我国公用企业制度改革的法律对策
发布日期：2004-06-25 文章来源： 互联网
摘要：公用企业具有行业特殊、国有国营普遍的特点，但可竞争性仍然是其主要的市场属性；必须从立法上对其垄断和竞争进行规范。
关键词：公用企业、立法、垄断、竞争、改革
1 公用企业的定义、特点和市场属性
公用事业是指社会中为适应公众生活需要而提供有关公共利益性质的服务。具体而言，指公园、图书馆、博物馆、科技馆、消防、治安、公共交通、电信、水电煤气等服务。公用事业组织是从事公用事业的机构，它以是否免费又可划分为公用事业单位和公用企业单位。前者如图书馆、博物馆、科技馆、消防、公安；后者如给排水、供电、燃料、电信、邮政通讯、有线电视、铁路、城市公交等服务的单位。
公用企业作为企业存在，即具有企业的一切特性，是从事某种生产经营活动的独立的商品经济组织，但公用企业又有其特殊性。①营业目标的公益性；②市场地位的垄断性；③服务渠道的管网化和产品不可贮性；④公用企业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；⑤运行的规模化和国家补贴。公用企业主要分布在基础性行业中，其建设、运营的时间长，投入长，收效慢。但公用企业的社会功能性较强。
我国的公用企业，由于历史原因，基本上行政垄断，也不乏法定垄断和行业垄断，所以和其他国家的公用企业的自然垄断不同。事实上从世界范围看，公用企业的一部分是自然垄断，另一部分是可以竞争的，是自然垄断和潜在竞争的结合，属于可竞争市场的范畴。
所以，公用企业应该在政府的引导下，通过一系列法律规范和竞争规则的制定，保证竞争的存在和正常发展。
2 目前存在的问题
（1）经营目标的双重性导致利益难以协调。公用企业的意识逐渐强大，社会效益-经济效益的天平开始倾斜，公用企业大都独占了国家公共资源-而这类资源又与居民日常生活休戚相关，同时，公用企业又是解决人口就业问题的一大渠道，政府往往将其作为重要财源。公用企业作为一个经济实体，它的经营目标却具有双重性，一方面，作为经营者追求经济目标，经济目标要求有利润，有效率，但维持过高的价格又利于公共利益；另一方面，由于自然垄断的公益性，它又要追求以较低的价格和很好诚信和质量服务，让利于公众，这又会导致其经营亏损。如何平衡公共利益与集团利益的矛盾成为两难。
（2）垄断地位的滥用。公用企业利用其独占地位，收取垄断高价，服务质量低下，甚至附加种种不合理的交易条件；针对普通消费者，大量地使用格式合同，而且在许多行业，公用企业经营者就是行业管理者，当事人就是裁判者，于是就出现了许多行业行政法规与《消费者权益保护法》不一致的现象，消费者权益得不到应有的保护。
（3）内在动力和外在压力不足。公用企业大多数是国有且国营的，由于体制和经营机制等方面的原因，其内在经济扩张动力与私人相比，明显显得不足。另外，由于没有实际上和潜在的竞争者，他们没有竞争的压力，往往不注意加强管理，以最大限度节约成本，提高经济效率，改善服务质量。
（4）部分公用企业主体身份不明确。由于经济体制、政治体制改革进程的影响，政企没有分开，部分公用企业现在身份仍不确定，如新成立的数据通信局既是数据通信网的经营者，又是数据通信行业的管理人，这种“一身数职”的制度类似于市场开放初期的“双轨制”，公用企业制度内在的行业与公用企业制度外的行业（如商业、煤矿业）就会存在市场竞争规则上的不平等，妨碍竞争且不能充分发挥市场的调节作用。
（5）企业财产所有权制不完善。在十五大提出国有企业改制方针后，解决公用企业财产所有权问题迫在眉睫。公用企业现有经营财产从性质上分为三个来源：国家无偿划拨财产、企业积累财产、企业借贷资产（主要是银行贷款）。三者之间的比例关系说明企业的经营善。从功能上分为重要基本建设部分和企业经营资产部分。基本建设部分是公用事业真正的命脉所在，后者只能说明企业的经济实力，两部分财产要认真加以区分，当公用事业放开竞争时，前者如果由国家控制，企业则可以以租赁方式有偿使用，以平衡公众利益与集团利益。
（6）公用企业管理法规不健全。为了加快公用事业发展，国家在某些行来放开管理，限制竞争，出现新的地方保护主义，明显在竞争中滥用优势地位，规避法律。
3 建立积极有效的公用企业法律制度
（1）明确公用资源的所有者主体地位和所有制关系。公用资源（土地、水、能源、、、、、、）不论为私人或国家利益集团占有，其升值完全是由于社会经济的发展，人群的聚拢。亨利。乔治认为，“人不能生产土地，所以私人不能对土地拥有所有权”，利益集团也无权占有公共资源，只能根据国家的授权，代表国家对公共资源进行利益分配。所以加快政企分开步伐，将行业管理者与公用企业分开来，加强对公用企业及其他有独占地位企业的监督，防止其滥用市场势力。
（2）引入竞争机制。许多人认为，公用企业长期的表现说明，公用企业国营和国有都不利于它的发展，那么，就应该实行私有化或私营化，使它的所有制形式和经营模式都有根本的改变。而事实上，私有化或私营化并不是包医百病的良药，建立一个私有并且不受控制的垄断企业，往往可能会带来更高的价格。所以，公用企业仅仅表明它从事的行业必须是公有（全民所有制或集体所有制）或者私有，经营方式只能是私营或者国营，关键是必须存在竞争。如果有竞争，公用企业完全可以是多元化的所有制形式，经营模式既可以私营也可以国营。
