年是中国宪政运动一百周年纪念。
我之所以称为百年“宪政运动”，而不说是百年“宪政”，是觉得有宪法不一定有宪政。中国的宪政几乎一直处于前赴后继争取实现的运动过程中。中国共产党在民主革命中倡议实行“新民主主义宪政”，领导中国走向人民民主。在纪念中国百年宪政运动之际，民主革命中的中国共产党在中国宪政运动历程中的作用及其经验教训，值得加以回顾和总结。
一、什么是宪政
笔者认为，宪政有三要素：人权、民主与法治。宪政是以实行民主政治和法治为原则，以保障人权和公民权为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)、遵守宪法(守宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的运作全过程。实行宪政还必须贯彻“共和”精神。宪政包涵以下一些基本元素：
1.人民是宪政的主体。宪法不只是执政党和政府“治国安邦的总章程”。
2.宪法的本质首先是“人权和公民权的保障书”。尊重与保障人权和公民权是宪法的基本原则，也是执政党和政府应承担的核心义务。
3.依法治国首要的是依宪治国，实行宪治。
4.实行宪政要贯彻“共和”精神。强调权力和社会资源全民共有、共享、共治。保护“每个人”的人权与公民权。
5.宪法是死的条文，宪政是活的宪法，宪政三要素的运作过程是动态的。
6.宪政是宪法的灵魂、动力和支柱。有无宪法是有无宪政的一个重要标志，但并不能因此得出有了宪法必然就有宪政，或没有宪法(如英国无成文宪法)就一定没有宪政的结论。
由此可见，宪政是宪法的灵魂。没有宪政精神和宪政运作，宪法就徒有其名，只是一张写着人民权利的纸而已。宪法是靠实行宪政来得到实施、维护和完善的，因此，宪政也是宪法的动力和精神支柱。
二、民主革命中中国共产党的宪政历程
对照上述宪政的本质和原则，下面对民主革命中中国共产党的宪政历程略作评述。
(一)建党与第一次国共合作时期
中国共产党不是像西方那样在有了宪法和民主宪政制度才据以产生的政党，而是在进行新民主主义革命过程中自行建立的革命党。当时通过的党纲对中国革命的性质与现阶段的任务，还只是根据《共产党宣言》规定为“以无产阶级革命军队推翻资产阶级”、“废除资本私有制”、“消灭阶级”、“采用无产阶级专政”等等。1922年7月通过的《中国共产党第二次代表大会宣言》，除保留上述党的最高纲领外，已明确其政纲是要“消除内乱，打倒军阀，建设国内和平”；“推翻国际帝国主义的压迫，达到中国民族完全独立”。体现了革命时期中国共产党对民主政治的追求，但还限于工农阶级专政的民主，而不像后来在党的第七次代表大会上所提出的建立各阶级的联合政府那样广泛“共和”的宪政目标。
新民主主义革命时期的中国政党活动基本上是共产党和国民党两党之间的合作和分裂、斗争，这是中国近代史上规模最大的党派合作与斗争。其他政党只处于从属或附庸地位。中国共产党第二次全国代表大会还决定与中国国民党组织联合战线，旨在推动国民党的改组和革新，其目标是打倒军阀，完成国民革命。国共合作对中国宪政运动、对中国共产党的宪政理念有正负两方面的重要影响，为此有必要回顾孙中山的宪政思想与实践，考察孙中山宪政思想的演进。
1912年，在南京成立了以孙中山为临时大总统的民主共和国——中华民国，颁布了《中华民国临时约法》，开始了民主宪政的实验。孙中山熟悉西方英美式民主政制，号召“奉大法以治国”。“大法”即指宪法，亦即他主持制定的《中华民国临时约法》。他强调宪法“为立国之大本”。他痛斥军阀“蔑法律而徇权势”，认为“民国若不行法治之实，则政治终无根本解决之望”。他几次领导“护国”、“护法”的斗争，旨在“树真正共和于根本不拔之基”，“俾全国永处于法治之域”。
在探索建立“完全民国”的过程中，孙中山看到了西方国家政党政治的重要性，多次声称：“国家必有政党，一切政治始能发达。”“若无政党，则民权不能发达，不能维持国家，亦不能谋人民之幸福”。
孙中山的宪政思想是贯串民主共和精神并与时俱进的。他的“三民主义”——“民族”、“民权”、“民生”的特征是“三大主义皆基于民”。列宁赞誉孙中山是“充满着崇高精神和英雄气概的革命的民主主义者”。
1912年8月，同盟会改组为国民党以后，以“巩固共和，实行平民政治”为宗旨。这时他极力主张，中国实行议会政党政治应以英美为模范，实行两党政治。一国政党之兴，“只宜二大对峙，不宜小群分立”。显然，此时的孙中山主张两党制而不是“一党治国”，他是在中国把政党政治与法治同现代民主宪政实践结合起来的第一人。他认为“只有以人就法，不可以法就人”。他倡导的法治是以民权为基础的。他说：“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也”。这同仅仅把宪法视为统治者治国治民的“根本大法”或统治工具的观念，有很大不同。他认为法律上的国家之主权在国民全体，国民是国家的主人翁，左右统治权力者，为多数之国民。“凡事都是应该由人民作主”，“用人民来做皇帝”。
孙中山的政党理念是先实现“以党建国”，即依靠革命政党以革命方式夺取政权；然后再“以党治国”。民国创建后，他把革命党时期实行“军法、约法、宪法”的“三期”的构想，修改为“军政”、“训政”、“宪政”三个时期。其中“训政时期”(他规定为6年)要实行“以党治国”。强调此时期内，不能搞议会选举，“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”。他把新创立的民国中的人民比做“初生婴儿”，而“革命党者即产此婴儿之母也”，其职责在于对“婴儿尽保养、教育之责，使之成为自觉的国家主人。待主人成年后，就还政于民，实行宪政，党权让位于民权，隶属于民权之下”。
