论金融体制改革与中央银行立法
发布日期：2004-08-03 文章来源： 互联网
「内容摘要」： 金融是市场经济国家宏观调控的重要工具，金融体制改革是我国经济体制改革的重要一环。目前我国金融体制改革面临三大任务，而建立健全中央银行宏观调控体系，加强对金融业的管理、监督与调控是其核心。为此，必须迅速地制定和颁布中央银行法，就中央银行的性质与职能，中央银行在国民经济中的法律地位，中央银行的货币政策目标和工具，中央银行的组织体系、管理体制、职责权限，中央银行与政府、财政部门及其他部门的关系，中央银行与商业银行、政策性银行和其他金融机构之间的关系加以规范。
「关键词」：中央银行 中央银行法 中央银行立法结构 中央银行货币政策目标
在我国经济由传统的计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中，宏观调控至关重要。深化改革，不仅包括深化企业改革，培育市场体系，也包括加快建立与之相适应的宏观调控体系，以促进国民经济持续、快速、健康发展。在市场经济国家，金融一直是国民经济宏观调控的强有力的工具。近些年来，鉴于金融改革事关全局，因而在改革中采取了十分审慎的态度，一些金融改革的措施并未触动深层次、带根本性的问题。金融改革进展缓慢，在某种程度上已经严重滞后于经济体制改革，制约着经济体制改革的深化。在加快改革、加速发展呼声日高的今天，金融体制改革已不能再走一步看一步，规避难点，而必须确立整体设计，全面推进的改革目标。
社会主义市场经济体制确立后，我国金融体制改革面临三大任务：其一是建立健全中央银行宏观调控体系，加强对金融业的管理、监督与调控；其二是实行政策性金融与商业性金融分离，建立以国有商业银行为主体，多种金融机构并存、协作的金融组织体系；其三是建立规范有序、适度竞争、严格管理的金融市场体系。其中，首要的核心的任务是要建立和完善中央银行的宏观调控体系。为此，本文拟就金融体制改革与中央银行立法的几个问题作一简要论述。
一、中央银行立法结构问题
中央银行作为代表国家进行金融调控与管理的特殊金融机构，决定了中央银行立法不同于普通（商业）银行立法。中央银行是国家主管货币与信用的金融机构，是货币发行银行和政府的银行。中央银行不以普通企事业单位为客户，而以其他银行为客户，所以中央银行又称“银行的银行”。中央银行与商业银行及其他金融机构的关系，相当于政府主管部门与普通银行的关系。由于中央银行特殊的性质及其权利、义务、责任不同于普通银行，因而许多国家在银行立法时，将中央银行单独立法，称为《中央银行法》，其他银行立法称《普通银行法》。
所谓中央银行法是调整中央银行的金融管理行为及由此而产生的金融管理关系的法律规范的总称。它是经济管理法和经济调控法，而非经济协作法。综观市场经济国家的中央银行法，一般立法结构主要由下列内容构成：
1.总则。一般规定立法宗旨，中央银行所在地，中央银行分行体系、分行设立制度、撤销程序，中央银行资本来源及运用限制等。
2.中央银行组织机构。主要包括：中央银行最高领导机构理事会或管理委员会的组成、人数、来源、任期；监事会的职权、违法情况的查处，行长或总裁的任期、任职条件、职责、行长缺席代理，中央银行下设的职能机构（如业务机构、发行机构、国库、金融研究机构、会计机构、稽核机构）及其职权范围等。
3.中央银行业务。内容包括：管理政府部门、商业银行及其他金融机构和涉外金融机构的金融事务，货币发行职权、造币管理、货币单位体系及发行准备、发行数额定期公告、残币回收与兑换、旧币公告收兑，再贴现业务及其利率、期限管理，资金再融通业务，规定或指导银行利率、保管存款准备金并调整准备金率，公开市场业务操作，票据交换、银行清算、外汇买卖、经理国库及发行金融债券等。
