【摘要】矿产资源是人类赖以生存的物质基础，由于人类对矿产资源不合理的利用，导致附着在矿产资源上的政治、经济、社会、环境以及个体利益的协调、持续发展受到极大的损害。矿产资源规划作为对矿产资源利用行为的一种制度安排，正是为了弥补市场、个体等非理性选择而产生的。虽然其具有自身的特性，如导向性、裁量性等等，但其在本质上仍然属于法律行为，仍应该在法治的轨道上运行。基于实体规范对矿产资源规划控制的局限性，我们不得不通过最低限度的程序设计保证矿产资源规划的合理、有效，维护各种矿产资源利益的协调。
【关键词】矿产资源；矿产资源规划；法治；实体；程序
【写作年份】2009年


【正文】
矿产资源是人类生存及发展的物质基础。自上世纪以来，经济的高速增长所带来的压力正在超越人类赖以生存的矿产资源所能承载的极限,矿产资源迅速耗竭，全球性“资源危机”威胁着人类的命运。世界主要国家对战略资源的争夺越来越激烈，矿产资源的战略地位和对国家安全的保障作用越来越受到各国的重视。我国到2010年，铬、钴、钾盐和金刚石资源严重短缺，石油、铁、锰等资源需要进口；许多矿山资源枯竭，急需后备矿山或扩大资源……矿产资源面临着严峻的挑战。

在这样的背景之下，如何通过法治途径维护矿产资源规划的科学性、合理性，对于保护和合理开发、利用矿产资源，促进矿产资源利用和管理的根本转变，维护矿业的可持续发展，具有十分重要的意义。

一、矿产资源规划的法律本质

矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特点和开发利用现状，对矿产资源勘查、保护和合理利用，矿山生态环境保护和建设等，在时间上和空间上所作的总体安排和布局。[1]进一步讲，矿产资源规划是规划机关为达到合理开发、利用、整治和保护矿产资源的目的，确定矿产资源开发、利用的类型、数量及空间、时间分布，并设计为实现目标所需要的措施的行为。矿产资源规划具有其独特性：

第一，对矿产资源的未来利用行为进行引导、调控。矿产资源规划是人类有目的地改造和利用自然、创建人为环境的具体行为，具有鲜明的导向性，是对未来矿产资源利用行为的引导和控制，根植于人们预防和治理对矿产资源利用负面结果的期盼。矿产资源规划以未来某个时段的矿产资源利用格局作为目标，针对未来有关矿产资源利用行为，为未来的矿产资源利用行为指明发展方向，沿着这样的发展方向可以达到预期的目标，它本身也是实现目标的一种行动方式，通过参与实施的过程体现其存在价值。

第二，因情势多变、利益复杂而充满自由裁量特性。裁量权已经成为现代行政权中最显著的部分，国家法律对此也不得不予以确认。规划的特点在于“预测未来，并根据广泛的行政政策性裁量判断作出政策决定。”[2]由于矿产资源的稀缺性和不可再生性，且未来是不确定的，政府需要借助现实情况对矿产资源的前景进行预判。同时，矿产资源中涉及利益的多元而复杂，也需要规划机关自由裁量。为了适应政治、经济、环境等发展的需要，规划机关必须根据自己的判断进行选择和决断，这都是无“法”可循的。

第三，随政治、经济、环境等因素变化而动态调整。矿产资源规划会随着其赖以存在的社会现实、经济基础、环境情形的变化而变化，因此，其内容并非如其他行政行为一样具有相当的确定力，仅明确一定的可能状态和相应手段，具有很强的塑造性。整个规划流程是一个从制定措施到逐步实施最后成功完成的庞大工程，意味着规划过程中存在众多的可变参数，矿产资源规划必须根据现时需要不断调整和修正。规划依据的现实条件变了，规划也应随之变化，否则就成了僵化的教条。矿产资源规划的动态性也使得其成为一类特殊的行政行为，往往先于其他行政行为而存在。