可见，孙中山的“以党治国”论是一种过渡措施，有时间的限制(只6年)；同时，他还批评了把“以党治国”歪曲成党员做官、党人治国的谬误。他说：“所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治；是要本党的主义实行，全国人都遵守本党的主义，中国然后才可以治。简而言之，以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国，诸君要辨别得很清楚”。
在俄国十月革命的影响下，1922年1月，孙中山在建国和建党方略上作了重大的改变，在政治理念上基本抛弃了西方政党模式，接受苏俄顾问对于中国国民党改组的指导，明确表示：“法美共和国皆旧式的，今日唯俄国为新式的；吾人今日当造成一最新式的共和国”，“此后欲以党治国，应效法俄人”，“要取法俄国革命党的组织”。
1924年，经过改组以后的中国国民党，号称是工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级四个革命阶级的联盟，“以党治国”与“联俄”“容共”的政策，是此时国民党的基本纲领。国民党的第一次全国代表大会通过的决议案及宣言等一系列文件，把旧三民主义发展为“联俄、联共、扶助工农”的新三民主义；所制定的新党章基本确定了按照布尔什维克党模式建党和按照苏俄模式“以党治国”的新方针，并吸收了共产党人和其他工农革命分子加入国民党；仿照俄共的组织制度，制定了一整套严格的纪律。这一系列的举措，为赢得北伐战争的胜利，奠定了政治和组织基础。但也因为抛弃了资产阶级民主宪政和政党政治的一些积极因素，仿效俄国共产党的“党专政”瑏瑥，成为国民党政权确立“党国”体制的理论基础。
孙中山的“训政”和“以党治国”方略，在理论上低估了人民的民主要求与觉悟，在实践上也有违“以法治国”的宪政原则。虽然它是有严格限制的(时间短暂，并强调只是以主义治国)，但却被其后继者所利用、篡改。蒋介石搞“训政”长达20余年，实行一党专政、领袖独裁的党国体制，完全背弃了孙中山的民主宪政与法治精神，蜕变为官僚资产阶级专政。
纵观孙中山的建党思想与实践，应当说他是中国现代政党制度和宪政运动的首创者和不懈推行者，特别是他将建党同建立“完全民国”和实行“宪法之治”、“还政于民”的目标联结起来，这些思想对中国共产党人进行新民主主义革命和提出新民主主义宪政的构想，有一定的积极影响。而其后国民党所推行的“以党治国”，则如邓小平所指出的，对中国共产党是一种遗毒。
(二)第二次国内革命战争时期
这一时期，中国共产党领导革命人民和武装力量，先后建立了江西中央苏区、陕甘宁边区政府，在局部地区成为执政党，局部地采取了一些民主法制措施。如1931年11月在江西瑞金召开中华苏维埃第一次全国工农兵代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府组织条例》和土地法、劳动法等文件，成立中华苏维埃共和国临时中央政府。宪法大纲规定苏区政权的性质是“工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦大众的”。这是中国前所未有的、属于劳动人民的地方政权，形式上也比国民党政府超前地试行宪政，对于宣传和动员工农群众，巩固和扩大红军和革命根据地有一定作用；同时也有利于以政权地位同南京国民党政府作斗争。但在严酷的被“围剿”的战争环境底下，不可能真正施行宪政；何况，从名称到体制完全仿效苏联，并没有脱出阶级专政、党专政的格局。党权高于政权之上，一切军政大事概决于党和红军，更无严格的法制。这在革命战争时期有一定的必然性；但也造成某些恶果。如在富田事件、反AB团等内部“左”倾残酷的肃反斗争中，不经司法审判，凭党的领导人和红军将领个人的决定就可将同志宣布为“反革命”，被枪毙者不少，显示其与民主的宪政严重背离。
(三)抗日战争时期
由于1937年日寇入侵，在全国抗日浪潮推动下，蒋介石发表谈话承认共产党的合法地位，使国共二度合作，共同对敌。这是一种双方各自拥有部分政权和军队的合作，但无统一战线的具体组织形式，也无形诸文件的共同纲领，只有遇事谈判协商的调节机制，两党各自代表不同阶级与利益集团，在抗日统一战线中又联合又斗争。这是不同于第一次国共合作的新形式。
1938年3月，国民党临时全国代表大会决定设立国民参政会，作为各党派参与的“咨询机构”，中共方面的毛泽东、董必武等7人作为参政员(第四届增加了周恩来)。第一次会议在武汉举行，大会通过了“切实保障人民权利”、“发动广大民众抗战以救危亡”等有积极作用的提案。抗战时期的参政会共历4届，开会共14次(其中自1945年7月第四届第一次会议起，中共参议员即拒绝参加)。至1947年5月会议后，因国民党已决定召开全国国民代表大会，参政会宣告结束。
在参政会，中共议员提出了一些促进政治民主化的提案，对国民党政府行使权力有一定的舆论约束作用。1944年9月的三届三次参政会议上，董必武代表中国共产党提出了立即废止国民党一党专政，成立民主的联合政府的主张，虽遭国民党的拒绝，但受到民主党派人士的赞同，在国统区有重大的政治影响。
