[摘要]：再审检察建议是检察机关在开展民事行政诉讼监督工作中摸索出来的监督模式，弥补了抗诉监督范围狭窄、资源配置不合理、诉讼周期长、效率低下等诸多缺陷，弥补了法律规定的不足，通过依法而灵活的开展工作，使检、法之间、政法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，在较短时间实现和谐统一的完美效果，成为化解矛盾纠纷，促进社会和谐的有效途径。
稳定是改革和发展的前提，社会进步和经济发展都离不开稳定的社会环境。要保持社会的长期和谐与稳定，就必须妥善处理人民内部矛盾，特别是涉及群众切身利益的矛盾。诉讼是所有矛盾解决机制中最公正、最权威，也是最后的方式。公正地解决各种纠纷是社会的减压阀，是文明社会实现公平正义的最后屏障。因此，法律赋予检察机关对民事行政诉讼活动的法律监督权，对于维护司法公正，促进社会更加和谐稳定，具有重大而深远的意义。
一、加强民行检察监督是构建和谐社会的需要
随着市场经济的深入发展，我国的社会结构、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式也随之多样化（我国的社会结构和经济活动进入了高度复杂化的状态），加之社会的转型处于前所未有的剧烈程度，各种矛盾大量凸现，随之而来的是民事行政案件逐年上升，尤其是集团诉讼和群体诉讼案件大幅上升。最高人民法院2005年工作报告显示，2004年全国各级地方法院共办结一审、二审、再审、执行等各类案件7873745件，而同期全年共审结刑事一审案件644248件，仅为民事案件的1/12.民事行政案件的比重还将随着经济的发展、社会的进步和人民群众法制意识的加强进一步加大。这说明民事行政案件已涉及千千万万个家庭和千千万万个人，已经成为社会稳定的重大因素。
社会的公平和正义要靠司法来保障。如果司法不公，执行不力、效率低下，公民法人的合法权益得不到保护，侵权行为受不到制裁，构建和谐社会就是一句空话。只有司法公正，才能维护社会公正，这是整个社会和谐的基础。如果司法是公正的，即使社会上存在着不公正的现象，还可以通过司法的矫正来恢复公正；但若没有司法的公正，就绝对不可能有社会的公正，也绝对不可能有社会的和谐。因此，司法公正是构建和谐社会的基础性保障，是维护社会公正与社会和谐的制度保障底线。
然而，司法现状离人民群众的期望还有不少的差距。由于缺乏必要的监督，民事、行政诉讼中，金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重，而且呈逐年上升趋势。司法腐败会纵容和放大社会的腐败，司法腐败已成为人们最深恶痛绝的社会丑恶现象之一，也成为构建和谐社会的最大障碍。因为，不公正的判决不但不能化解纠纷，反而会激化矛盾。一些案件由于法院判决不公，导致有的当事人到处上访，也有的当事人拒不履行法院判决，还有当事人之间的纠纷由民事案件升级为刑事案件，所有这些都严重影响了社会稳定和法律的权威， 与构建和谐社会格格不入。
要确保司法公正，就必须规范执法，加强监督。经验告诉我们，缺乏外部监督的内部监督往往流于形式。从民行裁判执行的现状来看，执行管理无序、执行行为不规范问题最为严重，老百姓意见最大，其最主要的原因就在于执行行为缺乏外部监督。而且近年来，我国审判活动中屡禁不止司法不公与司法腐败现象，也说明仅靠法院自律是难以得到遏制的。因此，规范执法行为不仅要加强内部监督，更重要的是要加强外部监督。现行法律规定，检察机关在民事行政诉讼中拥有抗诉职能，对法院已经发生法律效力的民事行政裁判，发现符合法定情形的，可以按照审判监督程序向法院提起抗诉法院应当再审。据统计，从1991年至今，法院再审民事行政案件的原判改判率在70%以上。民事行政检察监督，至少会对人民法院的民事、行政审判活动产生一定的制约作用。这既可以增强办案人员的责任心，防止恣意、专制，提高办案质量，也可以对潜在的腐败分子起到强大的威慑作用，从而在一定程度上遏制人情案、关系案、金钱案等司法腐败现象的发生。实践证明，检察机关民事行政抗诉制度行之有效，发挥了检察机关对民行审判权的监督作用。
