本文是2010年2月8日作者发表于《人民法院报》商事版“经济法眼”栏目的同名法律评论文章的下篇，在本网发表时又经作者修正。

　　（接上期）

　　三、物权法中关于矿业物权和用益物权法律制度。矿业权属于用益物权，按照用益物权法律制度，作为矿产资源的所有者国家或政府，不得随意撤销或收回已经被依法设定的用益物权，但投资者在山西的矿业物权却未能受到物权法的有力保护。诸如，山西省政府办出台文件，毫无根据地规定将“0.8平方公里”以下采矿面积的煤矿认定为资源“枯竭”矿井，强制规定该类煤矿不得参与资源整合，并由政府关闭并收回资源。但同时却又不可思议地规定，对此类资源将按照“新增资源”而重新出让。令人费解的是，既然资源已经“枯竭”，又何以成为“新增资源”而被“重新出让”？可见，山西“矿改”政策对投资者用益物权的剥夺是非常随意的。

　　四、合同法中关于“合同自愿”的基本原则。应当说，各类投资者所形成的市场主体，无论是国有企业或是民营企业均是我国合法的民商事主体，在进行交易时必须遵循“合同自愿”的市场经济规律和价值准则，但山西的“矿改”政策却涉及利用行政权力强制重组各方“非自愿”签约的问题。

　　五、以公司法为代表的各类市场主体法。

　　公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司法明确规定，公司的合法权益受法律保护，不受侵犯。当公司制矿业企业取得采矿权等用益物权后，该矿业权应当属于公司的法人财产，只有公司股东才依法享有对其资产实施处分、收益等重大决策权利。但山西的“矿改”却完全无视公司法人财产权制度，由政府设立的“矿改”领导小组直接处分矿产资源。

　　六、反垄断法中关于禁止滥用行政权力推行“经营者集中”（即垄断）的规定。根据反垄断法的规定，在进行大规模的经营者集中时，有关利害关系主体有权利也有义务向国务院反垄断审查机构进行申报；反垄断审查机构也有权力以职权启动审查程序。但在山西“矿改”这一大规模的经营者集中的运动中，无论是山西方面或是国务院反垄断机构，似乎均忘却了中国还有“反垄断法”的存在。可以毫不夸张地说，山西的“矿改”完全是在利用行政权力来推进经营者的“合并与重组”，严重冲击了市场经济制度。

　　七、以中小企业促进法为代表的关于国家保护中小企业健康发展的产业制度。山西的“矿改”却在煤炭领域反其道而行之，集中精力消灭经政府数度整改后保留和设立的合法中小矿业企业。山西方面还存在滥用和扩大使用国务院授权的情形，将国务院对中小企业的保护性规定实质性地朝着“被消灭”的方向修正。

　　八、国家价格制度中关于政府定价权的问题。根据价格法及相关制度，商品的定价一般应当遵循市场规律，政府真正有权制定的“指导价”或“政府定价”的运用范畴极其有限。煤炭资源是特殊的商品，其“所有权”在法律属性上纵然属于国家及政府，但由于矿业权人已经获得了该用益物权，而用益物权的法律效力高于所有权，故在二级市场有权对资源进行定价的主体只能是矿业权人而不是政府，但山西“矿改”则完全由政府制定资源交换价格，并将投资者从政府一级市场取得矿业权时的对价——“资源价款”故意混淆为二级市场中的“资源市场价”，将“退还”资源价款等同于对资源市场交易价的“替代”，故“政府定价”是山西“矿改”政策中违法性最为严重的情形之一。

　　九、行政许可法中关于保护行政相对人“信赖利益”的制度。一般而言，政府行使行政权力的基础固然在于其权力来源的正当性和合法性，而政府行使权力的有效性和权威则基于政府的公信力、确定力。一个出尔反尔的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。这样的政府也就不可能很好地实施法律，推行政策，维持正常的市场经济秩序。

　　根据行政许可法的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

　　投资者所取得的矿业物权正是政府授益行政许可行为的产物。为此，矿业物权人基于对政府的信任而产生了“信赖利益”的保护问题。但山西“矿改”中政府方面却未能很好地落实行政许可法中的“信赖利益”保护制度。因此，山西被投资者列为投资环境“黑名单”首席之地也就正当其理。

　　十、各类权利救济法。

　　行政复议制度、行政诉讼制度、民事诉讼制度及国家信访制度是我国现有立法体系中对公民、法人权利救济的主要制度。无论在什么样的产业改革中，此类救济制度是推进“和谐改革”不可或缺的保障。任何以行政强权为支撑、以重新配置资源为目的的产业化改革都不应当忽视投资者或产权人的权利救济问题。但山西“矿改”政策中却鲜有对投资者权利实施救济性的规定，代之以强调限时、限地、专人负责的行政命令推进“兼并重组”，甚至有完不成任务的将要追究有关人员的责任等诸如此类的规定。在此情形下，寻求投资保护似乎是一种奢谈。

　　据悉，浙商曾就山西煤企重组上书全国人大、国务院，也曾向山西省人大、山西省政府进行过各类交涉，要求对山西“矿改”政策的合法性、合理性问题进行审查处理，但均没有获得积极效果。

　　有迹象表明，山西当代版的“合作化”运动有可能被作为“山西模式”而被有关部门向全国的矿业产业领域进行推广。因此，产业“政策”与投资保护法律制度的冲突将会再次在其他地方重演。笔者将会在后续系列稿中继续深度剖析二者之间的冲突与协调问题。
 

作者：师安宁 北京大成律师事务所高级合伙人
中华全国律师协会民事专业委员会委员
最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员
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 【作者简介】
师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人。