【摘要】野生动物资源是自然资源的重要组成部分，长期以来，由于人们环境意识薄弱，野生动物保护、管理的体制不够健全，没有建立专门的管理机构和完整配套的法律法规体系，野生动物保护法存在诸多不足。本文就野生动物保护法的修改提出几点建议，力求保护我国的野生动物资源。
【关键词】野生动物资源；野生动物保护法；保护范围
【写作年份】2009年


【正文】
一、我国野生动物保护法的发展过程

野生动物和矿藏、森林、水力等一样也是自然资源的重要组成部分，野生动物有丰富的价值，有些野生动物的肉或卵可供食用，而含高蛋白质的昆虫则是有待开发的21世纪食品。我国虽然是世界上野生动物资源最丰富的国家之一，但是由于科学普及工作滞后，人们的生态观念、环境意识薄弱，野生动物保护、管理的体制不够健全。在较长的时期内，没有建立专门的管理机构和完整配套的法律法规体系，使保护野生动物的工作停滞不前。 前几年我国对野生动物乱捕滥猎，倒卖走私的现象屡禁不止。加上因工、农业生产和人类生活造成的污染，使生态环境恶化，野生动物栖息地遭受破坏。

而我国的野生动物保护立法的发展是相当缓慢的。50年代开始组织科研生产部门以及高等院校师生进行动物资源的综合考察工作，并在此基础上出版了一批主要动物门类的图谱和经济动物志之类的书籍，还组织了有关人员参加编写《中国动物志》，公布了一批保护动物的名录。60年代初期，又着手草拟《野生动物保护法》，后因文化大革命而被迫搁置下来，党的十一届三中全会以后，中央有关部门草拟了《野生动物资源保护管理条例》，以后又以此为基础制定了《野生动物法》，后又改名为《野生动物保护法》，1988年11月8日由第七届全国人大常委会第四次会议审议通过，于1989年3月1日起施行，这是我国第一部关于保护野生动物的法律。基于当时条件的制约，《野生动物保护法》在立法制度上存在很多问题。

二、我国野生动物保护存在的问题

目前我国野生动物保护的法律体系还不完善。虽然全国人民代表大会常务委员会于2004年8月28日对该法进行了修改，但遗憾的是此次会议仅把第26条第2款修改为：“建立对外国人开放的猎捕场所，应当报国务院野生动物行政主管部门备案。”可以说此次修改未触及重要问题，难以解决急迫的现实问题。野生动物保护法施行至今已经20年了，野生动物保护状况较以前有了很大的改变。但在执法过程中不可避免的出现了很多问题，导致有些案例无法可依或难以把握。

（一）野生动物的法律定义不明确

现行的《野生动物保护法》仅在总则部分第二条中规定了该法所保护的野生动物的范围即珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济科学研究价值的陆生野生动物。很明显，此处的野生动物并不包括所有的野生动物，是保护范围过于狭窄。目前有一种被广泛接受的定义是指生存于野外的非家养动物，但其中的生存并没有区分是出生在野外还是出生后生活在野外，还有就是如果在野外取得野生动物种源后带回家里饲养的动物属不属于野生动物。野生动物的定义没有明确必然会导致平时的一些执法活动无所适从。

（二）野生动物保护等级制存在的弊端

我国目前对野生动物的保护实行等级保护制，现行法律规定，受保护的动物是指珍贵、濒危的和有益的或者有重要经济、科学研究价值的野生动物，而绝大多数野生动物被排除在法律保护范围之外，并要求相应制定四个方面的名录。对普通野生动物的保护，该法强调的是行政许可和收费，对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，同时该法忽视了对那些所谓的“有害动物”的保护，它们对维护生态平衡也是起到很重要的作用的。既然是《野生动物保护法》就应该涵盖所有的野生动物。等级保护制对重点野生动物的保护本身是十分不利的。同时，从动物的食物链来看，普通动物是这个食物链中的重要一环。毁掉动物世界的食物链，同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态系统的正常运转。

