笃，言之切切！
 
【作者简介】
李昕，首都师范大学政法学院副教授。


【注释】
[1]经济合作与发展组织：《分散化的公共治理》，国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译，中信出版社2003年版，第17页。
[2] （英）巴里.尼古拉斯：《罗马法概论》，黄风译，法律出版社，2000年版第2页。
[3] Robert A. Dahl, “The Science of Public Administration: Three Problems”, in Jay M. Shafritz & Albert C. Hyde(eds.) Classics of Public Administration, Moore Publishing Company, Inc., Oak Park: Illinois, PP. 125, 1978.