二、制约民行检察工作的因素
虽然民行检察业务较前些年有了较大发展，但仍然不能满足群众对公平正义的诉求。以民事抗诉案件数量最多的1999年为例，全国法院审理的民事案件有506万件之多，检察院提出抗诉的民事案件仅有13910件，检察院抗诉案件数量占法院审理案件数量的0.27%.（2005年两高的工作报告表明，2004年全国法院审结的民事、行政案件7873745件，而同期检察院提出民行抗诉13218件，仅占0.17% ）。由此可见，民行检察监督在案件数量上出现了疲软现象。究其原因，主要是在立法上的不完善、理论上的模糊、实践上的困惑所引起的。
（一）立法不完善是制约民行检察监督发展的根本原因，主要表现在以下几个方面。
1、立法过于原则，缺乏可操作性。
我国民事诉讼法和行政诉讼法总则规定“检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督”，但这些规定过于原则。它们只规定了人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督，规定了抗诉权和提请抗诉权；抗诉的法律效果是人民法院应当再审，提出抗诉应以书面形式以及人民法院再审时应当通知人民检察院派员出庭。具体到操作层面上的监督范围、受理、和审理抗诉的法院、抗诉案件的结案方式、再审庭审程序以及办案期限等关键问题，法律却没有作出明确规定。
实践中，现行法律对因检察机关抗诉引起的民事再审案件的再审，没有明确的诉讼程序规定。人民法院对检察机关抗诉的民事案件应当在多长期限内作出再审与否的决定，法律未作明确规定。这造成检察机关抗诉后，法院对之可以任意拖延；即便法院决定对案件进行再审，对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，法律都没有作出统一明确的规定。以致在具体操作中，检察机关有时完全听凭法院安排。有的法院甚至认为，检察机关并无参加案件再审的必要，即使参加也只有坐旁听席，没有明确抗诉人身份，抗诉书则由法院代读。即使经过争取，获得了坐庭审席和明确的抗诉人身份及宣读抗诉书等权利，但在法庭调查中仍不允许出示证据或向当事人、证人发问，法庭辩论中也无发言权。从整个再审过程来看，检察机关派出的人员基本上处于可有可无、名为抗诉人实为旁听者的尴尬地位。
2、监督方式单一、范围狭窄。
我国民事诉讼法和行政诉讼法总则规定“检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督”，但在分则中只规定了对判决、裁定进行抗诉一种监督方式。致使检察机关陷入了有权监督却因缺乏程序保障而无法监督的困境，对法院在财产保全、破产、执行中的活动无法行使监督权。正因为这些活动缺乏有效的外部监督，已成为司法腐败的高发地带。现实中，人民群众对野蛮执行、执行不作为意见最大，反映也最为强烈。
3、抗诉程序设计先天不足，检察资源配置不合理。
基层院没有抗诉决定权，导致案件涌入上级检察机关。而基层从事民行检察的人数占全国民行人员的80%以上，最高人民检察院和省市三级检察机关只占20%，却要承担全部的抗诉案件。案件分布失衡成为制约民行抗诉规模化发展的瓶颈。民行检察的发展要求将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。
4、抗诉效率低，成本高。
抗诉程序环节众多，加之民事诉讼法又未规定抗诉案件再审期限，法院受理抗诉案件后经常“久拖不审”、“久审不决”。从实践来看，抗诉案件从受理到再审结束一般需要一年左右的时间，不利于及时纠正错误的裁判。正所谓“迟来的正义非正义”，抗诉效率低下，削弱了检察机关的监督力度，导致很多当事人对抗诉失去耐心，这也是当前民行检察案源不足的重要原因。因此，民行检察应该寻求高效的监督方式，解决办案周期长、诉讼成本高、效率低的弊病。
（二）司法环境不和谐，法院不愿接受监督，从上到下普遍排斥检察监督。主要表现在以下几个方面：
1、最高人民法院多次单方面发布司法解释，排斥检察机关对其监督。