4.中央银行的预算和决算。中央银行每一会计年度开始前应编制预算，经理事会批准后执行。年度终了后，应作出决算报理事会审核。此外，还规定了银行会计各项目的提取比例及损益调整方法等。
5.中央银行的法律责任。主要规定中央银行及其人员在行使职权中，如果违反法律或有关规定时，应承担的法律后果。从法律责任主体看，分为中央银行的责任、主要负责人的责任、直接责任人员的责任；从责任的性质来看，分为行政责任、刑事责任。
上述可见，中央银行立法一般要确立：（1）中央银行的性质和职能；（2）中央银行在国民经济中的法律地位；（3）中央银行的货币政策工具、组织体系、管理体制、职责权限；（4）中央银行与政府、财政部门及其他部门的关系；（5）中央银行与专业银行、商业银行和其他金融机构之间的关系。
二、中央银行与政府的关系
综观世界各国金融实践，尤其自第二次世界大战以来，中央银行与政府的关系一直是一国宏观经济管理中的一个不容忽视的问题，中央银行的法律地位是否独立亦导源于此。国家实现宏观经济目标，需要财政政策与货币政策配合使用，但中央银行担负的任务与工作侧重点并不一定在任何条件下、任何时期都同政府所担负的任务和工作重点相一致。因此就产生如何用立法来正确、合理、科学地协调两者之间关系的问题。从中央银行学的角度来看，中央银行与政府的关系应遵循以下两个原则：
1.国家经济发展目标是中央银行活动的基本点。任何国家中央银行的活动，都离不开该国经济、社会发展的总目标，否则，其活动就将失去最起码的支撑点。在中央银行制度的建立与发展过程中，已蕴含着这种关系。中央银行货币政策是实现国家发展目标的重要工具，国家干预和调节经济，要通过货币发行量来实现。中央银行不以盈利为目的，对国家经济发展目标必须予以支持。否则，货币政策自行其事，足以影响国家经济目标的实现。正是基于这一点，所以各国中央银行立法要求中央银行制定和执行货币金融政策，不仅要考虑到自身担负的任务和承担的责任，而且要重视国家利益，尽量与国家经济目标保持一致。
2.中央银行货币政策要符合金融活动的客观规律。在具体制定实施货币政策、措施时，中央银行要充分考虑国家资源、社会积累、货币信用规律，不能一味地听命于政府，而应保持相对的独立性。因为政府与银行所担负的任务并不相同。政府是政治实体，侧重政治效益、社会效益，往往引发超经济行为；银行是经济实体，侧重于经济效益，必须按金融规律办事。中央银行在国家经济目标的指引下，通过货币政策及其措施保持相对独立，能对政府的超经济行为起到制约作用，割断国家财政与货币之间过份依赖的弊病，防止在特定的政治需要和脱离实际的计划条件下，不顾必要和可能，而牺牲货币政策，使其堕入短期化的陷井，影响经济的长远发展，损害国计民生。
（一）市场经济国家中央银行与政府关系的立法比较
虽然存在上述两个基本原则，但各国中央银行立法，根植于历史文化渊源和经济、政治背景的不同，以及对中央银行独立性程度理解的差异，致使在处理中央银行与政府关系的立法做法上也就存在较大的差别。概括起来，可分为三种类型：
1.独立型。以美国、德国的中央银行为代表。此类中央银行一般都具有较高的法律地位、较强的独立性。在组织体系上直接对国会负责，独立于政府，政府不能对它直接发布命令，干预其货币政策行为。其人事、财务也与政府相对独立。如《德意志联邦银行法》第12条规定：“德意志联邦银行在行使本法授予的权力时，不受政府指令的干涉。”又美国《联邦储备法》第10条第1款规定：美联储最高权力机构-理事会由七名理事构成，他们必须经参议院同意后，才由总统任命。其任期长达14年，每两年更换一名理事。由于美国总统任期最长不超过两届（8年）；且两者起始期不同，因而，总统在任期内无法更换理事会的多数成员，从而也就保证了理事会不受党派和政治的影响，尽可能与行政当局保持相对独立性。