第四，多元主体进行利益磋商、协调的行政过程。虽然矿产资源规划的制定是技术过程，规划的实施也依赖于技术手段，但这种技术过程或手段都无法根本改变其出自规划机关，带有政府强制的痕迹。“在一个充满利益竞争和在地位、资源等方面存在着严重不平等的社会中，规划想要引导未来的行动，就必然地处在权力运作的过程中。”[3]这种权力运作、制定规划的过程，实质上是一个通过政府反复协商的过程。矿产资源规划涉及的利益错综复杂，为了保证规划的科学性、合理性、可行性、可接受性，减少利益冲突，规划制定必须广泛听取社会意见。通过民主协调过程，矿产资源规划弥补其正当性不足的弱点。

从本质来说，矿产资源规划是一种行政规划，即行政机关为了在未来一定时期内达到特定行政目的，或实现某种行政理想就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为。[4]作为一种行政行为，我们从行为主体、法定职权、目的与法律意义剖析矿产资源规划：

第一，行为主体是矿产资源规划与其他行政行为区分的首要参数，规划是公共权力的运用，是一项重要的政府的行为，是政府的一项职能。矿产资源规划机关通过规划的制定、审查、修改、审批、监督等手段对矿产资源利用进行干预，实质上是对矿产资源如何有效利用的配置管理。

第二，作为规划机关积极行政的一种方式，虽然矿产资源规划的出发点是为了保证矿产资源有序利用而进行的安排，但不能因其初衷的善良而打破“法无授权即禁止”的基本准则，规划机关必须在法律、法规的授权范围内行使规划职权，任何滥权和越权都归之无效。

第三，通常认为规划的目的仅在于保证行政权力的有序行使、促进行政目标的有效实现。但权力是公民授予的，不能单纯追求行政效率。矿产资源规划通过对附着在矿产资源上的各种利益进行整合，不仅达到个体利益与公共利益的一致，还要确保环境利益与政治利益、经济利益的和谐。

第四，如果具备一定的法定情形则引起一定的法律后果，即矿产资源规划具有法定效力。当前有些学者未明确规划的法定效力，或者仅认为在行政机关系统内具有效果，使得规划游离于法律规范之外。有必要强调矿产资源规划一经确定，对法律关系主体具有约束力，非因法定事由、非经法定程序，不得违反和变更。

二、规划在矿产资源领域的生成

作为资源必须满足两个条件，即可利用性和稀缺性。可利用性说明资源可以在社会成员中进行分配，稀缺性则决定资源必须被公正和有效率的分配。矿产资源不仅具有经济属性更有环境属性，不仅满足经济需求，更要满足环境需求和社会需求，而其自然属性又使其具备潜在资源的特点。

矿产资源的稀缺性和排他性，是其与其他自然资源的最大差异。任何人占有一定的矿产资源，便意味着他人不能同时占有。从这一角度，矿产资源利用的个体选择就不是私人的事，而与社会整体息息相关。矿产资源的稀缺性要求对个体选择进行控制，制定矿产资源规划，以确定有限的适合某种用途的矿产资源利用方式。如何合理利用矿产资源，如何在多种适宜性中确定一种方式，必须经过有计划的安排，才能达到成本与效益上的比较优势。否则，就难以使矿产资源利用符合整个社会经济发展的要求，无法实现社会、经济、环境可持续的发展目标。而且，矿产资源不同用途之间的非合理性转变也会产生巨大的浪费和损失，只有实施矿产资源规划，才能把握矿产资源利用方式的合理性、持久性，避免矿产资源利用方式非合理变更造成的不良后果。对不合理的矿产资源利用活动实行必要的调整，也必须通过规划安排，以减轻这种变更对其他矿产资源利用活动的冲击。