据不完全统计，自民行检察制度确立至今，最高人民法院在单方面就民事、行政检察监督的范围作出限制的批复就有12个，而且这些批复全是专门针对检察监督范围而下发的。民事、行政检察监督的范围涉及检法两家的的权力配置，对其解释的权力属于全国人大及其常委会，而法院为了排斥检察机关的监督不惜违法发布司法解释。但这还仅仅是对检察机关抗诉范围的限制，除此之外，法院还通过制定司法解释的方式，将法律规定的由抗诉机关同级法院再审的案件规定为发回原审法院再审。一方面增加了抗诉程序，降低了审判级别，另一方面抗诉机关出席下级法院法庭，等级不对等使得抗诉机关的地位非常尴尬。据悉，最高人民法院为了加大执行力度，历时3年起草了《强制执行法（草案）》，于1998年送交全国人大法工委审查。参加审查、讨论的专家学者对该草案给予了高度评价，只提了一条意见，即在草案中应设置检察监督专节。最高人民法院为了回避检察机关对其执行行为的监督，撤回了对该草案的审查，最后以司法解释的形式下发实施。最高人民法院宁可放弃渴望已久的权力配置，也不愿带紧箍咒。
2、法院对于检察机关抗诉的案件，久拖不审、久审不决，不利于及时纠正错误的裁判，导致很多当事人对抗诉失去耐心，这也是当前民行检察案源不足的重要原因。以我院2004年1月办理的三件案件为例：张新友人身损害赔偿一案，事实非常清楚，因二审法院计算失误将对方当事人垫付款7600元从花费的医疗费中扣除了两次，最终导致判决错误。该案于2004年4月裁定再审并中止执行，5月开庭审理。鉴于该案申诉人急需用钱治病，办案人员多次督促法院尽快判决。可就是错误如此明显的一起案件，任凭检察机关多次催促，法院至今还未判决。即使改判，也只能为张新友挽回7600元的损失。可中止执行给瘫痪在床的张新友带来的损失远远不止这个数。原审判决的赔偿数额为60179.8元，因中止执行使其无钱看病任由病情恶化。同时，因对方迟延履行造成的损失也因中止执行而不再计算，而该损失是以同期银行贷款利率计算。如果不是中止执行，也已经接近7600元了。与张新友同时抗诉的光明水磨石厂与振源水泥厂的产品质量纠纷一案，法院于2004年3月开庭，到了2005年7月法院尚未作出判决，申诉人无法忍受法院的消极处理，无奈与对方达成调解协议，法院这才结案。如果该案的处理还为申诉人挽回了损失，实现了部分公平正义，那么迎宾楼与乎世华解除房屋租赁合同纠纷一案，因法院的消极处理，致使案件未判决之前就已经没有任何公正可言了。迎宾楼要求解除不定期租赁合同的要求，因法院在抗诉后的一年半内消极处理，以至于被申诉人主张的租赁期限在今年5月份也已经到期，使得该案申诉人的诉讼请求在判决之前就已经失去了意义。
3、法院不能正确对待抗诉，认为检察院刻意责难他们，挑毛病，搞对抗，在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督。司法实践中，有不少法院在检察院抗诉后，明知原判决错误，就是不予改判。其原因在于不愿在对抗中承认错误，逞强斗气，更有甚者认为只要改判就意味着原审法官品质出了问题。在这种心态下，法院不到万不得已的情况下是不愿改判的。
三、再审检察建议模式是增强民行监督实效的有效途径
分析了民行检察业务发展缓慢、阻力重重的原因之后，我们也对自身的执法理念和所办案件质量进行了反思和检讨。通过反思我们认为：检察机关作为国家的法律监督机关，国家法律的守护人，其监督的目的，就是为了防止权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，确保社会公平正义的实现。从法理上讲，民行检察监督权的行使，在于通过对法官权力的控制，防止法官因恣意或认识偏差而造成错案，实现纠正错误判决，对当事人权利进行救济，化解矛盾纠纷，维护公平正义的目的，而非是对法官进行责难、挑毛病。