2.半独立型。即名义上隶属于政府，但实际上具有相对独立性。如日本、英国的中央银行名义上均隶属财政部，但在实践运作过程中，由于政府权力行使的自我理性约束，以及中央银行法对政府权力的限制（如按日本银行法规定，在日本银行决策机构中，日本政府部门大藏省、经济企划厅所派的两名代表无表决权），因而，在决定重大问题时，中央银行都保持了较大的独立性。
3.依附型。如意大利、巴西的中央银行。按这类国家的中央银行法规定，中央银行不仅在法律上隶属于政府，而且只能根据政府主管部门的指令来制定货币政策，采取重大金融措施则必须经政府批准。对于中央银行作出的决议，当政府认为必要时，有权停止或推迟中央银行决议的执行。
（二）我国中央银行与政府的关系
目前，我国中央银行隶属于政府，独立性较弱。《银行管理暂行条例》第5条规定：“中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行”。由此可见，中央银行是被立法纳入国家行政机关的序列的。在组织机构设置，人事安排方面也深受政府部门的干预。如分支机构完全按行政管理区划设置，在中央银行的最高决策机构组成及议事规则方面，规定其成员由中国人民银行的正副行长和少数顾问、专家以及财政部的一位副部长、国家计委的一位副主任、各专业银行行长、中国人民保险公司总经理组成。由中央银行行长担任理事长，并且从理事中选任副理事长，讨论问题不一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。据此不难看出，我国的中央银行过份地依存于政府。勿庸讳言，这种体制有其最大的优点，那就是有利于保证中央银行的货币政策与政府的财政政策相统一、相衔接。但是，随着市场经济体制的建立和发展，这种体制的缺陷便会日见明显。首先表现为中央银行不具备权威性，没有自主制定和执行货币政策独立的、超然的权力。长期以来，我国中央银行一直隶属于国务院，是国务院领导下分管国家金融事务的职能部门，与计划、财政部门的关系过于密切，因而难以避免受政府计划的影响，也在一定程度上制约了中央银行依据市场走向独立、灵活地运用货币政策进行宏观调控。通常是政府及其职能部门乃至中央银行自身都认为中央银行应责无旁贷地保计划、保财政，而不问其是否科学。另外，货币发行权归政府，中央银行更多地是执行功能，货币政策的最高决策取决于政府的需要。结果，中央银行对政府的行为没有丝毫制约力，相反却受制于政府部门，极易导致经济秩序的混乱或经济萧条。
因此，改革中央银行与政府部门的关系，确立中央银行独立、超然、权威的地位，使其货币政策能够获得真正独立，并以立法形式对相关制度予以确认，就具有十分重要的意义，它有利于形成中央银行对政府投资行为和财政政策的外部监管机制，并保证经济的平稳发展。
在具体的立法对策上，我们认为：（1）为确保中央银行宏观调控体系的独立性，在中央银行的决策机构和人员组成上，应规定其成员由中央银行行长、副行长、商业银行行长及少量专家、区域分行的行长和政策银行的行长组成。政府部门成员不得进入决策机构。但为促进财政政策和货币政策尽可能地衔接和统一，也为支持政府的宏观调控政策，可允许政府派代表出席会议，陈述政府意见，但其本身不得享有表决权。总行行长宜由人大通过、由政府任命，重大决策采取投票表决方式。