在资源配置中，市场依据“货币选票”而非综合利益最大化的原则。资源对不同的人来说，意味着不同的价值，不能通过货币进行衡量，人们可能希望牺牲一些经济效率和增长以换来更大的公平、更多的自由与安全以及更美好的环境。而市场无法反映不同的人们追求自由、平等、安全、环境等价值的真实偏好，自然也就无法真实反映矿产作为潜在资源的实际价值以及矿产利用中的多种利益。因此，完全依靠市场机制配置矿产资源的方式很难平衡多种利益，真正体现公平、正义。在现代民主、法治基础上实施的矿产资源规划行为强调政府对各方利益的协调，强调各方意见对规划结果的影响，因而是一种既能有效节约成本，又能考虑不同主体的不同价值取向和不同利益需求的潜在矿产资源的配置方式，使矿产资源规划中包括环境公益在内的多种利益得以平衡，社会的公正和公平得以体现。

每个矿产资源利用者都自由的追求个人利益，选择拒不合作的策略，不考虑对他人强加的社会成本，而产生矿产资源利用外部性的问题。纵容这种具有破坏性的竞争行为持续存在，最后产生的将是哈丁所描述的“公地悲剧”，造成矿产资源的耗竭、利用的空间结构性破坏。要期望个体构成大型社团追求共同的或公共的利益，防止发生“公共事物的悲剧”，多数情况是不现实的。相反，要有某种形式的集体选择，其结果之一就是制定普遍遵守的矿产资源规划，并借助政府这样的具有强制权力做后盾的公共组织来执行。政府通过规划，确定矿产资源利用的总体目标和实施措施，用以引导和制约各种矿产资源利用及管理活动，以预防形式保证各种公共利益，尤其是环境利益与政治、经济利益，并实现公共利益与私人利益的平衡。

在矿产资源利用活动中，“集体理性能够有效的代替私人理性，而且社会体系可以被推动起来适应集体所愿的未来状况”，“有组织的社会可以理性和科学的推动未来历史进程，因而保证进步并确保公共利益得到实现”，[5]因此，矿产资源规划得以作为一种公共规划存在。市场不能提供适当机制协调矿产资源利用中的个体利益和公共利益以及宏观上的不同类型利益的关系，而作为国家干预重要手段的矿产资源规划则可以提供此种利益衡平的平台，弥补市场机制在矿产资源利用中的盲区。当然，在承认矿产资源规划表现出的集体理性可以在一定领域取代以个人规划为标志的个人理性的同时，也绝不能忽视矿产资源规划作为行政权力的行使，丝毫没有收敛的倾向，反而在违背着当初人们赋予权力时的初衷，以各种方式破坏仅存的行政理性，侵害多种形态的利益。

三、矿产资源规划的法治诉求

法治是一种源远流长的意识形态，更是一种治国方略。美国法学家富勒提出了法治的八项基本原则：法律的一般性，即人们有规则可循法律是对一般人都适用的，同样情况应同样待遇；法律是应公布的；法律是适用于后来的行为而不是溯及既往的；法律应是明确的；法律中不应有矛盾；法律中不应要求不可能之事；法律应是稳定的；行为和法律应是一致的。[6] 其中，法治最重要的价值就在于按照既定的法律行事。对法治的威胁和危害主要不是来自于公民，而是来自于政府，行政权力与社会接触最直接，运行自由度特别大，极容易无限膨胀，依法制约的重点就是行政权力。法治政府意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束，这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”[7]19世纪自由法治国时代，产生于自然法思想的自由民主潮流成为当时相对先进的思潮，人们服膺于干涉最小的政府即是最好的政府。但20世纪以来，政府必须改变传统的“守夜人”角色，在广阔的空间内行政大显身手。“国家应该是一个服务全民的‘服务国家’……国家及行政对人民提供这种‘广义’的‘服务’，由狭义的‘治安’行政到有‘对价’性质的公用事业服务……都可以包括在现代‘服务国家’的服务范围之内”,“生存照顾乃现代行政之任务”。[8]在这样的思潮中，行政机关担负起服务造福民众的功能，公众有权期望行政机关提供最有效的服务。