基于该认识，我们对五年来所办案件进行了认真的分析总结，发现法院造成错案的原因不外乎两种，一是认识偏差出现失误。二是因法官职业道德品质差而徇私枉法造成错案。我们认为，前者是可原谅的，但后者是不可饶恕的。对这两种案件也应该采取不同的监督方式，而我们对所有的错案都进行了抗诉，其中2004年办理的一起民间借贷纠纷抗诉案，仅仅是由于计算失误而导致判决错误。我们受理该案时主审法官已经认识到了错误，并建议当事人申请再审。但申诉人不愿交纳申诉费才到检察院申请抗诉。该案抗诉以后，法院很不理解，认为检察院对这种案件抗诉是在挑刺，在心理上无法接受，对案件迟迟不予改判，以致检法关系比较紧张。
通过这个案例，我们认识到：要强化法律监督，维护公平正义，促进社会和谐发展，就必须优化司法环境。民行检察案件的复杂多样要求我们的工作方式必须多样化、灵活化、人性化。为此，我们积极探索再审检察建议模式。再审检察建议是检察机关对确有违法错误的案件，向原审法院提出纠正意见，让法院主动接受监督，通过其系统内监督程序纠正错误的一种监督方式，是启动纠正的渠道和避免错误裁判发生的程序装置，更加体现了“相互制约”和“正当程序”内在要求的一种程序设计。
与传统的抗诉监督程序相比，它有以下优点：1、适用灵活，监督范围更广，不受抗诉范围的限制。2、实现检察资源的配置合理化。再审检察建议由作出生效判决、裁定法院的同级人民检察院提出，无须提请上级人民检察院。这样能既能减轻上级院的压力，调动基层院的积极性，充分地利用人力资源，又可以减少办案环节，提高诉讼效率。同时也有利于把矛盾解决在基层，维系社会稳定。3、监督实效明显好于抗诉。检察机关与法院积极沟通，交换意见，通过法院内部监督机制纠正自身错误，给法院和法官一个体面地承认和改正错误的机会。这种监督方式，法院和法官从观念上、心理上更容易接受。因为它放松了检法两家紧张的神经，缓和了对抗的情绪，优化了司法环境。
虽然检察建议已得到高检院的认可并在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中作了相应规定，但是，由于检察建议不具有法律意义上的强制性，民行再审检察建议作为一种含义“暖昧”监督方式，法院可以采纳，也可以不采纳。而且个案检察建议启动再审程序缺乏可操作的规定，影响了监督力度。
为了解决这个问题，我们主动与法院协商，多次就检察建议的监督范围、监督方式、法院的审理期限、检察建议的受理等问题交换意见，最终将调解、执行、破产、财产保全、先予执行等问题纳入了监督的范围，并就具体操作事项进行了磋商，起草了《关于在民事、行政诉讼中应用检察建议的意见》。该《意见》共十条，对人民检察院提出再审检察建议的具体情形，及人民法院的受理机构、受理程序、审理期限等都作了明确规定。《意见》规定，我院提出的再审检察建议由高密市人民法院立案机构统一受理，法院应当在受理后六个月内审结，并将处理情况告知我院。
与法院会签文件以后，经过慎重考虑，我们筛选了标的小、错误明显、抗诉不易化解双方当事人矛盾的案件——李某与马某人身损害赔偿一案进行试验，收到了满意效果。
案情经过是：2003年6月18日晚11时许，被申诉人马某等三人驾驶摩托车行驶过程中，认为申诉人李某驾驶的农用车挡了路，就骑车追逐。马某将李某拦住后用砖头砸碎了李某的车玻璃，并砸伤李某的脸部，后经法医鉴定为轻微伤。李某驾车左拐弯离开现场时，将站在车左边的马某刮倒并压伤，经法医鉴定为重伤。李某驾车离开现场后直接到派出所报案。后高密市人民检察院就刑事部分对马某和李某分别提起公诉。2004年4月2日，高密市人民法院以寻衅滋事罪判处马某管制一年，以过失致人重伤罪判处李某有期徒刑两年，缓刑两年。后马某又向法院提起人身损害赔偿之诉，并在庭审中故意隐瞒其父有工资收入的情形，同时将其父母抚养人由三人隐瞒为二人，企图索取更多的赔偿金。因马某之父工资关系、马某兄弟户籍均在外省，李某无法收集证据，仅提供了相关证据线索，申请法院调取，但法院未调取就认定马某之父没有生活来源，马某之父母生有二子，从而使得李某多赔偿11000元。李某认为法院判决错误拒不履行，并到处上访，同时马某因得不到赔偿金也不断上访。接到李某的申诉后，我们马上立案并派人赴外省调查，查明马某之父有退休金，马某父母生有三子，其母亲的抚养费应由三人分担。由此认为，法院判决错误。