（2）明确规定中央银行与政府的资金往来关系，切实理顺中央银行与财政部、政府及其他经济主管部门之间的关系，使之相对独立开来。禁止政府向中央银行透支，限制政府向中央银行的借款数额，以防发生财政发行。我国现行《银行管理暂行条例》对财政部向银行透支作出了明确的禁止性规定，但尚未提及借款的最高限额，因而在制定《中央银行法》时，有加以规定的必要。此外在改革中央银行与国家财政的资金关系的问题上，以下共识非常重要：（1）中央银行作为政府的银行或国家的银行指的是中央银行是国家金融事业的管理机构，代表国库收支，代表国家从事有关国际金融事务，而决非或主要作为国家或政府的出纳，不科学、不顾社会经济后果地满足政府的各种资金需要。（2）中央银行应超脱于商业性经营活动，不经营任何以盈利为目的的金融业务。保证自身行为的规范化，对金融体系的监管才会切实实现。
三、中央银行的组织体系
按《银行管理暂行条例》的规定：“中国人民银行根据经济发展需要设置分支机构”。但在现实生活中却是按行政区划设置的。北京设总行，省、自治区、直辖市设“一级分行”，在中心城市设“二级分行”，在市县一级设支行。在这种体制下，地方政府尤其是省级政府对当地的人民银行干预的比较大，表现在人事安排、信贷规模和中央银行贷款分配等方面。特别是地方政府向人民银行分行施加压力，让其向总行多要贷款、放松对本辖区金融机构的金融监管，想法钻政策的空子，使中央银行分支机构地方化，极大地影响了国家宏观调控政策的贯彻实施。
要改变这种状况，消除地方各级政府对中央银行的影响和干预，我们认为切实可行的办法是努力创造条件按经济区域而不是按行政区划来设置中央银行的分支机构。这既符合国际惯例，同时也有利于促进适应不同层面经济区域的金融中心的形成。此外，在中央银行的立法中应当明确规定：中国人民银行分支机构是中国人民银行的派出机构，其职责是根据总行的授权，负责管理、监督本辖区金融机构及其业务活动。在银行业务和干部管理上实行总行垂直领导和统一管理，不受其他政府部门和地方政府的行政干预。
四、中央银行的货币政策目标
中央银行的整个运行都与货币政策密切相关，无论其作为发行的银行、政府的银行，还是银行的银行或金融行政管理机关，都是围绕着制定和贯彻执行货币政策而操作。因此，货币政策是中央银行完成其任务和实现其职能的核心所在。在市场经济国家，货币政策的一般目标有四个：稳定币值、充分就业、经济增长、平衡国际收支。从各国宏观调控的实践来看，政府行为的出发点主要是促进经济发展和市场繁荣，创造就业机会，而中央银行的货币政策则侧重于稳定货币，以稳定货币为首要的任务。而我国的中央银行长期实行“稳定货币发展经济”或“发展经济稳定货币”的双重目标，并且常常是以发展经济代替或冲击稳定货币，自然也就分散了中央银行宏观调控的重心与力度，导致货币发行失控，搞财政发行。结果从根本上阻碍了中央银行稳定货币政策目标的实现，这也是我国通货膨胀率居高不下的重要原因。因此，应以中央银行立法的形式，明确规定中央银行货币政策目标的单一性，即把稳定货币作为中央银行首要的基本的任务，并对中央银行发行货币的权限、发行额度、发行准备等做出定性、定量的规定，保障货币的经济发行。