经济学家艾智仁认为：竞争、资源稀缺、歧视、行为约束和财产权利，这五个概念其实是等价的。[9]如果我们承认矿产资源稀缺，我们就不得不承认理性的人们对矿产资源的竞争利用。矿产资源规划正是规范矿产资源利用的竞争标准的有效方式，且规划行为是一个公共管理过程，为矿产资源利用中多种利益的实现提供一种利益衡量机制。但由于矿产资源规划本身具有裁量权，存在滥用的倾向，规划机关容易“假公济私”，表现自己的偏好，谋求自己的利益，导致矿产资源利用中多种利益的冲突难以在规划环节得到充分的协调和平衡，因此矿产资源规划必须由法治予以规范。而且我国面临着矿产资源供需矛盾突出、后备资源紧缺、开发方式粗放、结构和布局不合理、矿山环境污染和生态环境破坏严重等诸多迫切需要解决的问题。矿产资源规划却无法有效的承担起科学、合理安排矿产资源的利用，一个重要的原因就在于其法律属性不够明显，强制性不够，使人们认为其是可有可无的一个制度。加强法律对矿产资源规划的规制，实现矿产资源规划的法治化，保障矿产资源规划的正当性、合理性和科学性，是法治政府无法回避的内容。

第一，实现政府与公民的良性互动。矿产资源规划是政府为了最大程度地提供服务而合理利用矿产资源，关系政治、经济、环境及个体多方利益的重大公共事务和增进福利。公民参与制定矿产资源规划，既是当家作主又是维护权益的体现。

第二，有效维护规划权，提高行政效率。通过制定法律，确认规划权是行政权的重要内容，并对规划权的范围、限度、方式作出明确规定，保证矿产资源规划机关规划行政的开展不受其他力量的干扰。

第三，防止规划权的恣意扩张。矿产资源规划内容牵涉各个层面的多方利益，规划权的滥用会造成资源的巨大浪费。为杜绝规划的随意，对规划权予以法律控制，防止其偏离法律的宗旨，同时保障理性选择，提高规划决策的科学性。

四、矿产资源规划中实体控制与程序控制的鉴选

虽然矿产资源规划是保护矿产资源的指导性文件，但是其无法摆脱作为政府行为的基本特征。“权力（利）—行为—责任”模式是法律对权力（利）控制的主要模式。对矿产资源规划进行法律控制并不是削弱规划权力，只是将规划权力置于法律的规范下，保持规划的合法性、合理性、科学性。对规划行为进行法律控制，首先是实体规范，即从组织法上授予规划的权力和从行为法上限制规划的空间。如：《矿产资源规划管理暂行办法》第9、10条规定了编制矿产资源规划的基本原则，第11至15条规定矿产资源规划的编制权限等等。但这些规定十分抽象、模糊，操作起来也具有极大的不确定性。什么叫“综合考虑经济效益、社会效益、资源效益和环境效益，正确处理好矿产资源开发利用与地区经济发展、其他自然资源利用和生态环境保护的关系”，没有具体的量化标准，在实际过程中就会因人而异，差异很大。实体制约效果是与实体规范的细密程度成正比的，实体规范越具体，制约效果就越好。客观的说，实体规范对规划的控制收效甚微，想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或判断要素等。[10]原因主要在于：

第一，矿产资源规划本身的特点，影响了实体规范功能的发挥。矿产资源规划立足于现在，对矿产资源未来布局和安排，具有未来导向性，不可避免地带来不确定的问题，事前用实体条文对规划进行制约具有局限性。同时，矿产资源规划的制定受现实的限制，当规划的理想与现实的多变难以协调时，规划的修改难以避免，刚性的实体规范必然造成规划的滞后。由于不确定性和动态性，立法随之变得原则和模糊，无疑也稀释了实体规范的控制功能。