（三）对野生动物栖息地的保护不力

我国的野生动物保护面临的最大的问题是野生动物栖息地的丧失和人为开发活动的干扰。大规模改造森林造成树种单一，在一定程度上丧失了森林完整意义上的生态功能，不适于动物生存，也是对野生动物栖息地的一种破坏，还有就是对湖泊、湿地的破坏，这些因素都导致了我国野生动物渐渐的绝迹。

而我国目前的法律中，对动物栖息地的生态恢复和保护强调不够。关注动物栖息地保护和动物的生存权，包括动物福利与伦理等内容，是很多国家动物保护法律中重要的组成部分，我国现行的动物保护法几乎没有这些内容，在立法上存在了很大的漏洞。

（四）对于虐待野生动物行为存在的法律问题

在我国多家动物园里野生动物仅仅被当成是旅游资源或观赏物被关在笼子里，备受虐待，比如刘海洋伤熊案。消费野生动物行为也非常普遍，常把野生动物做成食物、药品来消费，只是为了一己之欲，严重的破坏野生动物资源，对于这些行为我国至今没有相应的法律进行约束。

（五）动物损害补偿制度的漏洞

《野生动物保护法》第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿”。显然，这条规定存在很大的漏洞。首先，规定动物损害补偿的主要责任由地方政府承担，这使野生动物损害补偿难以落实。由于野生动物分布密集的地方基本上都是经济落后地区，地方政府财力有限。各省的《补偿办法》一般规定赔偿资金由省、市、县分担，但实际主要依赖省级财政投入。因此，补偿不足普遍存在，甚至有的人得不到补偿。其次，动物损害是补偿而不是赔偿，补偿是弹性的，并不要求必须足额补足损失，而赔偿应该是足额的、与损失等量的。由于没有硬性要求，实际上大多数受损者得到的补偿都低于受到的损失，使受损者的损失难以得到完全弥补。

（六）野生动物驯养繁殖和经营利用中的管理存在问题

野生动物驯养繁殖场、动物园从野外捕捉野生动物只须象征性地交一点资源管理费就可以了，而管理的过程和质量得不到任何监督。动物园甚至成为破坏野生动物资源违法犯罪的庇护所。大批的野生动物被运进这些养殖场，经洗货后便获得了驯养证、运输证，被合法的运往各地。甚至在有些地方将野生动物救护机构与野生动物驯养繁殖场所合二为一，致使一些应该得到救护后放归大自然的野生动物得不到救护。

(七)野生动物行政管理体制不健全

工商行政管理部门和野生动物保护行政主管部门的多头管理和多头执法非常不利于野生动物的保护和管理。现行的有关野生动物管理的政策与规定大都由野生动物行政主管部门制定和颁布，工商行政管理部门对这些政策规定既不熟悉，又缺乏野生动物管理的专业人员。而且现行《野生动物保护法》的执法主体涉及到林业、工商、海关等部门，执法主体权限过于分散。

（八）森林公安队伍没有明确的法律地位

在执法实践中，由于野生动物案件查处难度越来越大，所以野生动物行政处罚案件也越来越多的由森林公安机关来承担。但是，森林公安机关至今还没有明确的野生动物案件执法地位，在《野生动物保护法》中只有林业、渔业和工商部门具有行政执法权。而森林公安机关只能以林业部门的名义查处行政处罚案件，这显然不利于国家对破坏野生动物违法犯罪行为的打击。另外，森林公安队伍中存在的经费无保障、人员编制混杂、无独立执法机构等问题也一直没能得到妥善解决，这也在很大程度上制约了森林公安有关职能的发挥。

三、我国野生动物保护的法律完善

为了保护、拯救人类赖以生存的野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源、维护生态平衡，针对目前我国野生动物保护存在的问题，有必要从以下几个方面对野生动物保护的法律进行完善。

（一）强化野生动物栖息地的保护

野生动物的繁衍生息不能脱离良好的生存环境，过去只注重保护野生动物，而对野生动物栖息地的保护重视不够。根据国际国内野生动物保护管理的实际情况，栖息地不仅包括自然保护区，还应当包括野生动物国家公园、野生动物重要栖息地和重要湿地等其他形式。人工种植的单一树种的树林里很难有动物生存，而没有动物栖息的树林不能称为真正的生态系统。因此应该强调对动物栖息地的生态恢复和保护，关注野生动物的生存权，加入动物福利与伦理等内容，让动物不受人类干扰，在康乐的状态下生存。