为了实现我国中央银行的货币政策目标，必须转变中央银行的金融宏观调控手段，尽量减少或少采取行政管理办法，借鉴和采用西方国家的“三大法宝”和其他间接调控办法管理金融。首先是建立存款准备金制度。中央银行应根据金融业务种类和经济发展的地域差及存款额的大小和期限，实行不同档次的准备金率。同时，中央银行一定要保持稳定货币的重要职能，对专业银行或商业银行上缴的存款准备金不得动用，其发放再贷款的资金来源只能是专业银行或商业银行在中央银行的超额准备。中央银行发放的再贷款只能是临时性、日拆性的，并且宜以贴现方式为主要形式；其次是再贴现手段，即通过对商业票据的贴现来调控金融市场。为强化这一货币政策手段需要作好下列工作：（1）目前中央银行应主要以再贴现形式提供信贷调剂规模和再贷款，再贴现应与中央银行短期贷款挂钩。（2）通过改变贴现率，增加或减少专业银行、商业银行的再贴现成本，从而影响其收放信贷的规模。（3）对商业银行、专业银行贴现所需要的资金，中央银行应优先保证，商业银行、专业银行也应将其掌握的信贷资金的一部分划出，作为贴现资金。（4）大力推广商业票据的使用范围和使用对象，增强其流通性，发挥其融通资金的职能。再次是公开市场操作手段。即在公开市场上买进或卖出国债或其他最佳商业票据，以此来紧缩或扩张金融。公开市场操作是市场经济国家运用最为频繁，所起作用最为广泛而富有弹性的一种经济调控手段，我国也应尽快地完善和开展这项业务，以便适时地调控金融市场，并为国债的发行培育有组织的市场。
五、中央银行与专业银行、商业银行及其他金融机构的关系
中央银行除了肩负保持币值稳定的基本任务外，在市场经济国家无一例外地都负有一定的金融监管方面的职责。为此，我国的中央银行法也必须对中央银行与专业银行、商业银行及其他金融机构的关系予以界定，确定中央银行与专业银行、商业银行及其他金融机构之间的领导与被领导、调节与被调节、管理与被管理、监督与被监督的关系，要以立法的形式明确规定所有金融机构在业务上必须服从中央银行的领导和管理，赋予中央银行一些法定的权力：
1.领导权。即由中央银行核定专业银行、商业银行和非银行金融机构的业务范围、业务分工和种类，决定专业银行、商业银行和金融机构的设置、撤并，确定其存、贷利率水平。
2.调节权。通过调节存款准备金率、再贷款率、贴现率、公开市场业务等，调节和控制金融机构的业务规模和资金运用结构，引导资金流向。
3.管理监督权。（1）对金融机构实行注册管理。统一规范金融机构设立条件和审批程序，由中央银行根据申请者的条件和经济发展需要统筹规划，严格审批。（2）管理其业务范围，监管其资金运营效益和经营风险：统一规范金融机构业务监管和经营审计，各商业银行、专业银行及其分支机构应定期向中央银行呈报反映其资产负债、损益、财务状况变动、利润分配等会计、财务报表以及中央银行要求报送的其他资料，中央银行应增加对各类金融机构全部资产的年度终结审计。（3）强化预防性的金融管理措施，对金融机构定期审查，对资产坏帐率超过警戒线和资本充足率、存款备付金率限期达不到规定要求，违反金融政策法规的，要予以警告或责令停业整顿，对于情节严重的要移送司法机关处理。
4.纠纷仲裁权。中央银行应有权对专业银行、商业银行以及其他非银行金融机构间的纠纷进行调解，在调解不成时可以按规定进行仲裁。
近年来，银行和各类金融机构发展很快，中央银行监督部门力量相对薄弱，难以对众多的金融机构特别是基层金融机构实施系统、全面、及时的监管。因此，除了在立法上赋予中央银行上述权力外，对目前金融系统内部的监督体系也要重新组合、调整，把金融执法、纪检监察、业务监督等职能都集中于中央银行，由中央银行统一实行。中央银行在强化监督管理职能的同时，应逐步建立纵向分级派驻制度与横向同级派驻制度相结合的强有力的监督体制，与各专业银行、商业银行的内部监管相配合，中央银行侧重于对其他银行和非银行金融机构贯彻执行国家金融政策、法规、制度的监督管理，其他银行与非银行金融机构侧重于对所属分支机构落实本行经营方针、业务计划、发展目标的检查、控制。这样，通过职能中心的分离，达到强化中央银行外部监督管理职能和其他银行内部监督管理职能的双重目的。