第二，矿产资源规划是集地方立法与规划行政于一身的行政行为，规划机关拥有大量的裁量权，同时，矿产资源的复杂性也需要规划机关制定的规划有足够的灵活性与之相适应，规划裁量权成为矿产资源规划的核心，因此，法律要对规划机关制定的矿产资源规划在内容上作出非常详尽的限制，是不可能的。丰富的社会经济生活要求国家裁量权相对扩大，实体规则的控权功能有所减弱，而程序控权的功能有所加强。这是决定实体规范的局限与程序规范的优越最主要原因。

实体规范的有限使我们将目光聚集在程序规范的控制中。在世界范围内，很多国家已经成功的对矿产资源规划进行程序控制。例如德国，通过整套完整的程序方法对规划进行控制，保证了公平和效率。我们有理由认定矿产资源规划的程序是对其进行法律控制的更有效手段。

五、矿产资源规划正当程序的最低标准

从法学的角度，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续等作出决定的相互关系，但程序不能简单的还原为决定过程。[11]这种程序必须具有法律的基本特征：一是正当过程，其最低标准——公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会；二是中立性，需要通过一系列制度来保证，例如决定者的资格认定、人身保障以及回避制度、分权制度、听证制度等等；三是合理化，其要求把理性和经验结合起来，是程序效率的保障。同时，合理化也意味着要对决定的动机和根据给予一个最适当的理由说明，使之得到社会的承认。

矿产资源规划是社会成员对矿产资源如何利用而达成的“契约”，规划的制定过程是契约形成的交涉过程。而程序则是交涉过程的制度化，正当程序通过对不同角色的参与者权利义务的分配，形成一种分工上的制约与平衡。因此，规划要取得公平、公正、合理、科学的结果必须以正当的程序设计为前提，以保证最低限度的公正。[12]在矿产资源规划的程序中，应该有以下最低标准的程序制度。

（一）信息公开制度

科学、合理的矿产资源规划不是依靠“拍脑袋”想出来的，而是在阳光下诞生的。行政公开是行政机关对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向公民、社会公开与行政职权有关的事项。通过行政公开，公民可以有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过行政公开，监督行政机关依法行使行政权力，预防控制行政权力的滥用和提高行政行为的可接受性。当政府行使权力可能影响民众权利时，告知该个人有关的信息体现了程序对个人尊严的承认，意味着程序将个人当作值得尊重的主体来对待。

德国《联邦行政程序法》规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”台湾《行政程序法草案》也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及到地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公开展示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。

矿产资源规划的公开制度一般包括依据公开、资讯公开及行政决定公开三方面内容。（1）公开制定矿产资源规划的法律依据，表明身份。现代法治国家奉行“行政在法”，无授权即无行政，规划机关欲制定影响各方利益的矿产资源规划，应有法律上明确的依据，这种法律依据应让民众知情，以便监督规划机关是否依法行政。（2）公开矿产资源规划的草案，包括草案的具体内容及背景资料。公开草案有利于民众了解规划机关的意见，明确双方的争点，为对规划不服者整理、提出意见作出准备。阐述背景资料，有利于民众了解规划机关对规划裁量权的行使是否合理，有无考虑相关因素，有无受不相关因素的干扰，是否遗漏足以影响规划裁量的重要事实。（3）公开确定的矿产资源规划，并对争议之点进行相应的解释。权益受拘束的民众可以按照规划安排自己的活动，也可以监督规划机关是否真正、有效的实施矿产资源规划。对争议焦点进行解释更有利于矿产资源规划的正当性，尤其是对听证中争议的解决措施进行说明，这种说明理由不仅可以防止听证流于形式，而且也是确保行政权正当行使的强有力的法律机制。

（二）公众参与制度

矿产资源规划的公众参与是一个事物的两个方面，公众参与规划过程，是发表意见的过程，也是规划机关听取意见的过程。公众参与可以分为两个阶段进行——规划草拟、规划磋商阶段。在规划草拟阶段，由于规划还没有成行，此阶段应以规划拟定机关为主，但为保证规划草案不至于引起社会普遍的反对，也应有公众的参与，但这种参与是一种征求意见式的浅层参与，一般通过调查问卷、走访等方式进行。我们关注重点是规划磋商阶段的参与——听证。在规划磋商阶段，规划已经基本成形，民众掌握比较充分的资料，形成自己的判断，在听证中表达意见，对形成最终规划内容有直接影响，是一种更为全面、深入的参与。