但该案双方当事人均被判刑且为民事官司都在上访，积怨较深。被申诉人马某系五级伤残，需要赔偿金继续治疗，如果抗诉，法院就会中止原判决的执行，使马某不能及时拿到赔偿金，可能会耽搁治疗，本案处理不当会激化双方的矛盾，成为影响社会稳定的不安定因素，无论是法律效果还是社会效果都不理想。为了尽快纠正错误判决，还当事人以公正，我院决定以“再审检察建议”的方式予以妥善解决。于是，我们向法院发出了再审检察建议。建议发出10天后，法院采纳了我们的意见，对双方当事人进行调解，当场达成执行和解协议，马某的赔偿金由46000元下调至35000元。李某由于案件得到了改判，当场支付了20000元的赔偿金，马某也很快拿到了执行款，双方在法官和检察官的见证下握手言和。由于采用再审检察建议模式，本案从受理到达成执行和解协议，只用了不到20天的时间，大大提高了诉讼效率。
今年2月，高密市某厂厂长杨某因不服法院民事判决来我院申诉。经审查，本案对方当事人张某等人系该厂临时工，于2003年6月离开该厂，后与厂方发生工资纠纷。按有关规定，张某等人申请仲裁的时效最迟应至同年9月底，而他们却于2003年12月11日才申请仲裁，显然已超出仲裁时效。据此，劳动仲裁部门驳回了他们的请求。我国劳动法规定，劳动争议仲裁是诉讼的前置程序，对超过仲裁时效向人民法院起诉的，法院应驳回其诉讼请求，但高密市人民法院却予以受理，并判决该厂支付张某等人工资。该厂厂长杨某拒不履行判决，并到我院申诉。
虽然拖欠民工工资是近期国家关注的焦点问题，但是，解决问题应当依法进行。而高密市人民法院在已过仲裁时效的情况下，依然受理并判决民工胜诉，显然不符合法律规定。然而，农民工的工资一分一厘都是他们的血汗钱，虽然已过诉讼时效，但是他们追讨工资的理由是完全正当的，处理不好，会引起不良后果。查明案情后，我院立即与高密市人民法院执行局取得联系，决定以再审检察建议的方式予以妥善解决，并会同执行人员做好双方当事人工作，说明厂方拖欠工人的工资是错误的，虽然已过诉讼时效，但工人灭失的是胜诉权，而不灭失实体权利，厂方应当予以支付；工人没有及时利用法律武器维护自己的合法权益，也存在失误之处。最后，我们要求厂方给民工支付工资，同时为了维护法律的公正，让民工们在工资数额上做出部分让步，双方均表示满意。2005年3月12日下午双方签定了执行和解协议，并当场交付执行完毕。
通过利用再审检察建议办理民事行政申诉案件的有益探索， 我们充分感受到利用再审检察建议促成和解结案模式的便捷高效。截止目前，我院共办理此类案件11件，法院全部采纳，其中10件双方当事人已达成执行和解协议，另一件法院也已经裁定再审。通过再审检察建议，申诉人少则几天，多则一个月就可获得抗诉的法律效果，办案周期平均缩短11个月。而且由于该模式不影响法院的内部考核，法官也乐意接受，以纠正错误判决。可见，采取这种监督方式，既维护了国家法律的严肃性，保护了当事人的合法权益，又减少了诉讼之累，避免了办案资源的浪费。而且通过依法而灵活的开展工作，使检、法之间、政法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，在较短时间实现和谐统一的完美效果。
目前，我院与法院会签的《关于在民事行政诉讼中应用检察建议的意见》已被高检院全文转发，我院的做法，已被《人民日报》、《法制日报》、《检察日报》、《正义网》、《中国新闻网》、《搜弧》、《新浪》、《雅虎》等著名媒体报导，成为化解矛盾纠纷，促进社会和谐的有效途径。
刘利宁
［参考资料］
1、肖杨 《最高人民法院工作报告》，2005年3月。
2、贾春旺 《最高人民检察院工作报告》，2005年3月。
3、杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，载《法学研究》2000年4期。
4、杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，《杨立新民商法网》。
5、杨立新：《民事行政检察教程》，法律出版社2002年（山东省高密市人民检察院·刘利宁）