此外，要保护野生动物栖息地，还有有必要建立环境与发展综合决策机制，可成立以专家学者为主的独立的环境影响评估机构。根据可持续发展的要求认真审视政府的各项资源开发、区域开发和流域开发建设规划及相关的经济政策。对各种开发项目进行环境影响评估并实行环境保护一票否决制，确保在考虑经济效益的同时，充分考虑生态环境的承载能力和生态保护的需要。同时，建立政府领导环保责任制度，把当地生态质量纳入各级政府领导政绩考核的内容。另外，要理顺自然保护区的管理体制，增加其建设资金的投入。

（二）扩大野生动物的保护范围

扩大《野生动物保护法》所保护的野生动物范围是生态系统要求物种多样性、完整性的必然表现。每一种动植物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能[1]，我们应该全面地保护野生动物，改目前的野生动物等级保护制为普遍保护制并辅以特殊保护制和不保护野生动物公示制。同时参照世界上多数国家认同的野生动物范畴，将野生动物划分为哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等，并相应对现行的有关规定进行修改，以类别代替名录。在野生动物的物种中，确定鼠类等不予保护的名单，对其他动物则一概进行保护。以此为基础，根据受保护的野生动物的野生种群数量、栖息地面积的大小和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态。属于濒危状态的，列入濒危物种名录并予以公布，确定对它们采取特殊保护措施。

（三）明确规定禁止食用野生动物

由于我国某些地区存有滥食野生动物的陋习，严重破坏野生动物资源，加速了物种的灭绝。因此，我们应该合理确定禁食的野生动物的范围。比如：1、国家保护的野生动物；2、虽然国家不予保护但未经检疫的野生动物；3、未经检疫的人工驯养繁殖的野生动物；4、来源不明的野生动物。凡列入禁食范围内的野生动物，严禁任何活体、死体动物及其制品进入市场和餐饮场所。对滥食野生动物的行为予以法律制裁，法律应规定禁止食用为原则，允许食用是例外。如果在立法上明确规定，禁止食用野生动物，随着人们法律意识的不断增强，人们会逐步改掉这种饮食陋习。

同时，法律规定禁止食用野生动物是很必要的，保护野生动物还要强化对野生动物制品，如皮革的管理。

（四）加强对野生动物驯养繁殖和经营利用的管理

应国家参照国际惯例，确定可人工驯养繁殖的野生动物名录，制定经营利用野生动物的管理办法，由相关权威机构对驯养繁殖、野生动物园资格进行认可，并规定饲养设施标准、营养标准、卫生标准、检疫标准等相关内容。 严格外来物种的引进制度，严格防范外来物种对我国动物物种和生态安全构成的威胁或破坏。

首先，改资源管理费制度为种源租用制或买卖制，对驯养场、动物园到野外猎取野生动物种源收取资源管理费的作法性质太模糊。因为按照目前法律规定重点保护野生动物由国家享有所有权，国家将其所有物交给驯养场或动物园，要么是卖要么是租，都不应该是收取资源管理费。依此规定，其它野生动物的所有权法律没有规定，国家也就没有所有权，国家也不应该收取资源管理费。野生动物都应属于国家所有，除了不受保护野生动物名单中的野生动物以外，其它野生动物都要受保护。对于普通保护野生动物，国家可以卖或租给商业性驯养繁殖和经营利用单位，对珍稀野生动物，国家只能租而不能卖。

其次，实行驯养幼兽出生登记制。为了防止一些驯养场所洗货，法律应要求驯养单位凡有幼兽出生立即报行政主管部门登记，作为以后发放经营证、运输证的主要依据。行政主管部门也要不定期进行抽查。