在实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争方针的同时，引入竞争机制，鼓励非国有经济进入公用事业领域，通过竞争，促进行业的发展和服务的改善。
大中城市公用行业的供水、管道燃气供应、公共汽车、电车、集中供热、排水污水处理、垃圾处理等，是国家需要控制的领域，但控制不一定控股。要根据行业的不同特点，积极探索吸收多元投资发展公用事业的途径，并在坚持统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度的基础上，研究在投资主体多元化的情况下，国家对公用行业的控制和监管办法。根据我国当前水、气、热生产和供应能力还比较低、供需矛盾尚未根本缓解的实际情况，市政公用行业中的供水、排水和污水处理、供热及公共交通等行业，应主要采取特许经营权竞标和鼓励跨地区经营或城乡一体化经营方式，引入竞争机制。
（3）完善立法。国外经验表明，改革对自然垄断行业的调控起了至关重要的作用，政府对经济生活的调节和干预，包括实施各种政府管制也都必须依法进行。法律调控主要体现在制定有关行业的单行法反垄断法（反托拉斯法、竞争法）的对自然行业的豁免两者有机结合。有关的单行法及其配套的法令成为政府对该自然垄断行业实施政府管制的法律依据。需要变行业、部门立法为人大立法或授权国务院立法，确保公用企业有关法规的独立性、完整性，削弱部门立法的本位及垄断特色。尤其是必须强化执法力度，改变现实中各级工商行政管理局对查处公用企业滥用行为时所遇的强大阻力；同时，加强反垄断立法，规范公用企业的市场行为，防止形成垄断地位，必要时对过于庞大的公用企业进行分割，使其保持竞争的格局；此外，自然垄断行业应实行反垄断法豁免。虽然工业化国家各自的情况有所差别，但大多数情况下，这些国家的反垄断法（反托拉斯法、竞争法）对自然垄断行业还是网开一面，将其排除在反垄断法适用范畴之外，而给予特别的豁免，当然豁免的范围上（全部豁免和部分豁免）和方式（绝对豁免和有条件的豁免）有所不同；另外，还要制订特定行业的专门法。自然垄断行业的反垄断法上的豁免与其受到严格的政府管制有密切的联系，当然反垄断法上的豁免并不意味着这些行业可以游离于法律调控范围之外，恰恰相反，在水、煤气、电力、邮政、电信等领域，因事关公共利益，各国对此予以高度重视，一般都制定专门法律，规范该行业行为。
（4）要强化执法，推广政府行政契约制度。第一，以规范性条款保持公用企业投资规模在地区间的平衡，以促使公用企业在低利润甚至无利润的地区也要保持政党的投资，以维持基础设施的地区平衡发展。第二，维持公用企业的利润率在社会平均利润线上下浮动，即经济学上所称的“零利润”状态（即达到社会平均利润）。这样，在整体社会“微利”趋势下，不会因公用企业利润偏高而消耗过多的社会成本；同时，对于仍采取政府补贴、销售的公用企业，政府应在契约中明确补贴的取消期限，督促公用企业提高效率，并确定其制定适当价格的时间表。第三，通过基本条款的一致来达到公用企业之间的平等，这样有利于打破现有的公用企业的垄断地位，必要时法律可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割，打破其垄断地位，给新的公用企业以平等资格。
（5）建立听证制度。听证制度是行政程序的灵魂。例如虽然目前由国家计委主持的电信价格听证制度还不很完善，但这恐怕是信息产业法出台之前监督电信管制者最有效的办法之一。应该使公用企业的价格听证制度化，成为每一项价格政策出台之必经程序。同理，可考虑暂时由国家经贸委来组织公用企业准入许可、技术标准确定等重大管制制度的听证。听证会应该是公开的，应该允许任何利益相关者的参与（如电视直播，网上征集）和表达意见。
（6）扩大《行政诉讼法》的受案范围。适时修正行政诉讼法，使任何行政机构在行使其行政行为（行政执法、准行政立法和准行政司法行为）的过程中可能出现的任何行政违法行为（不作为、权力滥用、权力瑕疵、有失公正等）都有可能付诸司法审查管理和其他方面的法律措施。此外，政府以及有关的价格法，对自然垄断行业的价格监督是制止不收取垄断高价的有效法律手段。自然垄断行业中有国防大学 营情况较常见，一些国家为保证国有资产保值、增值和维持良好的运营状态，还针对国有企业专门制定了一些有关企业组织制度、人事制度、经营管理制度的法律。这些法律的实施实际上对自然垄断行业都产生了一定的影响。
（7）加强监督，包括部门监督和专门机构监督。如美国、德国多有专门的联邦贸易委员会或反托拉斯局来监督公用企业的经营行为，对它的规范有巨大的作用，我国可以效仿，并且对公用企业格式合同实施审查制度。
公用企业制度改革是现代企业制度改革的一部分，涉及诸多法律问题，尤其是行政性垄断这一敏感的问题，值得认真探讨研究。