至于共产党领导下的陕甘宁边区政府，于1937年9月正式成立并得到国民党政府的承认。各抗日根据地也先后成立乡、区、县政府。1939年又成立了边区参议会，在参议会中都实行“三三制”的组织结构。董必武指出：“这个制度的目的是什么呢？就是反对一党包办，反对一党专政(引者注：这里的‘一党’是指共产党)，而和各党派、无党派的各阶级人士，更好地团结合作。中国共产党是主张民主政治，反对一党专政的”。这是符合宪政与共和精神的。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出，中国未来要建立“新民主主义共和国”，它既不是欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国，也区别于苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国。政权组织形式(政体)要采取人民代表大会制和民主集中制。同年2月20日，他在延安宪政促进会上发表《新民主主义的宪政》的演说，揭批蒋介石所谓实行宪政的欺骗宣传，“是在挂宪政的羊头，卖一党专政的狗肉”，指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”他提出要实行“新民主主义的宪政”的口号，指出新民主主义的宪政“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”。
这时，在重庆的《新华日报》上，著名法学家、共产党员张友渔教授等人发表了许多论述宪政、批判国民党一党专政的评论文章，在国民党统治区民主人士和进步青年中引起强烈反响。
但也毋庸讳言，在革命的民主进程中，也并非十全十美。表现在党政关系上仍然没有摆脱国民党“以党治国”和苏共“党专政”的影响。为此，1941年4月，邓小平在他《党与抗日民主政权》一文中就严厉批评一些同志把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府的法令，甚至把“党权高于一切”发展成“党员高于一切”。他指出这是国民党“以党治国”的“恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。他尖锐地说：“‘以党治国’是国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使它脱离群众的最有效的办法”。他认为，党对政权的正确领导原则是“指导与监督政策”，“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与以党治国完全相反的政策”。由于“党权高于一切”又往往不是党的集体权力而是党中央的领导人和各级党委书记个人决定一切，因而产生不少弊端。延安整风后的“抢救运动”一夜之间就“抢救”出一窝一窝的“特务”。“王实味事件”的定性和处理(最后未经法院审判就将他枪毙)，都表明当时对人权和公民的言论自由、批评监督权利的漠视和对法治的蒙昧。当然也同宪政精神相悖。
(四)解放战争时期
1945年4-6月，在延安举行的中国共产党第七次代表大会上，毛泽东在《论联合政府》的报告中，号召打败日本侵略者，解放全国人民，“在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”瑐瑣。这个国家是“一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”，即“新民主主义的国家制度”瑐瑤。这是中国共产党在抗战后的政治纲领，体现了共产党对实施宪政的追求。报告中批判了国民党所谓“国家至上”、“民族至上”，实质上是“封建法西斯的独裁国家，并不是人民大众的民主国家”。重申废除国民党一党专政、建立民主的联合政府的要求。并指出：“中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度”瑐瑥。报告还以专门一节的篇幅论述和要求实现“人民的自由”，指出“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由”。
“这种联合政府一经成立，它将转过来给予人民以充分的自由”瑐瑦。同时报告还确认“‘军队是国家的’，非常之正确，世界上没有一个军队不是属于国家的。什么时候中国有一个新民主主义的联合政府出现了，中国解放区的军队将立即交给它”。
毛泽东提出的这些新民主主义政治纲领，为中国共产党勾画了在新中国实行民主宪政的蓝图，却被国民党当局完全拒绝。虽然后来根据国共签定的“双十协定”，于1946年1月10-31日举行了有国、共、民主同盟和无党派人士参加的政治协商会议，“协商国是，讨论和平建国方案及召开国民会议各项问题”(“双十协定”)。在共产党与各方协调、磋商、妥协下，通过了有利于实现人民民主的宪法草案、国民大会案、政府组织案、和平建国纲领和军事问题案等5个决议案，但后来都被国民党撕毁。国共第二次合作破裂，内战开始，旧宪政运动至此以失败告终。
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