交通局以相对人不知晓的内部通知为依据对其财产予以扣押的行为系违法行政行为

【关键字】扣押  违法  行政赔偿

【案情简介】

上诉人（原审原告）：曾繁更、戴春财

被上诉人（原审被告）：临高县经济贸易交通局

 2002年4月16日凌晨5时，被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员对临城镇东门市场生猪肉产品摊位进行检查时，要求上诉人出具证明生猪肉产品＂手续完备＂单据接受检查，上诉人表示单据未随身携带。被上诉人执法人员当即将上诉人摊位上的生猪肉产品扣押拉回被上诉人处。被上诉人执法人员未在扣押现场对扣押的生猪肉产品进行过秤、亦未在现场填写扣押清单交给上诉人。当天上午，上诉人将证明生猪肉产品为合格品的＂手续完备＂单及税单交给被上诉人检查，被上诉人经审查后，同意解除扣押，要求上诉人将生猪肉产品领回，但上诉人以东门市场已过上市时间为由拒绝领回生猪肉产品、要求被上诉人赔偿损失，被上诉人予以拒绝。当天下午，被上诉人对扣押的生猪肉产品进行了销毁处理。被上诉人于2002年4月18日以（临）经贸交字〔2002〕第4号《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》以上诉人戴春财＂上市销售的猪肉产品所盖的检疫章不是临城定点屠宰厂使用的检疫章、其猪肉产品属非法屠宰的猪肉产品＂为由，作出没收非法屠宰猪肉产品62公斤的处罚决定。但没有合法证据证明被上诉人将该处罚决定书送达给了上诉人。上诉人于2002年8月7日向原审法院提起诉讼，请求确认被上诉人扣押生猪肉产品的行为违法、并赔偿经济损失人民币6439．7元及赔礼道歉。

 一审法院判决：一、确认被告扣押原告猪肉产品的行为合法；二、驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费100元由原告负担。

上诉人曾繁更、戴春财上诉称，上诉人准备销售的生猪肉是定点屠宰的，已经肉检人员检验合格、并交缴了有关的税费，被上诉人的执法人员来检查时，我们已经说明，有关的单据未随身携带，但被上诉人的执法人员在未出示证件表明身份、亦未查明清楚的情况下，强行扣押了猪肉，扣押时未过秤、亦未开具扣押清单，在一审法庭上出示的所谓＂清单＂是事后补的，该所谓的清单没有我们的签名确认。被上诉人执法人员称猪身上所盖的检疫章是假的，仅凭一般工作人员的书面证言，并没有专门技术部门作出鉴定，缺乏权威性和合法性。一审判决认定事实不清，证据不足。请求二审法院撤销原判，判决确认被上诉人扣押猪肉的行为违法、并赔偿经济、运费及声誉损失合计6439．70元。
被上诉人临高县经济贸易交通局二审未提交书面答辩状。其委托代理人在庭审中口头辩称，被上诉人在接受检查时未能当场提交生猪肉产品＂手续完备＂凭证，且过后县畜牧中心检疫工作人员经感官判断，证实猪肉上所盖肉检印章不是定点屠宰场印章，故本局认定上诉人属非法私宰生猪，其非法私宰的生猪肉依法应予没收。请求驳回上诉人的诉讼请求。

【裁判要点】

法院认为，生猪肉品质合格的唯一凭证是定点屠宰厂加盖的验讫章，并不要求要随货携带任何书面凭证。被上诉人以上诉人未随身携带证明生猪肉品品质合格的单据为由扣押上诉人已经盖有合格品验讫章的生猪肉的行为是没有法律、法规和规章依据的。另，被上诉人对上诉人作出的处罚决定，由于没有证据证明该处罚决定书已送达给了上诉人，故该处罚决定对上诉人不产生法律效力；被上诉人扣押上诉人生猪肉产品的事实行为应确认违法，由此造成的损失依法应由被上诉人承担赔偿责任。经庭审审查，本院确认被上诉人扣押的生猪肉重量应以上诉人戴春财2002年4月18日接受被上诉人调查时所作的调查笔录中记录的220市斤为准。在庭审中，对上诉人提出的生猪肉产品单价按平均每市斤6元计算，被上诉人未持异议；本院予以照准。故本院确认上诉人的损失为人民币1320元，由被上诉人予以赔偿。对上诉人提出的其他赔偿请求及要求判令被上诉人赔礼道歉的请求无事实和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，其判决应予撤销。上诉人上诉理由部分有理，应予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第二十八条第（四）项之规定，判决如下：

一、撤销临高县人民法院（2002）临行初字第16号行政判决；

二、确认被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员2002年4月16日扣押上诉人曾繁更、戴春财220市斤生猪肉产品的行为违法；