再次，是各级政府应设立专门的野生动物救护中心或救护站，不可将其与野生动物驯养繁殖单位相混淆。

（五）完善野生动物资源生态补偿机制

《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。”这条规定在实践中难以落实。野生动物伤了人，踩了庄稼，完全由地方政府对老百姓进行补偿。但是，在东部地区经济发达，但野生动物很少，生物多样性也不丰富；西部野生动物很多，但经济不发达地区的政府难以承担频繁发生的野生动物伤人、踩踏庄稼的补偿费用。由于得到的补偿难以弥补损失，因此，应建立以中央财政补偿为主、地方财政补偿为辅的损害补偿机制，即“因保护濒危野生动物造成的损失，由中央财政给予补偿；因保护其他野生动物造成的损失，由省级政府给予补偿，并由中央财政给予适当补助。”中央政府和省级政府应建立专门的野生动物肇事补偿基金，调动社会各方面的力量，吸引和鼓励外资、民间资本等多种经济成分参与野生动物的保护，把政府的主导作用和市场机制有机地结合起来，从而确保把群众的损失补赔到位。将野生动物肇事损害的政府偿付明确为赔偿，明确要求赔偿必须等量、足额地补足损失，切实保障动物保护区人民群众的利益。最重要的是应扩大野生动物造成损失的补偿范围。现行《野生动物保护法》只对国家和地方重点保护野生动物造成的损失予以补偿，一般野生动物所造成的损失得不到补偿，这势必会导致乱捕滥猎一般野生动物，加速某些物种种群的减少甚至物种的灭绝。因此，应把补偿范围扩展至一切野生动物。

（六）加强执法力度

我国在保护野生动物方面的法定最高刑为有期徒刑，这样的法定刑偏低，不足以威慑犯罪分子。有些犯罪分子捕杀野生动物的数量惊人，手段极其残忍，还有的犯罪分子疯狂捕杀珍稀的濒危动物，严重破坏了我国的生态资源，其行为须严厉惩处，仅用有期徒刑这样的刑种来惩治，在情节恶劣的情况下，不足以震慑犯罪分子。所以，我国刑法在惩治该类犯罪行为时，应规定最高刑为无期徒刑和死刑，以警醒世人。

同时，应该明确森林公安机关的独立执法地位。要保护好野生动物必须有一支高效、有力的执法队伍，为了使森林公安机关能够更加公正、高效执法，有必要明确森林公安机关在野生动物保护中的刑事、行政执法地位，明确森林公安的财政经费来源，明确森林公安民警的行政编制或公安专项编制，明确森林公安机关的机构设置等。

（七）将国际公约转化为国内立法

我国积极参与野生动物保护的国际合作，于1980年参加了《濒危野生动植物种国际贸易公约》，该公约主要规范国家之间野生动植物及其产品的进出口贸易问题，因此，只要在中国境内违法交易野生动物都是不允许的。我国于1992年参加了《生物多样性公约》，该公约主要保护生物的多样性和生物遗传资源。我国还参加了《湿地公约》、《国际捕鲸公约》等等。修改《野生动物保护法》时。 应将相关的条约义务转化为国内法，同时，在充分考虑中国实际的前提下，应注重借鉴外国立法经验。

我国现有的野生动物保护法律法规对保护我国野生动物资源发挥了巨大的作用。然后二十年过去了，我国的政治经济等各方面发生了很大的变化，野生动物经营利用的格局也发生了变化，因而，为了更好的保护野生动物的资源，野生动物保护法的修改势在必行，这也是可持续发展观的要求。


【作者简介】
赵宇，江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州。


【注释】
[1] 梁从诫．关于应尽早修订现行《野生动物保护法》的政协提案[J] ．人民政协报，2003．
[2] 蔡守秋．环境资源法学教程[M]．武汉大学出版社，2000．
[3]孙佑海．野生动物保护法的修改重点[J] ．法制日报，2003．
[4]金瑞林．环境法学[M]．北京大学出版社，2007．
[5]高利红．动物的法律地位研究[J] ．武汉大学环境法研究所网，2003．
[6] 蔡守秋．环境资源法论[M] ．武汉大学出版社，1996．
[7]周珂．环境法[M]．中国人民大学出版社，2000．
[8]李劲．环境侵权论[M]．长江出版社，2006．