参考美国行政立法中的听证制度，将听证程序分为正式程序和非正式程序、混合程序。正式程序即“审判式听证程序”，行政机关仿照法院的审讯程序，进行提交证据和反询问证人的听证程序。由于大部分时间浪费在证人的相互盘问上，行政机关的活动几乎处于瘫痪状态，严重影响行政机关为了保护公众而制定新规章的能力。[14] 除法律特别规定，行政机关很少运用正式听证程序。非正式听证，也即“通告—评论”程序，系对行政立法最低限度的程序要求。非正式听证程序保持了行政机关的主动性和灵活性，但给相对方极少的知情权和抗辩权，从而难以有效保障相对方的权利。混合程序，是指行政机关在制定规章时采用通信、舆论评论、口头评论、会议评论以及听证等公众参与方式听取意见，可以有效的弥补前两种听证程序中无法克服的缺陷。

我国的听证程序刚刚起步，究竟是以最小限度的程序制约来授权行政机关灵活处事，还是设定比较正式的程序，允许民众就规划的事实基础和政策性选择提出异议，是一个两难的选择。对于矿产资源规划的听证，由于涉及较多的立法性事实和社会、经济、环境甚至个体利益的判断，更需要规划机关的裁量，发挥规划机关的理性。这种听证可以是一个有弹性的条款，比如“听证的形式可以由行政机关根据具体情况平衡考虑政府利益、个人利益的重要性以及程序本身的有效性三个方面的因素来决定”。但无论如何选择，都应当保持最低限度公正的底线：程序无偏私地对待当事人；在行使权力可能对当事人之权利义务产生不利影响时必须提供某种形式的表达意见和为自己利益辩护的机会；说明理由。

面对未来，人们总是满怀期望，急切地想透过现实，了望未来，设计未来。然而未来的魅力从来都不在其“定数”之上，恰恰相反，不确定性以及由此带来的无限可能性给“现在”的人们极大的勇气和力量。

矿产资源规划制度作为我国法制建设的重要组成部分，其进步需要理论研究者给予更多的理性关照，同时也呼唤实践者做出积极的努力。而规划是矿产资源可持续利用的源泉，如何使其焕发更多的青春，如何使其更加符合我国社会发展现状，如何更加符合改革开放和社会主义市场经济建设，是我们需要长期探索的课题。


【作者简介】
胡耘通，男，重庆大学法学院环境与资源保护法2008级博士研究生。研究方向：环境保护与资源规划。


【注释】

[1] 国土资源部规划司：《矿产资源规划研究》，地质出版社2001年版，第3页。
[2] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第563页。
[3] Forester, John: Planning in the Face of Power, University of California press, 1959. 27.
[4] 陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第314-315页。
[5] M·M·Webber: A Difference Paradigm for planning, in planning Theory in the 1980s: A Search for Future Directions, R·W·Burchell and G·Sternlieb, (Center for Urban Policy Research, Rutgers University，New Brunswick，N J，1978),151-152.
[6] 沈宗灵：《依法治国，建设社会主义法制国家》，《北京大学学报》，1996年第6期。
[7] [英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社1997年版，第73页。
[8] 陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第89、81页。
[9] Alchian: Some Economics of Property Rights, in Economic Forces at Work, Liberty Press, 1977, 127-149.
[10] 周佑勇、王青斌：《论行政规划》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2005年第1期。
[11] 季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页。
[12] 王锡锌：《正当法律程序与“最低限度的公正”——基于行政程序角度之考察》，《法学评论》，2002年第2期。
[13] [美]诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，王建凯译，中国社会科学出版社1991年版，第330页。
[14] [美]施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第151页。