三、被上诉人临高县经济贸易交通局赔偿给上诉人曾繁更、戴春财损失人民币1320元，限本判决生效之日起十日内一次性付清；

四、驳回上诉人的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费人民币各100元均由被上诉人负担。  

【争议焦点】

1、被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员扣押上诉人生猪肉产品的行为是否合法？

2、被上诉人如何承担国家赔偿责任？

【法理评析】

本案系行政相对人对行政机关强行扣押自己的生猪肉产品的行为不服而引起的纠纷，法庭审理主要围绕着被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员扣押上诉人生猪肉产品的行为是否合法、被上诉人如何承担国家赔偿责任的判断而展开，因此在分析该案件时也需要从这几个方面来梳理线索：

首先，对于“被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员扣押上诉人生猪肉产品的行为是否合法”的判定，此处主要涉及具体行政行为合法要件方面的内容。

根据相关法律规定可知，行政行为合法需要满足如下几个构成要件：首先，行政行为主体合法，具体是指行为主体需为行政主体、行为在行政主体的权限范围内、应当通过一定会议作出的行政行为还需通过了相应会议讨论决定，并且相应会议有法定人数出席；其次，行政行为内容合法，具体是指行政行为有事实根据、证据确凿，同时正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件，还要求行为目的合乎立法目的；最后，行政行为程序合法，具体是指行为需符合法定方式、法定步骤、顺序及法定时限。

在本案中，从主体上看，根据《生猪屠宰管理条理》规定，被告临高县经济贸易交通局具有执法的主体资格，系有权主体；从执法依据上看，被告对原告的生猪肉产品采取扣押行为的原因在于原告未随货携带“手续完备”单据接受检查，但根据国务院颁布的于1998年1月1日开始实施的《生猪屠宰管理条例》及原国内贸易部1998年2月18日颁布的《生猪屠宰管理条例实施办法》的规定来看，并无随货书面单据之说，此要求仅仅体现在被告的内部通知中，在没有证据证明原告知晓该通知的情况下，被告以此作为强制扣押行为的根据是无法律依据的，该行政行为内容违法；从程序上看，在作出相应的处罚行为后应当将处罚决定书送达被处罚人，而被告并未履行该程序，因而涉案具体行政行为程序违法。综上所述可知，被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员扣押上诉人生猪肉产品的行为为违法行政行为。

其次，对于“被上诉人如何承担国家赔偿责任”的判定，此处主要涉及行政赔偿责任方面的内容。

所谓行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。行政赔偿是国家赔偿的主要组成部分。针对不同形式的违法行为，采取的赔偿方式不同，对此法律明确规定：处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，返还财产；查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结；应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款；吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

在本案中，由于被上诉人临高县经济贸易交通局执法人员扣押上诉人生猪肉产品的行为为违法行政行为，故被上诉人对该扣押行为给原告所造成的损失应当予以赔偿。生猪肉产品属于应季销售产品，不易贮存，因而对生猪肉产品的扣押不宜再采取返还的形式，故由行政机关对该扣押行为造成的直接损失予以赔偿。

【法律风险提示及防范】

法律界网站提示：当认为行政机关侵犯了自己的权益的时候，可以采取三种方式寻求救济。第一、行政复议。受理机构：市工商局法制处及各分局法制科。当事人对以工商所名义作出的具体行政行为不服的，可以向分局申请行政复议；对以分局名义作出的具体行政行为不服的，可以向市局申请行政复议；对以市局名义作出的具体行政行为不服的，可以向贵州省工商行政管理局申请行政复议。对工商行政管理机关的行政行为不服的，可向人民法院提起诉讼。

第二、行政诉讼。受理机构：市工商局法制处及各分局法制科。公民、法人或者其他组织认为工商行政管理机关或其工作人员的具体行政行侵犯其合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起三个月内或收到复议决定书之起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

第三、行政赔偿。受理机构：市工商局法制处及各分局法制科。工商行政管理机关行政赔偿的范围包括： 1、违法实施罚款、吊销许可证和营业执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； 2、违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； 3、违反国家规定征收财物、摊派费用的； 4、造成财产损害的其他违法行为； 5、违法侵犯公民人身权利的。

属下列情形之一的，工商行政管理机关不承担赔偿责任： 1、工商行政管理机关工作人员与行政职权无关的个人行为； 2、因公民、法人或其他组织自己的行为致使损害发生的；3、法律规定的其他情形。

【法条链接】

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第61条‌   人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
　　（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
　　（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
　　（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

2. 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第57条  人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
　　有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
　　（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
　　（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
　　（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

3.《中华人民共和国国家赔偿法》

第4条‌  行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
　　（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
　　（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
　　（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
　　（四）造成财产损害的其他违法行为。

第28条  侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：　　　　　　
　　（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，返还财产；
　　（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第（三）、（四）项的规定赔偿；　
　　（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
　　（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
　　（五）财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款；
　　（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
　　（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

  李莹